鞠昌華

摘要：本文辨析了我國不同歷史階段的行政首長意志以及技術(shù)與民主決策三種不同環(huán)境行政決策機制，分析了環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機制各自的理論基礎(chǔ)，并指出技術(shù)和民主等不同決策機制的優(yōu)勢和劣勢。提出當(dāng)前我國環(huán)境群體性事件頻發(fā)，有必要以技術(shù)決策抵制行政首長意志決策，以民主決策抵制利益集團綁架公眾。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；決策機制；技術(shù)；民主

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2012）11-0163-04

一、環(huán)境行政決策機制

環(huán)境行政決策中常見的決策機制包括行政首長意志決策機制以及技術(shù)決策機制與民主決策機制。其中，環(huán)境行政決策的行政首長意志決策機制是環(huán)境管理未能科學(xué)規(guī)范前常見的決策機制，它主要表現(xiàn)為環(huán)境行政決策由國家或地區(qū)行政首長依據(jù)其自身的認知和價值判斷進行決策。這一類決策行為會因為行政首長的個人喜好而具有明顯的個人色彩，甚至具有相當(dāng)?shù)碾S意性。由于過去我國更多強調(diào)“服務(wù)大局”，強調(diào)“一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，行政首長的個人價值判斷多數(shù)基于社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。而使得環(huán)境行政決策行為為社會經(jīng)濟利益所左右。這造成相當(dāng)一段時期，環(huán)境利益讓位于社會經(jīng)濟利益。很多地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展起來的同時生態(tài)破壞，環(huán)境質(zhì)量惡化，造成沙塵暴、泥石流、酸雨等現(xiàn)象頻發(fā)。

隨著環(huán)境污染日益加劇，環(huán)境問題的日益凸顯，我國專門環(huán)境管理的要求越加迫切。1973年，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護會議，首次設(shè)立了專門環(huán)境保護工作機構(gòu)——國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，1982年由國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設(shè)委員會的部分機構(gòu)與國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部撤銷。改名為建設(shè)部，其中的環(huán)境保護部門分出來成立國家環(huán)境保護局。升格為國家直屬局。與此同時，1979年首次通過《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，此后，又出臺了一系列相關(guān)專門環(huán)境保護法律法規(guī)。隨著專門環(huán)保行政主管部門的成立和相關(guān)法律法規(guī)的相繼頒布，環(huán)境管理行為的逐步規(guī)范化。此階段開始，我國環(huán)境行政決策多采用技術(shù)決策機制，主要表現(xiàn)為大批環(huán)境科學(xué)技術(shù)與管理的專業(yè)技術(shù)人員進入環(huán)境行政管理機構(gòu)，他們依據(jù)專業(yè)知識做出專業(yè)判斷，并以此為基礎(chǔ)做出決策。而伴隨著我國社會主義民主的發(fā)展。民主機制也逐漸被引入到環(huán)境行政決策行為中，成為重要的補充機制。主要表現(xiàn)為在環(huán)境行政決策過程中引入社會公眾參與進來，將環(huán)境行為可能的環(huán)境影響告知相關(guān)公眾，并由公眾給出其支持或反對的意見，在此基礎(chǔ)上做出環(huán)境行政決策。

環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機制都有其各自的理論基礎(chǔ)以支持其正當(dāng)性或合理性。以下就嘗試將環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機制的理論依據(jù)進行分析。

（一）環(huán)境行政決策的技術(shù)機制

理論基礎(chǔ)：專家治國論。專家治國論是現(xiàn)代社會政府治理社會的基本指導(dǎo)理念之一。二戰(zhàn)之后政府社會公共事務(wù)日益復(fù)雜。社會決策日益專業(yè)化。政府也引入越來越多的專業(yè)人士進入相關(guān)專業(yè)管理機構(gòu)，以保障其決策的科學(xué)性和效率。專家治國理論認為，在當(dāng)代，技術(shù)成為社會的主宰，其它要素都成為技術(shù)的附屬物。因此。技術(shù)的邏輯決定了經(jīng)濟、政治的邏輯，也決定了專家在經(jīng)濟、政治領(lǐng)域的權(quán)力。進而認為。知識分子在社會事務(wù)中擔(dān)負著日益重要的社會作用，對于政府政策的科學(xué)化、合理化具有重要的推動作用，知識分子對于社會發(fā)展。尤其是對于政府管理社會方面具有重大的指導(dǎo)和影響作用，甚至有時專家們的意見和建議對于政府政策的形成具有決定性的作用。專家治國論強調(diào)政治統(tǒng)治應(yīng)該按照專業(yè)技術(shù)管理的模式來進行，科學(xué)的管理比民主更有效率，甚至認為，現(xiàn)代社會的失控和危機的根本原因在于技術(shù)裝備的不足和社會管理制度的不完善。因而該理論強調(diào)要通過純粹工藝的途徑，依靠各種技術(shù)革命，通過科學(xué)的管理來克服和消除危機。

環(huán)境政策不僅反映自然生態(tài)規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律，還反映人與自然相互作用的規(guī)律。環(huán)境保護是一項具有較強專業(yè)性的技術(shù)與管理工作，旨在解決環(huán)境問題、為環(huán)境工作服務(wù)的環(huán)境政策必須建立在科學(xué)理論和科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上。環(huán)境行政決策需要處理復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題，并在此基礎(chǔ)上做出專業(yè)判斷，進而做出專業(yè)的決策。因此，環(huán)境行政決策的科學(xué)性有賴于決策者較強的技術(shù)背景支持。這一決策過程表現(xiàn)為首先將面臨的環(huán)境問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，交由相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員依據(jù)其專業(yè)知識提出該技術(shù)問題的方案和意見，再交決策者做出最終決策，這就表現(xiàn)為環(huán)境管理的技術(shù)決策機制。

（二）環(huán)境行政決策的民主機制

理論基礎(chǔ)：一是環(huán)境公共財產(chǎn)理論。1969年，美國學(xué)者薩克斯提出“環(huán)境公共財產(chǎn)論”。指出空氣、水、陽光等是人類生活所必需的環(huán)境要素。當(dāng)這些環(huán)境要素受到嚴重污染和破壞。以致威脅到人類正常生活時，就不應(yīng)再視其為“自有財產(chǎn)”，就其自然屬性和對人類的極端重要性來說，應(yīng)該是全體國民的“共享資源”。是全體國民的“公共財產(chǎn)”。二是公民環(huán)境權(quán)理論。1970年日本律師仁藤一、池尾隆良首倡將各種有關(guān)環(huán)境的權(quán)利稱為“環(huán)境權(quán)”。并指出：“為了保護環(huán)境不受破壞，我們有支配環(huán)境和享受良好環(huán)境的權(quán)利；基于此項權(quán)利，對于那些污染環(huán)境、妨害或?qū)⒁梁ξ覀兊氖孢m生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預(yù)防此種妨害的權(quán)利?！?972年的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》明確提出：“人類有權(quán)在能夠過尊嚴和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利”。環(huán)境權(quán)的確立，為公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)提供權(quán)利基礎(chǔ)。三是民主政治理論。民主政治是在承認人的自利性和人類利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少數(shù)服從多數(shù)并保護少數(shù)的原則，根據(jù)一系列程序化的制度緩和利益沖突。并由此提供一種較為文明的機制。民主政治的實質(zhì)，就是公民力爭在公共決策中實現(xiàn)更多的平等參與。它通過公眾對環(huán)境政策法律制定的具體參與，體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中。從而制定出符合公眾意愿和實際情況的政治和法律。由于環(huán)境利益本身的特性，它既是個人的私益，也是社會公眾的公益，它更需要公眾的積極參與，以制定出科學(xué)的環(huán)境政策和法律，更好地保護整個生態(tài)環(huán)境，保護好每個公民的自身權(quán)益。四是自主治理理論。美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授在研究公共池塘資源的治理方式時，提出了“自主組織和自主治理”的方案：一群相互依賴的當(dāng)事人，通過自主地制定規(guī)則、實施規(guī)則并成功地進行了監(jiān)督。完成了自我組織與自我治理，使公共池塘資源得到了可持續(xù)的利用。該理論倡導(dǎo)利用公民社會的“自組織網(wǎng)絡(luò)”。通過社群性的認同，建立相應(yīng)的規(guī)則制定和修正機制、規(guī)則執(zhí)行機制、規(guī)則監(jiān)督和制裁機制以及沖突調(diào)解和解決機制。并由相應(yīng)的機構(gòu)加以實行。

環(huán)境保護是一項涉及千家萬戶，直接影響廣大人民群眾切身利益的管理工作，需要面對與此相關(guān)的各利益方。并在此基礎(chǔ)上做出判斷，進而做出符合廣大人民群眾利益的決策，表現(xiàn)為環(huán)境管理的民主決策機制。因此。環(huán)境行政決策的合理性有賴于決策過程中各利益方廣泛深入的討論和協(xié)調(diào)。這一決策過程表現(xiàn)為首先將面臨的環(huán)境問題凝練。通過召開座談會、聽證會以及媒體輿論等方式提交各利益方討論，將討論成果交有決策權(quán)的地方或國家行政機關(guān)或其環(huán)境行政機關(guān)形成決策。對于影響巨大的甚至交地方或國家權(quán)力機關(guān)。即各級人大代表大會進行表決，進而形成最終決策。

二、環(huán)境行政技術(shù)和民主決策機制的比較分析

環(huán)境行政決策行為的技術(shù)和民主不同決策機制選擇各有其優(yōu)勢和劣勢。以下就嘗試將各種不同選擇的優(yōu)劣勢進行分析。

（一）技術(shù)決策機制的優(yōu)劣勢

1.技術(shù)決策機制的優(yōu)勢。（1）技術(shù)決策機制的科學(xué)性。環(huán)境行政決策的技術(shù)決策機制有利于基于專業(yè)知識進行科學(xué)分析，進而做出科學(xué)的判斷和決策?？梢员ＷC決策機構(gòu)在充分了解規(guī)劃或項目涉及環(huán)境保護問題的任何細節(jié)的基礎(chǔ)上，全面、正確分析相應(yīng)環(huán)境問題，能對環(huán)境影響的程度、范圍及潛在的環(huán)境問題有清晰的認識。以此為依據(jù)，決策機構(gòu)可以對環(huán)境行政決策對象做出客觀、科學(xué)的判斷。并了解不同決策結(jié)果產(chǎn)生的可能環(huán)境效應(yīng)，進而在此基礎(chǔ)上做出最終的綜合判斷和決策。（2）技術(shù)決策機制的高效性。技術(shù)決策機制由技術(shù)人員作出專業(yè)分析后交由官員直接作出最終決策，無需廣泛的民意收集過程，無需經(jīng)過多方的討價還價過程。因此，技術(shù)決策機制常常較為高效快速，節(jié)省時間，從決策過程本身看相對節(jié)省財力、物力。

2.技術(shù)決策機制的劣勢。（1）技術(shù)的專業(yè)傲慢。專業(yè)的傲慢使得技術(shù)官員更易于接受專業(yè)意見，傾向于堅持自身的專業(yè)判斷，難以傾聽普通公眾的意見，忽視甚至無視普通公眾的意見。環(huán)境行政決策具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，而且由于專業(yè)知識的復(fù)雜性和社會公眾的科學(xué)素養(yǎng)不足，使得一些專業(yè)判斷與公眾的感性認知相距甚遠，因此，極易造成環(huán)境技術(shù)決策官員的專業(yè)傲慢，忽視甚至無視環(huán)境行為中普通公眾的意見。（2）決策的封閉性。技術(shù)決策僅限于封閉的環(huán)境管理技術(shù)系統(tǒng)，缺乏外部介入。一些技術(shù)官僚并不總能堅持其職業(yè)操守，決策時在利益集團“糖衣炮彈”的凌厲攻勢下可能委身于利益集團，背離專業(yè)精神，放棄民眾的公共利益。而一旦這樣的決策過程不透明，缺乏監(jiān)督機制，他們就常常由民眾利益的技術(shù)守衛(wèi)者變身監(jiān)守自盜者。環(huán)境行政決策多是企業(yè)利益與當(dāng)?shù)厝罕姯h(huán)境利益的博弈。在環(huán)境行政決策過程中一旦缺乏民主機制介入，封閉的決策極易被少數(shù)收受企業(yè)賄賂的官員作為權(quán)力變現(xiàn)的平臺，而置群眾環(huán)境權(quán)益于不顧。（3）技術(shù)理性的感性缺失。專業(yè)人員與民眾的關(guān)注點不一致，做出判斷時更多是純技術(shù)分析和冰冷的數(shù)據(jù)比較，缺乏實際體驗的感受。表現(xiàn)出理性有余而感性不足，從而使得其專業(yè)決策實際背離民眾的期待。環(huán)境技術(shù)決策在環(huán)境和經(jīng)濟效益之間做出判斷時，亦更多技術(shù)數(shù)據(jù)分析和冷峻的標準指標比較，缺乏對公眾環(huán)境要求的實際體驗，從而使得專業(yè)環(huán)境行政決策結(jié)果實際背離特定民眾的期待。（4）技術(shù)決策的社會認同不足。由于上述原因，再加上作為主管部門的工作人員身上可能帶有官僚氣息，漠視民眾的利益訴求，使得技術(shù)決策結(jié)果與民眾期待不符，進而導(dǎo)致民眾不認同專業(yè)決策，造成決策結(jié)果的社會認同不足，最終影響決策結(jié)果的執(zhí)行效率和效果，造成民怨，嚴重者甚至影響社會穩(wěn)定。

（二）民主決策機制的優(yōu)劣勢

1.民主決策機制的優(yōu)勢。（1）民主決策利益訴求的直接性。由于民眾可以直接反映自身的感觸，將能夠不扭曲的反映自身對決策行為的意見，因此民主決策機制有利于將民眾的利益訴求直接加以反映。環(huán)境行政決策常常直接事關(guān)民眾的日常生活及身心健康，因此，環(huán)境行政決策的民主機制有助于公眾將自身的切身利益和期待反映出來。（2）民主決策利益的公平性。民主決策機制可以綜合平衡不同利益群體的利益，使各種不同的利益和不同的觀點都可以公開的博弈和辯論，最終保證決策能夠反應(yīng)多數(shù)人的利益，并且可以讓少部分不同利益和意見也能夠得到尊重。環(huán)境行政決策過程事關(guān)多方利益博弈。民主機制可以讓各種不同的利益和不同的觀點公開的博弈和辯論。（3）民主決策的公開性。民主決策機制必然要求決策過程向社會公眾公開，決策過程能夠得到各種不同理論觀點的碰撞。不同利益團體的博弈，有利于集思廣益。公開的民主機制還可以糾正技術(shù)精英封閉決策過程中由于小群體利益以及權(quán)力尋租造成的不合理決策。（4）民主決策的穩(wěn)妥性。民主決策機制可以使各種不同的利益和不同的觀點都可以公開的博弈和辯論，最大限度減少決策失誤，進而減少決策造成的損失。環(huán)境行政決策的合理性在減少經(jīng)濟損失的同時。更可以有效避免環(huán)境損失。

2.民主決策機制的劣勢。（1）民主決策的主觀性。由于大多數(shù)情形下公眾在工程和環(huán)境保護方面存在明顯的知識劣勢，無法把握項目的工程和環(huán)境保護特征，對環(huán)境行政決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響缺乏科學(xué)的認識。使得其很多意見存在明顯的主觀性和情緒性。（2）民主決策的復(fù)雜性。民主決策過程需要協(xié)調(diào)方方面面的利益、操作過程復(fù)雜，需識別、分析決策各利益相關(guān)方觀點，即使是在項目周邊公眾內(nèi)部也因與項目距離的遠近、是否上風(fēng)向以及與項目的利益關(guān)聯(lián)等存在各種不同的利益方，如何甄別、判斷、協(xié)調(diào)不同利益方的不同意見也存在諸多困難。（3）民主決策的經(jīng)濟性不足。民主決策過程需要專門的經(jīng)費和人員來組織和協(xié)調(diào)、操作過程復(fù)雜，涉及方方面面，存在較大的資金、人員壓力，決策成本較高。此外，民主決策過程需要較長的時間過程來聽取不同意見和進行辯論，進而最終做出決策，從而影響決策效率。由于難以在短時間內(nèi)快速對瞬息萬變的經(jīng)濟社會信息做出判斷，因此，環(huán)境民主決策機制可能會在經(jīng)濟競爭中表現(xiàn)競爭力不足。

三、我國環(huán)境行政決策機制的趨勢探討

（一）長官意志決策機制的問題

在尚未設(shè)置獨立的環(huán)境保護機構(gòu)之前，由于沒有專業(yè)的管理人員進行專門的環(huán)境事務(wù)決策，因此。一些有關(guān)環(huán)境的事務(wù)并沒有經(jīng)過專門的分析，而是直接由行政首長做出決策，即長官意志決策。這樣的決策雖然涉及環(huán)境，但是多數(shù)并不能從環(huán)境的專業(yè)角度進行分析，而是依照該政策的社會、經(jīng)濟等效益做出判斷，因此，這樣的決策實際并不是主動的環(huán)境行政決策，而是環(huán)境事務(wù)在其他決策過程中被動的接受的決策。當(dāng)然，此時的決策也就難以真正起到保護環(huán)境的作用，而是被動接受可能的各種環(huán)境和生態(tài)破壞。比如，開發(fā)北大荒的決策。比如西部的大規(guī)模伐木以及三門峽水庫的建設(shè)等。這一階段屬于長官意志決策機制階段。

（二）技術(shù)決策機制的發(fā)展及困境

1973年我國召開第一次環(huán)境保護工作會議，此后決定設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，從而開始了獨立的環(huán)境行政管理。這之后，我國的環(huán)境行政決策機制逐步得到規(guī)范化，特別是改革開放以后從中央層面開始逐漸步入工程師治國時代，我國行政決策機制逐步向技術(shù)機制過渡。環(huán)境行政決策逐步從政府領(lǐng)導(dǎo)人意志決策過渡到主要由環(huán)保行政機構(gòu)自身基于其技術(shù)人員的技術(shù)報告做出的技術(shù)決策。這一階段，通過環(huán)境管理機構(gòu)的環(huán)境審批、環(huán)境監(jiān)察、污染防治控制、總量控制等管理與決策行為，相當(dāng)一部分環(huán)境污染行為得以控制和避免。作為正處于經(jīng)濟起飛階段的廣大發(fā)展中國家而言，這樣的精英決策模式不可否認具有其特定的優(yōu)勢。首先，目前多數(shù)民眾還不具備決策所必需的專業(yè)環(huán)境知識，技術(shù)精英決策可以有效利用其知識背景做出專業(yè)判斷；其次，技術(shù)精英決策減少了大眾民主決策中反復(fù)的討價還價環(huán)節(jié)，可迅速地做出判斷并做出決策，從而在全球商業(yè)競爭中憑借高效的決策贏得資本投資，這種快速的決策模式恰好符合了當(dāng)今瞬息萬變的國際形勢中我國作為后發(fā)國家追趕發(fā)展的需要?？陀^地說，這一階段環(huán)保行政機構(gòu)及其管理技術(shù)人員為我國改革開放后快速經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境保護做出了巨大的貢獻。

建立在專家治國論基礎(chǔ)上的技術(shù)決策機制顯示了人類對其理性的自負。過度強調(diào)科學(xué)技術(shù)的決定性作用，假想著技術(shù)決策者全知全能，把全社會的環(huán)境理想全寄托于他們。但是，由于人類認知本身的不完備性、自然環(huán)境的不確定性、預(yù)見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了在實踐中環(huán)境技術(shù)決策部門只可能具有有限理性。同時，從技術(shù)精英決策的過程看，它是基于作為社會少數(shù)人群的精英們的有限理性：對自身利益做出判斷并進行互動，精英的決策權(quán)力不受作為社會多數(shù)人群的普通民眾的制約，難以反映出廣大普通民眾的切身利益，在這種制度下出臺的政策往往不具備良好的社會效應(yīng)。比如“限塑令”的出臺，從環(huán)境資源的專業(yè)角度，該政策的正當(dāng)性毋庸置疑，但是，由于政策出臺缺乏前期充分的調(diào)研過程，該政策出臺半年后在小城鎮(zhèn)、農(nóng)貿(mào)市場等就基本失去了政策管制意義。

此外，這一階段由于缺乏健全的法制約束和監(jiān)督機制，仍有大量決策行為由地方長官意志決策，大量建設(shè)項目在政府招商引資的名義下進入并大規(guī)模建設(shè)而未經(jīng)環(huán)境管理程序，相當(dāng)部分政府規(guī)劃由長官意志推動，而規(guī)劃的環(huán)境影響評價機制難以落實，缺乏科學(xué)的環(huán)境保護機制的保障。在高速工業(yè)化過程中伴隨著污染物的大量產(chǎn)生和排放，對環(huán)境造成了巨大的破壞，如河流黑臭、大氣環(huán)境惡化等現(xiàn)象在各地屢屢發(fā)生。

（三）民主決策機制的引入及必然性

三峽工程的建設(shè)無疑是我國環(huán)境行政決策史上的一次重要事件。由于該項目環(huán)境爭議較多，中國政府第一次將項目提交全國人大進行表決。盡管此后質(zhì)疑聲音不斷，三峽工程畢竟是在人大獲得通過后展開其浩大的工程建設(shè)，從程序上被認為是民主形式的一次環(huán)境行政決策事件。2003年我國頒布了《環(huán)境影響評價法》，首次在行政決策中引入社會公眾參與，從而在項目環(huán)境管理上引入民主機制。此后，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》明確，規(guī)劃環(huán)評中對公眾參與的規(guī)定進一步將民主機制引入到政府規(guī)劃決策層次。根據(jù)《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》，環(huán)境保護行政許可實行環(huán)保公眾聽證會制度。對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的大中型建設(shè)項目和可能產(chǎn)生油煙、惡臭、噪聲或者其他污染，嚴重影響項目所在地居民生活環(huán)境質(zhì)量的小型建設(shè)項目；對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的十類專項規(guī)劃，公開舉行的聽證，公民、法人或者其他組織可以申請參加旁聽。通過部門政策規(guī)定的技術(shù)手段強化環(huán)保部門決策過程中的外部民主意志輸入。此外，根據(jù)人民代表法，我國各級人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)，有權(quán)對其產(chǎn)生的行政機關(guān)進行監(jiān)督，同樣有對環(huán)保行政機關(guān)擁有其監(jiān)督權(quán)，這是我國社會主義民主制度中對環(huán)保技術(shù)決策機制的上層民主機制約束的法律制度安排。

毋庸諱言。在過去長期的決策實踐中，上述民主機制并未充分發(fā)揮起制度作用。作為一種理論上的安排而僅停留在法律文本中。廈門PX項目的實踐是我國環(huán)境行政決策轉(zhuǎn)型過程的標志性事件。盡管此后關(guān)于PX項目的環(huán)境影響仍存在諸多爭議，但是，不可否認，正是廈門市民的這一實踐使得廈門地方政府在做出決策后基于民眾的訴求而最終做出放棄該項目的決策。使得長期僅僅作為憲法語言的“民主”第一次在公眾中。在某一個具體事件中得到詮釋和體現(xiàn)。此后，廣州番禺地區(qū)垃圾焚燒項目等的實踐表明由于技術(shù)精英決策只能在技術(shù)上進行趨利避害的設(shè)計，但是無法完全設(shè)身處地的關(guān)注各方公眾的環(huán)境權(quán)益，因此如何讓公眾在決策過程中表達出自身的要求，協(xié)調(diào)各方權(quán)益已經(jīng)迫在眉睫。2011年的環(huán)境空氣質(zhì)量標準PM2.5事件可以說是中國環(huán)境民主建設(shè)過程中另一標志性事件。環(huán)境NGO組織經(jīng)過多年的努力，這一年因著一些城市的灰霾天氣，借助微博等媒體的力量，激發(fā)了包括眾多社會知名人士的廣大社會公眾的熱情，使之得以被廣泛關(guān)注和討論，并得到國務(wù)院和環(huán)保部的回應(yīng)。它標志著社會公眾已開始逐漸向純粹感性的抗爭性角色向?qū)I(yè)化的建設(shè)性角色轉(zhuǎn)變，脫離了單一事件的沖突性介入發(fā)展到較高層級的全局性標準的介入。凡此種種顯示我國國民已經(jīng)開始認真關(guān)注自身環(huán)境權(quán)益，認真的思考如何保證公民民主權(quán)利。使民主機制真正在環(huán)境行政決策行為中發(fā)揮作用已經(jīng)恰逢其時。

我國的決策模式從政治制度安排來看屬于民主決策模式，但從現(xiàn)實實踐來分析，又屬于人民民主參與、精英決策模式。因此，考察當(dāng)前我國環(huán)境行政決策機制，主要是技術(shù)決策機制，同時引入了部分民主機制進行約束。我國現(xiàn)實的這種決策模式既有優(yōu)點也存在問題，因而應(yīng)當(dāng)隨著我國改革進程的推進不斷優(yōu)化現(xiàn)有的決策模式。一方面，充分發(fā)揮公眾輿論作用。保證公民之間自由、平等的民主對話，技術(shù)官員通過公共領(lǐng)域的自由討論和平等的民主對話而讓民眾清楚專業(yè)判斷，民眾通過對話讓技術(shù)官員了解其利益訴求。從而使科學(xué)與民主政治之間的互動通過公眾輿論中介得以發(fā)生?？茖W(xué)因此獲得反思的維度，使民主政治也更具有科學(xué)化的傾向，讓民眾意志及專業(yè)知識在對話中達到共贏。一方面，充分發(fā)揮民主監(jiān)督機制的作用，通過行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察機制和人民代表大會制度的審議、問責(zé)、罷免等權(quán)力機關(guān)監(jiān)督機制。避免技術(shù)決策官員及行政首長因不受約束而監(jiān)守自盜損傷民眾環(huán)境權(quán)益。近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)，有必要以技術(shù)決策抵制行政首長意志決策，以民主決策抵制利益集團綁架公眾。即在環(huán)境行政體系內(nèi)，不斷強化決策過程中的技術(shù)話語權(quán)，形成規(guī)范化決策模式，減少非技術(shù)行政首長的干預(yù)；在決策過程中又要努力將相關(guān)民眾納入決策視野，通過公眾參與方式獲取各方利益訴求，并在最終決策中綜合平衡，以此維護公眾的環(huán)境權(quán)益；必要時，權(quán)力機關(guān)適時干預(yù)，由經(jīng)過人民選舉賦權(quán)的人民代表對相關(guān)問題進行問責(zé)、表決。

四、結(jié)論

環(huán)境行政決策過程能否科學(xué)合理，依賴于合理的運用環(huán)境行政決策機制。環(huán)境行政決策的技術(shù)和民主機制都有其各自的理論基礎(chǔ)以支持其正當(dāng)性或合理性，技術(shù)和民主不同決策機制選擇各有其優(yōu)勢和劣勢。環(huán)境行政決策的技術(shù)決策專業(yè)、高效，但是可能漠視民眾的利益訴求甚至監(jiān)守自盜。公開的民主決策保證環(huán)境行政決策能夠反應(yīng)多數(shù)人的利益，讓少部分不同利益和意見也能夠得到尊重，可以糾正技術(shù)精英決策過程中由于群體利益以及權(quán)力尋租造成的不合理決策，但是容易出現(xiàn)專業(yè)誤判，且決策過程復(fù)雜，耗費人力、物力較多。

責(zé)任編輯 楊小民