教師輪崗制度，又稱為義務(wù)教育階段的教師輪崗制度、教師交流制度，是指為實現(xiàn)教師隊伍由超編學(xué)校向缺編學(xué)校、由優(yōu)質(zhì)學(xué)校向改革學(xué)校、由城鎮(zhèn)學(xué)校向農(nóng)村學(xué)校流動的師資均衡配置目標(biāo)，由區(qū)縣（市）級教育行政部門統(tǒng)籌、在其所屬的中小學(xué)校之間開展的交流任教制度。沈陽市早在1996年就進(jìn)行了兩輪薄弱學(xué)校改造工作，并取得初步成效。2003年開始在全市范圍內(nèi)的中小學(xué)試行教師流動制。2005年正式出臺的《沈陽市教育局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中小學(xué)干部教師交流工作的意見》中規(guī)定：“區(qū)、縣（市）教育行政部門所屬的義務(wù)教育階段學(xué)校，男50周歲、女45周歲以下，在同一所學(xué)校工作時間滿6年的校長和教師都要分批進(jìn)行異校交流。區(qū)域內(nèi)同類學(xué)校之間干部教師的交流，要調(diào)轉(zhuǎn)人事關(guān)系，形成真正意義上的人動關(guān)系走，符合交流條件的校長實際交流50%以上，符合交流條件的教師實際交流30%以上?！盵1]2006年，沈陽市正式啟動教師輪崗制度，五城區(qū)交流教師2055名，其中1958名為“人動關(guān)系走”，市、區(qū)以上骨干教師達(dá)到1146人，占交流總數(shù)的55.77%。這是沈陽市歷史上最大規(guī)模的教師交流，同時也是全國首次最大規(guī)模的教師交流。2007年沈陽再次交流教師2064人，其中80%以上為“人動關(guān)系走”。每所學(xué)校起始年級配備50%的交流教師，全市中小學(xué)教師交流覆蓋面達(dá)到100%。并且只要工作滿6年的教師，都有可能交流[2]。

沈陽市作為國內(nèi)最早開展教師輪崗制的領(lǐng)航者，是目前為止效果最為顯著的地區(qū)。但是，沈陽市教師輪崗制仍然處于探索和完善的階段，相關(guān)質(zhì)疑之聲不斷，其中關(guān)于如何確定輪崗人員、輪崗教師待遇、職稱等問題尤為嚴(yán)重，體現(xiàn)著實現(xiàn)基礎(chǔ)教育公平過程中各方面利益的博弈與制衡。因此，從沈陽市的實際情況出發(fā)，研究如何完善教師輪崗制度，使之臻于成熟，對深化中小學(xué)用人制度改革、構(gòu)建和諧教育、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、保證接受義務(wù)教育階段學(xué)生盡可能地享受到相對平等的教育、優(yōu)化教師資源配置、建設(shè)一流教師隊伍有著重要的現(xiàn)實意義。

一、完善教師輪崗制度的現(xiàn)實訴求

完善教師輪崗制度是解決“擇校熱”、“示范?！钡冉逃枪絾栴}，保證學(xué)校、教師和政府完善自身教育職責(zé)等多方動力共同促成的必然選擇。

1.外部動力——解決“擇校熱”、“示范校”等教育非公平問題的需要

改革開放以來，鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人面對人才缺乏的局面提出了：“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學(xué)、重點中學(xué)、重點大學(xué)。要經(jīng)過嚴(yán)格考試，把最優(yōu)秀的人集中在重點中學(xué)和大學(xué)，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才?！盵3]以此為契機，教育部在1978年出臺了《關(guān)于辦好一批重點中小學(xué)試行方案》：“切實辦好一批重點中小學(xué)，以提高中小學(xué)的質(zhì)量，總結(jié)經(jīng)驗，推動整個中小學(xué)教育革命的發(fā)展?！盵4]重點闡述了重點學(xué)校的辦學(xué)要求和任務(wù)，明確了統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)、管理等方面的責(zé)任。1980年頒布了《關(guān)于分期分批辦好重點中學(xué)的決定》：“辦好重點中學(xué)是迅速提高中學(xué)教育質(zhì)量的一項戰(zhàn)略措施。這對于更快更好地培養(yǎng)人才，總結(jié)、積累經(jīng)驗，起示范作用，帶動一般學(xué)校前進(jìn)，以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化的迫切需要，具有重要的意義?！盵5]在此之后，重點學(xué)校開始大批地建立，解決了在中央教育財政投入有限的情況下，培養(yǎng)更多人才的需要，但是，優(yōu)秀的教育資源也開始流向這些重點校，為教育資源的分配不均衡埋下了隱患。2006年頒布的《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！盵6]同時，提出了“就近入學(xué)”教育政策，但是在具體的實施過程中，一旦學(xué)生就近分配的學(xué)校教育質(zhì)量不好，家長就會為子女挑選能夠接受更好教育的“非就近”學(xué)校，由此衍生的“擇校熱”現(xiàn)象愈演愈烈。

接受教育是一個漫長的過程，受教育的起點、過程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)是公平的。真正的教育公平是指每個適齡兒童都應(yīng)當(dāng)享有同等的教育權(quán)利和機會，共享全社會的公共教育資源，在受教育過程中能夠得到平等的對待，享有同等的升學(xué)機會和就業(yè)前景[7]。目前，普遍存在的“擇校熱”現(xiàn)象就嚴(yán)重地?fù)p害了受教育的公平性，特別是對受教育權(quán)利起點公平性的挑戰(zhàn)。擇校對社會、學(xué)校和家庭都是一種負(fù)擔(dān)和危害，使社會為擇校本身投入過度的經(jīng)濟成本，家長利用自身的社會地位和經(jīng)濟資源來為子女謀求更好的教育資源，教師因為擇校帶來的經(jīng)濟利益而滋生腐敗，其結(jié)果必將是導(dǎo)致教育天平的嚴(yán)重失衡。因此，“擇校熱”、“示范?！焙汀爸攸c?！钡痊F(xiàn)象所引起的受教育不均衡問題，是完善教師輪崗制度的外部動力。

2.內(nèi)部動力——學(xué)校、教師和政府完善自身教育職責(zé)的需要

沈陽市近年來教育改革成效顯著，但是在一些中小學(xué)校中仍然存在著一些不規(guī)范的辦學(xué)行為。例如，有的學(xué)校在小升初時進(jìn)行書面或其他代替書面形式的考試，對生源進(jìn)行擇優(yōu)錄取，以獎學(xué)金吸引擇校生；某些學(xué)校以提升素質(zhì)為名，舉辦各種各樣的實驗班、加強班和特長班，這些不規(guī)范的辦學(xué)行為不同程度地引起了社會各界的強烈反響，嚴(yán)重地影響了沈陽市實施持續(xù)健康的基礎(chǔ)教育和推進(jìn)素質(zhì)教育的步伐。目前，沈陽市一些薄弱中小學(xué)校仍然存在著教師學(xué)歷偏低、教育基礎(chǔ)和專業(yè)知識不扎實、教學(xué)基本技能不過硬、教學(xué)觀念陳舊的現(xiàn)象，限制了全市整體教育水平的提升。一些優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校的教師盡管具有較高學(xué)歷和專業(yè)的教師素養(yǎng)，但是由于長期同一崗位從教，容易產(chǎn)生教師職業(yè)倦怠，長此以往，各項教育的改革將難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。完善目前的教師輪崗制度，對解決上述學(xué)校辦學(xué)不規(guī)范、教師隊伍合理流動、本地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡配置、調(diào)動教師工作積極性有著積極的意義。

義務(wù)教育階段中的財政投入問題也是完善教師輪崗制度的內(nèi)在重要動力，面對政府教育財政投入不足無法在短期內(nèi)解決的局面，進(jìn)行制度完善是教育自我完善的重要動力。1993年，國務(wù)院推出的《中國教育改革和發(fā)展綱要》曾經(jīng)明確地提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%。”但是直至今日4%的目標(biāo)仍然沒有實現(xiàn)，從整個教育財政經(jīng)費中來看，中央財政投入的資金僅占全部資金的15%左右，而地方財政承擔(dān)的份額已經(jīng)高達(dá)85%[8]。沈陽市的一些薄弱小學(xué)，甚至出現(xiàn)課桌、黑板等基礎(chǔ)設(shè)施配備都難以百分之百的實現(xiàn)，這不僅反映出國家教育資金投入的不足，更凸顯了地方政府在義務(wù)教育中資源配備的不均衡性。財政投入的不夠，教育資源的分配不均衡，導(dǎo)致了薄弱學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量的下降，這種局面迫切地需要政府部門進(jìn)行改革，通過教師輪崗制度的完善達(dá)到教師人力資源的再次合理分配和流動，這是政府推行教育改革的內(nèi)在要求。

二、完善教師輪崗制度的制約因素分析

目前，教師輪崗制度并沒有在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展，只是在個別城市中進(jìn)行，整體上處于一種失衡無序的狀態(tài)，沈陽市作為開展教師輪崗制度的“排頭兵”，在實際操作中遇到了種種困難，一些因素制約著教師輪崗制度的完善，例如：社會保障體系構(gòu)建的滯后、相關(guān)教師人事制度不健全、陳舊的傳統(tǒng)教師觀念束縛等。

1.社會保障體系構(gòu)建的滯后

社會保障制度的不健全，相關(guān)配套政策的缺失，社會保障體系的構(gòu)建滯后于教師輪崗制度的實現(xiàn)，成為制約中小學(xué)教師輪崗的主要因素。社會保障制度作為社會進(jìn)步的保護(hù)傘，具有保障公民的基本生存權(quán)利、穩(wěn)定社會秩序、促進(jìn)政治經(jīng)濟文化發(fā)展的重要功能，也是保證教師輪崗的重要條件，更是促進(jìn)人才流動的重要條件。其中的福利、住房、醫(yī)療、子女受教育等因素，不論是哪一個發(fā)生了變動，都對教師輪崗起到直接的影響。相關(guān)的社會保障制度無法解決，要想更大范圍地開展教師輪崗是非常困難的。從全國的范圍內(nèi)來看，社會保障制度因城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的差異而不盡相同，從沈陽市的情況來看，校際之間的福利待遇也存在一定的差異。教師所在學(xué)校是社會保障的主要承擔(dān)者，社會化管理服務(wù)層次比較低，教職工福利、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、退休金等諸多待遇仍然由學(xué)校單方面提供，沒有完全納入社會化管理體系之中，造成了教師因為輪崗離開了原來工作學(xué)校到其他學(xué)校任教，原有的相關(guān)待遇就有可能出現(xiàn)變化，甚至是消失。教師在準(zhǔn)備輪崗的時候迫于生計等原因不得不考慮這些因素，從而造成了沈陽市中小學(xué)教師自愿輪崗的比例很低。

2.相關(guān)教師人事制度的不健全

目前，沈陽市的多數(shù)中小學(xué)校采用聘任制，其初衷是為學(xué)校和教師雙方之間互選提供政策依據(jù)，促進(jìn)教師的自由流動，但是，具體的實施過程中缺乏必要的監(jiān)督機制和配套措施，政策期望和實施效果之間有很大的差距，表面化的現(xiàn)象嚴(yán)重，往往是優(yōu)質(zhì)的師資集中在優(yōu)質(zhì)學(xué)校，而薄弱學(xué)校很少能聘用到優(yōu)秀的師資，長此累積造成了校際間差距越來越大。另外，中小學(xué)教師的社會地位不明確，在一定程度上阻礙了政府通過教師輪崗制度來實現(xiàn)師資配置的均衡。《中華人民共和國教師法》指出：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠于人民的教育事業(yè)。……國務(wù)院教育行政部門主管全國的教師工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的教師工作，學(xué)校和其他教育機構(gòu)根據(jù)國家規(guī)定，自主進(jìn)行教師管理工作。……”[9]并沒有把中小學(xué)教師列入國家公務(wù)人員的編制，將中小學(xué)教師的管理權(quán)定位在學(xué)校層面，客觀上造成了沈陽市在根據(jù)實際情況進(jìn)行教師輪崗時學(xué)校層面阻力的出現(xiàn)。在社會主義市場經(jīng)濟體制大背景下，教師市場也必然走向流動，教師輪崗制度是教育進(jìn)步與發(fā)展的必然結(jié)果，因此，與之相適應(yīng)的人事制度亟待完善。

3.傳統(tǒng)陳舊教師觀念的制約

傳統(tǒng)陳舊的教師觀念長期以來在教師群體中根深蒂固，要想改變非常困難。具體說來有三個方面：首先，我國傳統(tǒng)的師道觀將教師推崇至很高的地位，教師享有“天地君親師”的美譽，使得教師的形象被無形之中放大，社會將教師定位在無私貢獻(xiàn)、兢兢業(yè)業(yè)的悲慘“蠟燭”形象，當(dāng)教師勇于輪崗時，社會上關(guān)于其負(fù)面的影響便接踵而至，特別是薄弱學(xué)校的優(yōu)秀教師向優(yōu)質(zhì)學(xué)校輪崗時，對其批評的眼光就更是犀利，認(rèn)為這是一種“見利忘義”的行為，給踐行教師輪崗制度的教師帶來了沉重的心理負(fù)擔(dān)；其次，部分教師因為受到計劃經(jīng)濟體制慣性的影響，對教師職業(yè)的認(rèn)知存在偏差，依然存在“鐵飯碗”觀念，當(dāng)推行教師輪崗這種促進(jìn)教師流動性政策的時候，這種保守的思想觀念桎梏了政策的實施；最后，教師對輪崗制度及其相關(guān)政策的實施存在信任危機，很多教師對政策中所規(guī)定的輪崗期限、待遇和職稱等問題存有不信任的心理，擔(dān)心輪崗之后，相關(guān)利益難以得到保證，這種信任危機成為政府推行教師輪崗制度革新的阻力。

三、完善教師輪崗制度的對策研究

在推進(jìn)教師輪崗制度完善和改革的過程中，受到思想觀念、現(xiàn)有體制等多方面因素的影響，要想超越這些因素的束縛，應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變思想觀念、優(yōu)化教師輪崗相關(guān)配套政策、健全教師輪崗監(jiān)督機制、平衡教師輪崗制度中相關(guān)利益者關(guān)系四個方面進(jìn)行。

1.轉(zhuǎn)變思想觀念，形成教師定期輪崗意識

政府作為教師輪崗制的領(lǐng)導(dǎo)主體，必須樹立正確的價值觀，要樹立“以教師為本”的服務(wù)理念，強化政府的公共服務(wù)意識，為教師輪崗制度提供更多政策和資金的支持，引導(dǎo)教師樹立愛教育、愛學(xué)生的職業(yè)情操。一方面，加大教師輪崗制度的宣傳力度，提高教師對輪崗制度的認(rèn)知水平，讓每一個教師都能理解教師輪崗制度的現(xiàn)實意義，明確自己在教師輪崗中所擁有的權(quán)利和義務(wù)，積極解答教師最關(guān)心的問題，盡最大能力為教師解決輪崗帶來的后顧之憂。另一方面，定期組織教師進(jìn)行輪崗制度學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)教師輪崗制度的相關(guān)文件和政策，全面掌握輪崗年限、輪崗待遇和輪崗實施舉措等基本內(nèi)容，使教師形成定期輪崗的意識，提高輪崗積極性，化解消極抵抗心理。同時，增加教師基本素養(yǎng)和技能的培訓(xùn)，幫助教師能夠盡快地適應(yīng)新學(xué)校的工作環(huán)境，快速地融入到新學(xué)校的教學(xué)團隊中，更好地開展教學(xué)經(jīng)驗交流與研討，發(fā)揮出輪崗教師的重要交流作用，促進(jìn)輪崗學(xué)校一流教師隊伍的整合與建設(shè)。

2.優(yōu)化教師輪崗制度相關(guān)配套政策

教師輪崗制度要想發(fā)揮出最大的功效，僅靠制度本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相關(guān)的配套政策的健全和優(yōu)化是必不可少的。作為政府層面，應(yīng)當(dāng)提高教師的社會地位。在日本《教育公務(wù)員特例法》中就明確地規(guī)定：“公立學(xué)校的中小學(xué)教師是國家公務(wù)員。教師作為公務(wù)員適用公務(wù)員法的權(quán)利義務(wù)、福利待遇及獎懲等規(guī)定，教師與學(xué)校形成的是一種行政法律關(guān)系。”借鑒日本，我們國家和地方政府應(yīng)當(dāng)明確教師的社會地位，出臺相關(guān)政策，確保教師流動的合理性與穩(wěn)定性。同時，沈陽市應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)教師間同薪酬政策，保證教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)一致。根據(jù)沈陽市教育局規(guī)定，區(qū)域教師結(jié)構(gòu)工資標(biāo)準(zhǔn)化，使同一級別、同一水平的教師無論在任何學(xué)校工作，其結(jié)構(gòu)工資、待遇基本相同。大東區(qū)教育局更是制定了《大東區(qū)中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)工資標(biāo)準(zhǔn)化方案》，統(tǒng)一區(qū)域義務(wù)教育學(xué)校教師結(jié)構(gòu)工資標(biāo)準(zhǔn)[10]。但是，沈陽市優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間的薪酬在現(xiàn)實中仍然存在一定的差異，優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師的薪酬通過各種途徑會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于薄弱學(xué)校教師的薪酬，阻礙了優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師的主動輪崗。因此，繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)教師薪酬政策的完善，加大政策的實施力度，是消除校際之間薪酬過大差異的客觀要求。

3.健全教師輪崗制度的監(jiān)督機制

教師輪崗制度在執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)接受多方的監(jiān)督，這樣可以避免單方在政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的誤差，起到重要的糾偏作用。國外的一些地區(qū)，教師輪崗制度之所以能夠取得矚目的成績，很重要的原因在于實施過程的規(guī)范，監(jiān)督機制的健全。以日本為例，每年11月份，縣級教育委員會都會公開發(fā)布教師定期流動的實施指南，內(nèi)容十分具體，包括輪崗的地區(qū)、原則、方式等具體要求，接受全社會的監(jiān)督，參加輪崗的教師則要填寫調(diào)查表，確定其流動意向，而后，由校長在經(jīng)過與教師的商討之后宣布最終人選，同時上報主管部門審核并公示。由此可見，日本的教師輪崗制度非常完整并且公開化，整個過程接受社會各界的廣泛監(jiān)督[11]。沈陽市開展的教師輪崗制度在國內(nèi)處于領(lǐng)先的地位，但是仍然處于一個有待于完善的階段，因此，更有必要加強監(jiān)督，鞏固已取得的成績。教師輪崗制度的實施，應(yīng)該注意引入多方監(jiān)督，監(jiān)督主體不僅僅是政府，學(xué)校、教師、學(xué)生和家長等多方社會力量也是監(jiān)督機制中不可或缺的部分，監(jiān)督主體多元化有利于輪崗過程的規(guī)范化和透明化。輪崗前、輪崗中和輪崗后都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的監(jiān)督。輪崗前通過監(jiān)督可以有效地預(yù)測可能出現(xiàn)的問題和矛盾；輪崗中的監(jiān)督使交流過程流暢、目標(biāo)明確，及時糾正出現(xiàn)的各種偏差；輪崗后的監(jiān)督可以有效地總結(jié)經(jīng)驗和不足，為日后再次輪崗積累經(jīng)驗。

4.平衡教師輪崗制度中相關(guān)利益者的關(guān)系

一項政策的頒布與執(zhí)行過程中，往往會牽扯到眾多的相關(guān)利益主體，處理好多方利益的分配是保證政策順利實施的關(guān)鍵所在?！袄嫦嚓P(guān)者是指能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體。任何一個組織的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與，最終追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益?！盵12]在教師輪崗過程中，政府、學(xué)校、教師、學(xué)生和家長等都是利益相關(guān)者，政府主導(dǎo)教師輪崗制度的實施，教師具體執(zhí)行輪崗的進(jìn)行，學(xué)校和學(xué)生是教師輪崗制度的受益者。如此之多的相關(guān)利益者參與，各方利益間的博弈，對教師輪崗制度提出了考驗，如若輪崗執(zhí)行不利，勢必會導(dǎo)致利益的分配不均，最終導(dǎo)致利益沖突，因此，協(xié)調(diào)相關(guān)利益需求，堅持多方共贏才是解決問題的根本。這就要求在政策的執(zhí)行過程中要暢通各方利益表達(dá)的渠道，使各方的利益需求可以合理傳達(dá)；加強教師輪崗制度整個流程的公開性和透明度，接受各方的監(jiān)督與批評；廣納各方建議，找準(zhǔn)利益的平衡點，照顧各方相關(guān)利益者。

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（責(zé)任編輯 關(guān)燕云）