范電勤　楊貴生

摘要：我國地方性法規(guī)數(shù)量龐大，它們?nèi)绾闻c憲法相協(xié)調(diào)關(guān)系到國家法制的統(tǒng)一，也關(guān)系到依法治國的建設(shè)。與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法的協(xié)調(diào)機制存在諸多問題，設(shè)計出符合我國實際情況的協(xié)調(diào)模式就成為必要。在既有的法律框架下，建立協(xié)調(diào)-審查模式是一種不錯的選擇，該模式能充分調(diào)動各主體對地方性法規(guī)監(jiān)督的積極性，對保證地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)有積極的作用。

關(guān)鍵詞：地方性法規(guī)；與憲法相抵觸；協(xié)調(diào)-審查模式

中圖分類號：D911.01 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544（2012）11-0085-04

一、問題的提出

提到地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)，首先我們想到的是違憲審查機制。我國違憲審查機制與西方不同，在現(xiàn)實中的功效有待進一步提高。地方性法規(guī)需要維護憲法的權(quán)威。保證國家法制的統(tǒng)一，因此需要同憲法建立有效的協(xié)調(diào)機制。目前，我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)機制很不健全，在協(xié)調(diào)主體、提起主體、協(xié)調(diào)程序等方面都存在一定的問題，這些問題在理論界與實務(wù)界還沒有得到很好地解決。因此，在實踐中，即使發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)與憲法相抵觸，也往往因為欠缺理論指導(dǎo)而無法進入相應(yīng)的程序，使得與憲法相抵觸的地方性法規(guī)得以在社會中存在。

二、與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法協(xié)調(diào)機制存在的問題

（一）協(xié)調(diào)主體存在的問題

從我國法律的規(guī)定來看，我國對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)是通過事前備案、批準(zhǔn)及審查和事后違憲審查的方式來處理的。在事前備案、批準(zhǔn)和審查中，協(xié)調(diào)主體是這樣安排的：全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院在備案時需要對省級（包括省、自治區(qū)、直轄市）人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)、較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)進行審查，對國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)還包括省、自治區(qū)的人大常委會在報請批準(zhǔn)時的審查，另外，在最高國家權(quán)力機關(guān)體系中確立了全國人民代表大會各專門委員會協(xié)助全國人民代表大會常務(wù)委員會處理問題的機制。

在事后違憲審查中，我國憲法和立法法對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)主體進行了規(guī)定。我國1982年憲法在總結(jié)憲法實施方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒了世界各國憲法實施方面的成功經(jīng)驗，對保障我國憲法實施做出了原則性的規(guī)定。憲法第62條和67條規(guī)定了全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督憲法的實施?！吨腥A人民共和國立法法》中規(guī)定了對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)進行審查的機構(gòu)，該法第九十條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查，提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”。2004年5月，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會法規(guī)備案審查室正式成立，該室不僅負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的備案工作，還具有審查地方性法規(guī)與憲法相抵觸的功能。該室的成立為與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的備案審查提供了機構(gòu)保障，標(biāo)志著我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)機制得到了進一步增強。但是，該備案審查室是法工委下屬的一個工作機構(gòu)，并沒有實際撤銷與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的權(quán)力。依工作流程，當(dāng)它認(rèn)為某部地方性法規(guī)存在與憲法相抵觸的問題時，先要提交給專門委員會，經(jīng)專門委員會審核后，上報全國人大常務(wù)委員會審查。

在事后違憲審查中，當(dāng)談到地方性法規(guī)與憲法相抵觸時，我們想到的是必須由全國人大及其常委會進行審查。在我們這么大的國家，對于數(shù)量如此巨大的地方性法規(guī)和如此廣泛的審查啟動和建議主體，如果都由最高國家權(quán)力機關(guān)進行審查，其工作量是難以想象的，也是很難辦到的，從情理上看很難有好的效果。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會法規(guī)備案審查室工作人員很少，只有十幾個人；從人力上看。由其審查每年全國上千余部地方性法規(guī)的難度太大。另外，與憲法相抵觸的地方性法規(guī)在審查上會涉及艱深的法律原理和復(fù)雜的法律技術(shù)，這不是一個容易解決的問題，因此該室工作的實效性明顯難以滿足實際的需要。另外，該備案室無論是從性質(zhì)、職能都與專門從事違憲審查活動的機構(gòu)有很大的距離。因此，與憲法相抵觸的地方性法規(guī)寄希望于該室的協(xié)調(diào)審查，其局限性是不言而喻的。

（二）提起主體存在的問題

依據(jù)我國法律規(guī)定，與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)主要有兩種方式：一是通過備案、批準(zhǔn)機關(guān)在備案、批準(zhǔn)時對地方性法規(guī)進行主動審查。這種審查方式，實踐證明，效果并不佳。主要是備案、批準(zhǔn)的地方性法規(guī)數(shù)量多，要求備案、批準(zhǔn)機關(guān)對備案、批準(zhǔn)的地方性法規(guī)主動進行全面事先審查不切實際，難以做到。另外，對從事審查備案、批準(zhǔn)的工作人員來說，由于和本人沒有實際利害關(guān)系，主動性不強，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與憲法相抵觸的意識不夠。再說，地方性法規(guī)是否存在與憲法相抵觸的問題，往往難以事先從文本中審查出來，一般的問題都是在實踐中暴露的。二是有關(guān)組織或公民個人認(rèn)為地方性法規(guī)與憲法相抵觸而向有關(guān)機關(guān)提出申請，請求有關(guān)機關(guān)進行違憲審查。這種被動審查方式分兩種情況：一是由一定級別的國家機關(guān)的提出，包括國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會；二是除上面提到的國家機關(guān)之外的其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、公民可以提出申請審查的建議。國家機關(guān)盡管在執(zhí)法實踐中容易發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與憲法相抵觸的問題，但由于缺乏必須提請審查的監(jiān)督措施和良好的制度傳統(tǒng)，另外，地方性法規(guī)與憲法相抵觸往往與國家機關(guān)自身的利益無明顯關(guān)系，使得這些國家機關(guān)到目前為止還沒有啟動這項權(quán)利。國家機關(guān)即使發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)存在與憲法相抵觸的問題，他們往往按照立法法中關(guān)于法律沖突適用的原則，選擇適用位階高的法律法規(guī)，從而排除地方性法規(guī)的適用：而并不提出審查的請求，啟動審查的程序；這樣就回避了地方性法規(guī)與憲法抵觸的問題。倒是其他主體，尤其是公民，很容易成為審查的主要申請主體，但我國法律規(guī)定公民只有審查建議權(quán)，而沒有啟動權(quán)。

從法律的有關(guān)規(guī)定來看，我國目前與憲法相抵觸的地方性法規(guī)啟動審查的主體范圍過窄，限制過嚴(yán)，在現(xiàn)實中功效微弱，基本沒有起到應(yīng)有的效果。這種法律制度設(shè)計嚴(yán)重束縛了提起審查主體的能動性，不利于公民權(quán)利的行使和對地方性法規(guī)的監(jiān)督。從實踐中來看，有權(quán)提起審查的機關(guān)幾乎沒有提起，實際上提起審查的都是公民個人，而審查主體對他們的審查建議是可以置之不理的，因此這種提起主體的制度設(shè)計有效性可想而知。

（三）協(xié)調(diào)程序存在的問題

我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法的協(xié)調(diào)程序有事前審查、批準(zhǔn)程序和事后違憲審查程序之分，由于諸多原因，事前審查、批準(zhǔn)方式實效性不強，該程序探討意義不大。因此。我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法的協(xié)調(diào)程序主要體現(xiàn)在事后違憲審查方式中，該程序目前有一定的實效性。事后違憲審查程序包括申請建議程序、啟動程序、審查程序等。主要是通過全國人大常委會法規(guī)審查備案室來運行的模式。立法法只是對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)審查的程序作了原則性的規(guī)定，不具體，缺乏可操作性和約束性，而對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的責(zé)任追究程序還沒有建立。目前的一般性的規(guī)定很不完善，缺少剛性和實效性，從實踐來看，有待加強。如果程序規(guī)定得不完善，人為因素就會增加，隨意性就會加大。機制的運行及效果就很難保證。

三、與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法協(xié)調(diào)機制改進方案

我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法進行協(xié)調(diào)的模式目前存在不少問題，從實際效果來看，法律的規(guī)定實效性不強，因此改進目前的協(xié)調(diào)模式就成為必要。一種制度的設(shè)計，應(yīng)該考慮歷史傳統(tǒng)、政治風(fēng)俗和社會現(xiàn)實，考慮本土資源。實際上，協(xié)調(diào)模式具有很強的歷史性和文化性，每一個國家所采用的協(xié)調(diào)模式都是根據(jù)本國的歷史傳統(tǒng)、政治體制、宗教信仰、文化傳承等因素所制定的。因此研究設(shè)計一種模式要放在一定社會的歷史中去考慮，并結(jié)合當(dāng)時社會的現(xiàn)實。如果拋開歷史，忽略現(xiàn)實，憑理想主義的激情來設(shè)計模式，那么研究將毫無意義。與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法的協(xié)調(diào)涉及到違憲審查制度，對于我國如何完善、改進而建立適合我國國情的違憲審查制度，是改革開放以來我國憲法與憲政理論與實踐都“極為關(guān)切的問題”。對中國的違憲審查制有多種不同設(shè)想，有的想一步到位，這種革命性的舉措很難做到，而漸進的變革，倒具有現(xiàn)實性。對于與憲法相抵觸的地方性法規(guī)如何與憲法協(xié)調(diào)，針對上面存在的主要問題，本人建議從協(xié)調(diào)模式、啟動主體和程序三個方面進行改進。

（一）協(xié)調(diào)-審查模式

習(xí)慣上，當(dāng)我們談到對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)進行協(xié)調(diào)時，人們想當(dāng)然地就認(rèn)為應(yīng)該是由全國人大及其常委會進行，并且是進行違憲審查。有不少人認(rèn)為我國地方人大也有違憲審查權(quán)，其實按照立法法的規(guī)定，地方人大的違憲審查權(quán)并不明確。在我們這樣一個具有獨立歷史傳承、文化系統(tǒng)和地域遼闊及差異極大的國家，對于數(shù)量如此巨大的地方性法規(guī)和如此廣泛的建議主體，如果都由國家最高權(quán)力機關(guān)嚴(yán)格依照違憲程序進行審查，其工作量是難以想象的，技術(shù)上是不可能辦到的，同時也與我國的傳統(tǒng)不符。其實。我們應(yīng)該反省的是地方性法規(guī)與憲法相抵觸到底意味著什么？是否一定要動用違憲審查制？實際上。地方性法規(guī)與憲法相抵觸就是法律系統(tǒng)之間不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，地方性法規(guī)與憲法之間存在矛盾。從這個角度來看，無非就是要化解它們之間的矛盾，這在本質(zhì)上就是協(xié)調(diào)法律之間的沖突，從而消除它們之間的抵觸。在設(shè)計與憲法相抵觸的地方性法規(guī)同憲法進行協(xié)調(diào)的機制的時候，我們應(yīng)該考慮到這些基本的事實：我國地域差異巨大，地方性法規(guī)立法主體眾多且數(shù)量龐大。在歷史傳統(tǒng)中欠缺違憲審查的經(jīng)驗，現(xiàn)實中最高權(quán)力機關(guān)的違憲審查難以啟動等。因此，在這種情況下，我們應(yīng)該將最高權(quán)力機關(guān)的違憲審查作為最后的救濟手段，在萬不得已的情況下才啟動，而不能作為一般的救濟手段。

基于這種思路。立足于我國的國情和民情，對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)模式可以重新設(shè)計。在具體的協(xié)調(diào)主體上，我們不必拘泥于必須非得由最高權(quán)力機關(guān)親自審查這種僵化的思路，也不必完全照抄照搬西方的模式，在保障最高權(quán)力機關(guān)審查監(jiān)督的前提下，可以在具體的方式上作出適當(dāng)?shù)淖兺?，減輕最高權(quán)力機關(guān)的壓力，建立適合我國國情的協(xié)調(diào)模式。在我國的法律監(jiān)督制度中。只有高等級的機關(guān)才能對下級的機關(guān)進行監(jiān)督，但監(jiān)督并不等于非得親自審查，也可以在監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督下由被監(jiān)督機關(guān)自己審查。

基于以上考量，一種設(shè)計方案是可以由制定機關(guān)來先行自我審查，自我修正，然后再動用其他的救濟手段。反對自我修正的人主要的理由是“人的團體不宜于同時既做法官又做當(dāng)事人”。有人認(rèn)為“中國憲法監(jiān)督體制存在對監(jiān)督主體進行監(jiān)督，這是它不能發(fā)揮實際作用，甚至不能運作起來的根本原因?！庇腥藢Φ胤叫苑ㄒ?guī)制定機關(guān)自我糾錯取半肯定的態(tài)度，認(rèn)為這種內(nèi)在制約機制效果有限。只能作為一種輔助措施，而應(yīng)該建立外在制約為主的監(jiān)督模式。其實我國地方政權(quán)對地方性法規(guī)進行內(nèi)部糾偏早已存在，如2005年上海市人大常委會啟動對上海市地方性法規(guī)的“立法后”評估工作。最終的評估報告作為上海市人大常委會修改相關(guān)條例的依據(jù)。這說明，在我們爭論如何做和應(yīng)不應(yīng)該做的時候，實踐早走在前頭。其實，自我修正是自然界和人類社會的一種極為普遍的現(xiàn)象，這無論是個體還是群體都是這樣。反對自我修正的人，只是看到社會生活的一個方面，而忽略了社會生活的復(fù)雜性。另外，自我修正也不能就說是自己當(dāng)自己的法官，因為，這種自我修正是在監(jiān)督者監(jiān)督下的糾錯行為，修正者要受到監(jiān)督和制約。因此，按照我國的傳統(tǒng)和習(xí)慣，在現(xiàn)在的法律規(guī)定下，可以建立在最高權(quán)力機關(guān)協(xié)調(diào)下的自我修正審查機制，在自我修正審查無效的情況下，再由最高權(quán)力機關(guān)審查。也就是說，在最高權(quán)力機關(guān)違憲審查之前設(shè)計一個在最高權(quán)力機關(guān)協(xié)調(diào)下的地方性法規(guī)制定機關(guān)的先行自我修正的前置程序。最高權(quán)力機關(guān)在這個程序中主要起協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用。最高權(quán)力機關(guān)在地方性法規(guī)制定機關(guān)自我修正糾錯無效之后，再進行違憲審查。一旦上升到最高權(quán)力機關(guān)的違憲審查，還要對地方性法規(guī)制定機關(guān)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這種模式可以簡稱為協(xié)調(diào)-審查模式。

這種協(xié)調(diào)-審查模式的一個顯著特點是，最高權(quán)力機關(guān)保持著協(xié)調(diào)和監(jiān)督的姿態(tài)，依據(jù)具體情況對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)制定機關(guān)保持壓力，促使其糾錯。該模式不僅可以避免地方性法規(guī)制定機關(guān)一味依賴于最高權(quán)力機關(guān)的審查而缺乏自我修正的主動性和積極性，也能減輕最高權(quán)力機關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。實際上，最能發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)是否與憲法相抵觸的應(yīng)當(dāng)是制定機關(guān)自身，發(fā)生地方性法規(guī)與憲法抵觸的情況多半是由于制定者的疏漏。作為擁有自己法制工作機構(gòu)的地方性法規(guī)的制定機關(guān)，對自己制定的地方性法規(guī)比較熟悉，也容易發(fā)現(xiàn)問題，修改起來較為方便，而不像最高權(quán)力機關(guān)那樣完全是陌生的，并且需要通過非常手段。通過在最高權(quán)力機關(guān)的協(xié)調(diào)下，地方性法規(guī)制定機關(guān)先行自我修正，及時發(fā)現(xiàn)其自身的錯誤并作出糾正，將會使大多數(shù)與憲法相抵觸的地方性法規(guī)消化在底層，消化在地方性法規(guī)制定機關(guān)的自我修正中。這樣，只有少數(shù)明顯與憲法相抵觸的地方性法規(guī)才會到達最高權(quán)力機關(guān)。通過啟動違憲審查機制進入全國人大常委會的審查范圍。而只有在地方性法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)修改卻不予修改。才涉及到違憲審查及強制改變或撤銷問題。這樣就給予地方性法規(guī)制定機關(guān)自我修正的機會，一般而言，制定機關(guān)都會自覺修正。而無須到違憲審查的地步。這種制度上的設(shè)計還可以避免通過強制性的改變、撤銷等監(jiān)督手段而產(chǎn)生的抵觸情緒，容易被地方性法規(guī)制定機關(guān)所接受。

這種自上而下、再自下而上的協(xié)調(diào)-審查機制，實際上。在我國的法律法規(guī)中，可以找到相關(guān)依據(jù)。如立法法第9l條規(guī)定，“全國人民代表大會專門委員會在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見。并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的?？梢韵蛭瘑T長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。”在《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等也有類似的規(guī)定。這些規(guī)定就是最高權(quán)力機關(guān)對地方性法規(guī)制定機關(guān)協(xié)調(diào)-審查的明確法律依據(jù)。這些規(guī)定表明，即使對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)與憲法相抵觸，也并不是由最高權(quán)力機關(guān)直接進行違憲審查，對地方性法規(guī)予以改變或撤銷，而是由與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的制定機關(guān)先行自我修正?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》這一違憲的行政法規(guī)就是由其制定機關(guān)自行廢止的，而不是被最高權(quán)力機關(guān)撤銷的。

（二）與協(xié)調(diào)-審查模式配合的改革

1.提起主體。從實際效果來看，對我國與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的審查提起主體應(yīng)寄希望于公民和社會組織的申請，而不能寄希望于國家機關(guān)。我們目前的提起主體設(shè)計基本上在現(xiàn)實中沒有實際效果，因此需要完善除國家機關(guān)之外的提起主體制度。結(jié)合我國的實際，我們應(yīng)該設(shè)計出科學(xué)有效的啟動機制，充分調(diào)動各主體的申請審查的積極性，使地方性法規(guī)與憲法的協(xié)調(diào)機制靈活而有效。

其實，任何公民、法人或其他組織，當(dāng)然也包括立法法規(guī)定的國家機關(guān)，只要發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有與憲法相抵觸的情況，都應(yīng)該有權(quán)向有關(guān)機關(guān)提出審查的申請。我國目前的設(shè)計有一些擔(dān)心在內(nèi)面，如有人認(rèn)為公民提出申請，要遵守一定的原則，如案件性原則和時效性原則，其目的是防止因濫訴而產(chǎn)生的違憲審查的浪潮。其實這種擔(dān)心是沒有必要的，對審查的啟動，只是開啟了違憲審查的大門，對實質(zhì)性內(nèi)容的審查才剛剛開始。至于說到濫訴而導(dǎo)致違憲審查浪潮的問題，在理論上似乎有，但在實踐中這種擔(dān)心是不必要的。德國公民啟動的違憲審查，大約有98%根本未經(jīng)審查就被憲法法院認(rèn)為沒有價值而否決。就是經(jīng)過正式開庭審理的絕大多數(shù)也都被駁回控訴。我國自現(xiàn)行憲法實施以來，全國人大及其常委會還沒有宣布過一個規(guī)范性法律文件因違憲而無效。公民以個人身份提起的違憲審查建議極為罕見，我國提起審查的請求是太少了而不是太多了。我國長期以來未能建立有效的違憲審查制度的原因之一就是公民行使權(quán)利的意識不夠，沒有公民去推動，機制也就很難啟動，因此對公民的請求權(quán)進行限制沒有必要。

從維護憲法秩序和法制統(tǒng)一的角度來看，不應(yīng)該對審查的公民申請條件規(guī)定過于苛刻，應(yīng)給予寬松的條件。本著有錯必糾的原則，在任何情況下，只要有與憲法相抵觸的地方性法規(guī)存在，都應(yīng)當(dāng)容許公民申請審查，不受案件發(fā)生的條件限制，也不受時限的限制。公民提出審查地方性法規(guī)的申請時。只要符合兩個基本條件即可：一是以書面的形式提出，二是說明理由。

2.協(xié)調(diào)-審查程序。根據(jù)上面的協(xié)調(diào)-審查模式，在程序上設(shè)置由地方性法規(guī)制定機關(guān)先行自我修正的前置程序，然后根據(jù)情況，再決定是否由最高權(quán)力機關(guān)進行違憲審查。結(jié)合我國的國情，對與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的協(xié)調(diào)一審查程序可作如下設(shè)計。

第一步，協(xié)調(diào)程序。依照《立法法》91條的規(guī)定處理協(xié)調(diào)的基本程序。在全國人民代表大會常務(wù)委員會和地方性法規(guī)制定機關(guān)協(xié)調(diào)處理中。地方性法規(guī)的制定機關(guān)先進行自我審查，如果認(rèn)為不存在與憲法相抵觸的問題，應(yīng)將結(jié)果告知全國人民代表大會常務(wù)委員會，期限為2個月；如果認(rèn)為有與憲法相抵觸的情形，應(yīng)拿出初步修改意見，及時回饋到全國人民代表大會常委會，期限為3個月。對于地方性法規(guī)的制定機關(guān)認(rèn)為不存在與憲法相抵觸的情況。而全國人民代表大會常委會經(jīng)審查認(rèn)為有抵觸情形的，應(yīng)向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會常委會反饋。對于與憲法相抵觸的地方性法規(guī)，制定機關(guān)應(yīng)在6個月內(nèi)按照該地方性法規(guī)制定時的程序召開常委會或全體會議作決定，并將決定結(jié)果回饋全國人大常委會。特殊情況可適當(dāng)延長期限。全國人大常委會應(yīng)該將結(jié)果及時通告有關(guān)申請人和建議人。

第二步，違憲審查程序。在全國人民代表大會常務(wù)委員會和地方性法規(guī)制定機關(guān)協(xié)調(diào)之后，如果制定機關(guān)認(rèn)為地方性法規(guī)不與憲法相抵觸，而申請人或建議人表示不服的，并且全國人大常委會認(rèn)為有理的或全國人大常委會認(rèn)為有相抵觸的情形的，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以啟動違憲審查程序。

第三步，責(zé)任追究程序?，F(xiàn)代政治是責(zé)任政治，任何一個國家機關(guān)及其工作人員有過錯都要負(fù)責(zé)任，立法行為也不例外。只有建立對地方性法規(guī)制定者過錯的責(zé)任追究制，才能督促地方性法規(guī)制定者積極、合法地行使立法職權(quán)，及時、正確地履行法定職責(zé)，從而增強地方性法規(guī)與憲法協(xié)調(diào)的實際效能，要實現(xiàn)規(guī)則必得有制裁。因此，需要建立與憲法相抵觸的地方性法規(guī)協(xié)調(diào)-審查的責(zé)任制度，讓地方性法規(guī)的制定者為立法權(quán)行使當(dāng)中出現(xiàn)的不當(dāng)行為承擔(dān)一定法律的責(zé)任，這涉及到責(zé)任的追究主體、程序以及監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體應(yīng)負(fù)的各種具體責(zé)任等。目前，我國已初步建立了包括行政、司法在內(nèi)的國家賠償制度，但還缺乏對立法行為造成損失的立法賠償制度。對于地方性法規(guī)的立法賠償責(zé)任應(yīng)以過錯為原則，建立相應(yīng)的立法補償或賠償制度，使地方性法規(guī)的制定者對其過錯立法行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另外，在啟動地方性法規(guī)協(xié)調(diào)-審查程序中，對于明顯違反憲法規(guī)定的地方性法規(guī)以及應(yīng)改變或撤銷但卻不予改變或撤銷的行為。還應(yīng)該追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

責(zé)任編輯 肖利