隨著9月《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)，異地高考——這一被社會(huì)、學(xué)界寄予極高期望的“教育平權(quán)舉措”，終于將進(jìn)入操作層面。

而令人始料未及的是，這項(xiàng)政策正在京滬等大城市引發(fā)部分戶籍居民與外來(lái)移民群體的主張對(duì)拆。在移民反復(fù)向政府申請(qǐng)開(kāi)放異地高考的同時(shí)，戶籍居民也向教育主管部門遞交文件，抵制這一政策。剛剛過(guò)去的10月里，雙方表達(dá)針?shù)h相對(duì)，快速升級(jí)，甚至有參與者自稱受到要挾甚至暴力傷害。

產(chǎn)生這種局面的根源何在？《瞭望東方周刊》日前專訪著名教育政策專家、21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)熊丙奇。在他看來(lái)，目前的異地高考政策并非完美，但畢竟邁出了第一步。而徹底解決這一挑戰(zhàn)必須改革目前的高考錄取制度。

學(xué)考分離帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題

《瞭望東方周刊》：異地高考問(wèn)題目前在京滬連續(xù)引發(fā)意見(jiàn)沖突，這項(xiàng)制度存在的必要性到底是什么？

熊丙奇：我國(guó)憲法賦予公民平等的受教育權(quán)。異地高考，是關(guān)系到教育公平的重大教育問(wèn)題。早在我國(guó)《中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（下文簡(jiǎn)稱《綱要》）起草期間，這一問(wèn)題就引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

2008年，國(guó)務(wù)院就發(fā)文要求各地以“流入地為主、公辦為主”的原則，妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的問(wèn)題。中央的政策是明確的，要讓流動(dòng)人口的子女在流入地接受義務(wù)教育。

由于我國(guó)高考一直實(shí)行分省錄取、按戶籍報(bào)考的基本制度，非戶籍人口的隨遷子女在接受完義務(wù)教育之后的當(dāng)?shù)厣龑W(xué)問(wèn)題隨之浮出水面：如果不允許他們?cè)诋?dāng)?shù)貐⒓痈呖?，那么，意味著他們必須在接受義務(wù)教育之后，回戶籍所在地接受高中階段教育。

即便當(dāng)?shù)卦试S中考借考，但由于高中課程不同、各地高考試卷不同，加上有部分省市要求“戶籍+學(xué)籍”雙證報(bào)名，他們要在戶籍所在地高考，就得在戶籍所在地接受高中教育。

這種制度安排，造成家庭分離，一些在城市務(wù)工的人員，不得不把孩子送回老家讀書(shū)，造成大規(guī)模的留守兒童、留守少年現(xiàn)象，既給這些家庭的工作、生活帶來(lái)不便，也影響孩子的健康成長(zhǎng)，甚至因地域歧視形成對(duì)城市和社會(huì)的仇視情緒。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2008年至2009學(xué)年，北京小學(xué)階段教育畢業(yè)生總數(shù)112268人，其中北京市戶籍生82195人，外地戶籍生30073人；初中階段教育招生總數(shù)107494人，其中北京市戶籍生82809人，外地戶籍生24685人；初中階段教育畢業(yè)生數(shù)104702人，其中北京市戶籍生92103人，外地戶籍生12599人；高中階段教育招生129220人（普通高中68397人，中等職業(yè)教育60823），其中北京戶籍生123736名，外地戶籍生5484人。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可以計(jì)算出這樣的結(jié)果：30073名非北京市戶籍小學(xué)畢業(yè)生中，最多只有24685名學(xué)生在北京繼續(xù)讀初中——實(shí)際數(shù)字肯定小于24685人，因?yàn)槌踔姓猩幸徊糠治丛诒本┳x小學(xué)的外地戶籍生；12599名非本市戶籍的初中畢業(yè)生，最多只有5484名在北京繼續(xù)讀普通高中。造成這種結(jié)果的一個(gè)原因，就是非北京本地學(xué)生在北京難以升學(xué)，尤其是高考。

而在上海，義務(wù)教育階段已有40多萬(wàn)外地戶籍人口的子弟，他們很快就面臨中高考問(wèn)題。如果中高考問(wèn)題不解決，這些孩子將有相當(dāng)大的一部分回原籍所在地求學(xué)，產(chǎn)生新的留守兒童問(wèn)題。

近年來(lái)，有不少機(jī)構(gòu)出面呼吁進(jìn)城務(wù)工人員盡量把孩子帶在身邊，這有點(diǎn)兒“站著說(shuō)話不腰疼”的味道，如果孩子上學(xué)、升學(xué)能享受同城待遇，有多少父母忍心與孩子分離、把孩子單獨(dú)放在農(nóng)村？

異地高考無(wú)法標(biāo)本兼治

《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在國(guó)家層面似乎已經(jīng)贊同開(kāi)放異地高考，實(shí)際情況如何？

熊丙奇：2010年7月頒布的《綱要》明確提到“制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)這一問(wèn)題的重視。但由于缺乏配套制度的支持，解決這一問(wèn)題的進(jìn)展還不順利。

當(dāng)年11月，9名在京外地家長(zhǎng)代表及1名志愿者帶著一萬(wàn)余名在京外地學(xué)生家長(zhǎng)的簽名，遞交給教育部和北京市教委，建議北京出臺(tái)臨時(shí)措施，允許外地考生在京報(bào)名，參加2011年高考。同時(shí)，呼吁解決外地借讀生的高考資格問(wèn)題。上述部門當(dāng)時(shí)表示接收了家長(zhǎng)的《呼吁書(shū)》。

緊接著，教育部于2010年12月公布國(guó)家教改試點(diǎn)項(xiàng)目和單位，試點(diǎn)異地高考的地區(qū)，是山東、湖南和重慶三個(gè)省市。公眾最關(guān)注的北京、上海等地不在試點(diǎn)之列。

在2011年全國(guó)“兩會(huì)”上，教育部部長(zhǎng)袁貴仁接受記者采訪時(shí)表示，目前正在上海、北京進(jìn)行研究，逐步推進(jìn)異地高考，但沒(méi)有明確時(shí)間表。之后，北京大學(xué)教授張千帆等15位學(xué)者向國(guó)務(wù)院和教育部遞交聯(lián)名信，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制。

正是在上述背景下，20多名隨遷子女家長(zhǎng)共同起草了《隨遷子女輸入地高考方案》。該方案建議，應(yīng)“取消高考戶籍限制”，不再把戶籍作為高考報(bào)名的限制條件，高考報(bào)名資格依據(jù)學(xué)籍和父母經(jīng)常居住地等標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。

在社會(huì)各界不斷呼吁和政策持續(xù)發(fā)酵的過(guò)程中，2012年全國(guó)“兩會(huì)”前夕，從山東省傳來(lái)令人振奮的消息——山東省公布的高考改革方案明確提出：允許非戶籍考生在該省參加高考。

解決異地高考問(wèn)題絕非放開(kāi)戶籍那么簡(jiǎn)單。山東之所以作為教改試點(diǎn)單位，并率先出臺(tái)異地高考方案，是因?yàn)樯綎|本身就是一個(gè)高考大省，是競(jìng)爭(zhēng)異常激烈的高考“高地”，除非考生因家庭原因不得不在山東高考，沒(méi)有多少考生愿意主動(dòng)到山東高考，地方政府無(wú)須擔(dān)心“高考移民”問(wèn)題。

而換在人口流入密集、高考資源相對(duì)豐富的京滬等地區(qū)，這個(gè)問(wèn)題就會(huì)變得十分困難。如果不設(shè)條件地放開(kāi)戶籍限制，幾乎可以肯定將帶來(lái)非常嚴(yán)重的“高考移民”，既造成流入地城市不堪重負(fù)，也引發(fā)本地戶籍者與外地戶籍人員間的矛盾。

雖然不能說(shuō)山東的異地高考政策算是一個(gè)完美的開(kāi)端，但還是體現(xiàn)出了實(shí)現(xiàn)教育公平這個(gè)方向的意圖。而在目前的框架下，這個(gè)措施仍然是治標(biāo)不治本的。當(dāng)然，開(kāi)放之后，給在山東的流動(dòng)兒童以平等的權(quán)利顯然是進(jìn)步的。

完全放開(kāi)異地高考，特大城市、大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)將變成“教育洼地”，必將會(huì)帶來(lái)大量“高考移民”，造成城市人口急劇膨脹，超過(guò)資源承載能力。如果我國(guó)一直維持現(xiàn)行高考錄取制度，而且京滬等地的名校錄取指標(biāo)遠(yuǎn)超過(guò)其他地方——北京和上海的高考一本錄取率已經(jīng)達(dá)到25%以上，而全國(guó)平均水平是8. 5%，那么，這種情況確實(shí)會(huì)發(fā)生。

北京、上海、廣州這樣的城市怎么去解決才是關(guān)鍵。這里是流動(dòng)人口的聚集地，關(guān)注也最為激烈。在目前的框架下去采取解決措施，只能產(chǎn)生問(wèn)題。如果北上廣解決不了，等于異地高考就沒(méi)解決。

必須改變現(xiàn)行錄取制度

《瞭望東方周刊》：人們呼喚了異地高考這么久，對(duì)其寄予這么高的期望，為何結(jié)果還無(wú)法令人滿意？

熊丙奇：總體而言，還是在現(xiàn)行高考制度框架內(nèi)尋找解決異地高考的辦法，因此，很難找到根治的辦法，而且也會(huì)產(chǎn)生其他問(wèn)題。

其一，在現(xiàn)行高考按計(jì)劃集中錄取制度下，解決異地高考必然面臨本地戶籍人口與進(jìn)城務(wù)工人員子女的高考利益沖突。道理很簡(jiǎn)單，我國(guó)高考錄取，是把計(jì)劃劃分到各省份的，因此，如果取消高考報(bào)名的戶籍限制，或者放寬報(bào)名條件，本地戶籍人口會(huì)認(rèn)為外來(lái)人員瓜分了自己的高考蛋糕。為此，這次國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)明確提到，教育部有關(guān)部門將對(duì)凈流入人口多的地區(qū)，增加招生計(jì)劃，確保本地戶籍人口的高考利益不受沖擊。

其二，在保證本地戶籍人口高考利益情況下，開(kāi)放異地高考將帶來(lái)爭(zhēng)議。首先，有人會(huì)把進(jìn)城務(wù)工人員爭(zhēng)取正常的升學(xué)權(quán)利，認(rèn)為是進(jìn)城務(wù)工人員想獲得與城市一樣的“高考特權(quán)”；其次，開(kāi)放異地高考，并沒(méi)有改變?nèi)珖?guó)高考資源配置不均的現(xiàn)實(shí)，按照國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)，京滬等地為保證戶籍人口高考利益，將增加高考錄取指標(biāo)，這意味著京滬整體的高考錄取情況不變，在全國(guó)名校高考錄取計(jì)劃不增加的情況下，名校在北京和上海等地錄取的人數(shù)可能進(jìn)一步增加。

其三，由于高考錄取指標(biāo)和教育資源的不均衡，開(kāi)放異地高考，將使大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)如當(dāng)?shù)卣A(yù)料般，成為“教育洼地”。一直以來(lái)，地方政府在談到異地高考時(shí)，都擔(dān)憂開(kāi)放異地高考后，會(huì)帶來(lái)“高考移民”，造成城市人口急劇膨脹，超過(guò)資源承載能力。

上述這些問(wèn)題，成為地方不愿意主動(dòng)推進(jìn)異地高考的現(xiàn)實(shí)理由，也必然會(huì)導(dǎo)致地方視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和教育資源情況，設(shè)定異地高考的門檻。

《瞭望東方周刊》：你的解決方案是什么？

熊丙奇：要根本解決異地高考問(wèn)題，需要打破現(xiàn)行高考錄取制度。操作方式很簡(jiǎn)單，就是取消分省份按計(jì)劃集中錄取，高校的錄取名額不投到各省份，全國(guó)各地考生公平去競(jìng)爭(zhēng)。

具體做法有二。一是實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一考試、統(tǒng)一錄取。這就是把分省份按計(jì)劃錄取，變?yōu)槿珖?guó)總計(jì)劃錄取。二是全國(guó)統(tǒng)一考試、高校自主招生。相對(duì)而言，我更贊成后一種做法。因?yàn)榈谝环N做法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了分?jǐn)?shù)在錄取中的重要作用，會(huì)加劇基礎(chǔ)教育的應(yīng)試教育，再就是我國(guó)各地的教育資源并不均衡，不發(fā)達(dá)地區(qū)的教育落后，學(xué)生的競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)受到影響，難以和發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)，雖然消除了“高考移民”，還是會(huì)出現(xiàn)“教育質(zhì)量移民”。

而第二種做法，首先符合我國(guó)高考改革的方向，可以打破一考定終身格局，并落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；其次，高校在錄取中，可以結(jié)合考生統(tǒng)一考試成績(jī)、中學(xué)學(xué)業(yè)成績(jī)、大學(xué)面試考察和地區(qū)教育因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)錄取，尤其是可以通過(guò)地區(qū)教育因素，校正各地的教育質(zhì)量差異，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的高考錄取實(shí)質(zhì)公平。

既要推進(jìn)異地高考，又要維護(hù)現(xiàn)行高考制度，保證地方高考利益，異地高考當(dāng)然十分復(fù)雜。而如果從根本上改革按計(jì)劃集中錄取制度，問(wèn)題也就迎刃而解。

眾所周知，國(guó)家教改規(guī)劃已經(jīng)確定了“學(xué)校自主招生”的高考改革思路，按照這一思路推進(jìn)高考改革，既可以打破一考定終身，改變應(yīng)試教育格局，又可推進(jìn)高考公平。