閔茂麗 儲(chǔ)昭海

黨的十七大報(bào)告指出：“要在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓寬從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。”制度建設(shè)是反腐倡廉的治本之策，是從源頭上預(yù)防腐敗的重要保證。制度建設(shè)和創(chuàng)新關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行力。針對(duì)當(dāng)前我國廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行力建設(shè)中的問題，本文認(rèn)為可以采取四方面的措施來加強(qiáng)廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)。

1 人的建設(shè)是廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)的關(guān)鍵因素

在廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行中，人是最關(guān)鍵也是最具能動(dòng)性的因素，人的價(jià)值觀、認(rèn)知水平、利益傾向和能力等各因素會(huì)嚴(yán)重影響廉政制度的創(chuàng)新和執(zhí)行。因此，在廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行力的建設(shè)中，人的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是至關(guān)重要的。我們可以從兩方面來加強(qiáng)人的建設(shè)。

一是加大宣傳教育力度，提高自覺意識(shí)。廉政制度的創(chuàng)新和執(zhí)行，只有把它建立在自覺的基礎(chǔ)上才有根基，這就要求我們要切實(shí)加強(qiáng)制度的宣傳教育，增強(qiáng)全黨的制度意識(shí)，使黨員干部成為熟知規(guī)章制度的“明白人”，落實(shí)規(guī)章制度的“有心人”，把制度轉(zhuǎn)化為黨員、干部的行為準(zhǔn)則、自覺行動(dòng)。在具體教育上，既要加強(qiáng)制度灌輸教育，又要引導(dǎo)廣大黨員干部進(jìn)行自我制度教育；既要加強(qiáng)對(duì)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，又要加強(qiáng)普及教育，打造制度執(zhí)行的群眾基礎(chǔ)；既要加強(qiáng)定期的常規(guī)教育，又要加強(qiáng)針對(duì)特殊情況展開的不定期教育等等，從而真正使反腐倡廉制度入腦入心、深入人心。

另一方面是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)示范作用，樹立制度權(quán)威。季康子有一次向孔子請(qǐng)教如何從政?？鬃踊卮鹫f：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”①意思就是政治就是正，你率先走上正道，誰還敢不走正道呢？廉政制度的創(chuàng)新與執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)的率先垂范是關(guān)鍵。這要求我們嚴(yán)格按照要求選拔干部，把好干部“入口關(guān)”；經(jīng)常開展干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，有效抵制不良風(fēng)氣的影響，保持干部應(yīng)有的良好素質(zhì)；要做到制度面前沒有特權(quán)，無論是制度制定者、制度執(zhí)行者，還是制度遵循者，都不能凌駕于制度之上，嚴(yán)肅處理違反制度的人和事，樹立制度權(quán)威。

2 非正式規(guī)則是廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)的重要內(nèi)容

改革開放30多年來，我國在廉政正式規(guī)則建設(shè)方面取得了豐碩成果，從中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式規(guī)則建設(shè)卻顯得特別乏力，極大影響了制度的執(zhí)行力建設(shè)，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來加強(qiáng)非正式規(guī)則建設(shè)：

一是建立行政倫理機(jī)制。行政倫理是一種責(zé)任倫理，制定有效的行政倫理機(jī)制，加強(qiáng)從政道德法建設(shè)，已經(jīng)成為大趨勢(shì)。我們可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化“法治”和“德治”的結(jié)合，堅(jiān)持外在制度與內(nèi)在制度的結(jié)合，建立和強(qiáng)化道德規(guī)范約束機(jī)制，努力探索建立起一整套與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的國家公職人員從政道德規(guī)范，對(duì)黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員提出較一般民眾更高的道德要求；適時(shí)制定《國家公職人員從政道德法》，以“剛性”條款對(duì)國家公職人員進(jìn)行約束；強(qiáng)化官員道德建設(shè)，使從政者內(nèi)心深處把當(dāng)官賺錢當(dāng)作一種恥辱、一種犯罪，使道德規(guī)范真正發(fā)揮約束作用。

二是加大廉政文化建設(shè)。只有認(rèn)同廉政文化，干部的價(jià)值觀與廉政所要求的價(jià)值觀才能一致，才能有廉政責(zé)任感，從而產(chǎn)生進(jìn)行廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行廉政制度的動(dòng)力。這就要求我們統(tǒng)一思想，以新的理念、新的視野不斷深化廉政文化建設(shè)，要引導(dǎo)全黨樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，增強(qiáng)執(zhí)政為民的自覺意識(shí)；要堅(jiān)持反腐倡廉“大宣教”工作格局，充分發(fā)揮各種媒體的優(yōu)勢(shì)建設(shè)廉政文化；要充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，形成人人參與反腐倡廉、共筑廉政防線的良好格局；要加強(qiáng)職業(yè)文化中的廉政文化建設(shè)，在全社會(huì)營造良好的廉潔從政廉潔從業(yè)的文化氛圍；要進(jìn)一步擴(kuò)大廉政文化的覆蓋面、影響面和教育面，真正營造出“制度之上沒有權(quán)威、制度之外沒有民主、制度之內(nèi)沒有自由，人人維護(hù)制度的嚴(yán)肅性”和“尊重制度、遵守制度光榮，無視制度、違反制度可恥”以及用制度規(guī)范從政行為的氛圍。

3 實(shí)施機(jī)構(gòu)是廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)的保障機(jī)制

從一定程度上來說，我國并不缺乏廉政制度創(chuàng)新的能力。但很多制度出臺(tái)后，由于沒有科學(xué)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，制度形同虛設(shè)的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在，這就需要完善廉政制度實(shí)施機(jī)構(gòu)。完善廉政制度實(shí)施機(jī)構(gòu)可以采取以下措施：

一是要深入推進(jìn)政治體制改革。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“深化政治體制改革，必須堅(jiān)持正確政治方向，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明?！币浞职l(fā)揮政治體制改革的優(yōu)勢(shì)，給完善廉政制度實(shí)施機(jī)構(gòu)以活力。

二是要明確廉政制度執(zhí)行的責(zé)、權(quán)、利。對(duì)廉政制度執(zhí)行干擾的常常是兩種人：一種是位置比較高的干部；另一種是廉政制度執(zhí)行者。要防止廉政制度執(zhí)行的干擾，必須明確廉政制度的責(zé)、權(quán)、利，尤其是要明確“政府官員”的權(quán)力，科學(xué)界定政府權(quán)力，保障責(zé)、權(quán)、利三者均衡，從而推動(dòng)廉政制度的執(zhí)行。

三是要完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國學(xué)者喬治·艾克說：“當(dāng)經(jīng)驗(yàn)豐富而勝任的記者對(duì)一個(gè)公開的政府的記錄與會(huì)議保持著經(jīng)常監(jiān)視時(shí)，陽光就會(huì)充分地發(fā)揮它的消毒作用，黑暗的操作者就只會(huì)剩下小小的容身之地了?！雹诒O(jiān)督機(jī)構(gòu)的完善是反腐倡廉工作的重要環(huán)節(jié)。完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)要在進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)政黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威前提下，整合和發(fā)揮專門反腐敗機(jī)構(gòu)的整體合力，對(duì)監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解和配置，建構(gòu)科學(xué)、制衡、規(guī)范的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)可以考慮設(shè)立一個(gè)具有獨(dú)立性、權(quán)威性的高效專門機(jī)構(gòu)，保障群眾的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力，如知情權(quán)、保護(hù)權(quán)、批評(píng)權(quán)，從而發(fā)揮群眾的積極性。

四是要建立機(jī)構(gòu)發(fā)揮群眾監(jiān)督積極性。人民是國家和社會(huì)的主人，是政治建設(shè)與運(yùn)行的主體，是推動(dòng)社會(huì)變革和歷史進(jìn)步的真正動(dòng)力；人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民放心不放心，也是廉政制度創(chuàng)新成功與否的最根本標(biāo)準(zhǔn)；人民群眾的政治熱情和積極參與是反腐倡廉的最重要社會(huì)資源，是推進(jìn)廉政制度創(chuàng)新的最強(qiáng)大推動(dòng)力量?？梢钥紤]設(shè)立一個(gè)具有獨(dú)立性、權(quán)威性的高效專門機(jī)構(gòu)，保障群眾的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力，如知情權(quán)、保護(hù)權(quán)、批評(píng)權(quán)，從而發(fā)揮群眾的積極性。

五是要建立行政評(píng)估機(jī)構(gòu)。如加快信息系統(tǒng)處理的開發(fā)和運(yùn)用，使公眾能夠從多種信息渠道快捷地了解政府各項(xiàng)政策方針、辦事程序、工作方法和標(biāo)準(zhǔn)等；多項(xiàng)事務(wù)統(tǒng)一歸口處理，減低辦事人員濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)；盡量將政府的事務(wù)權(quán)力減弱，轉(zhuǎn)由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承辦等；政府可以設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政行為的程序性，建立廉政績效評(píng)估機(jī)制，行政程序來限制權(quán)力的濫用，從而預(yù)防腐敗。

4 制度體系是廉政制度創(chuàng)新及執(zhí)行力建設(shè)的核心內(nèi)容

廉政制度創(chuàng)新和執(zhí)行力建設(shè)，制度自身建設(shè)是核心，必須加強(qiáng)廉政制度體系建設(shè)，具體來說可以采取以下措施：

一是加強(qiáng)廉政制度建設(shè)的系統(tǒng)性。廉政制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)在大的環(huán)境框架內(nèi)進(jìn)行，在制定制度時(shí)，在時(shí)間跨度上要注重連續(xù)和銜接，在部門關(guān)聯(lián)上要注意部門的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性；要?jiǎng)?chuàng)新建設(shè)理念，更新建設(shè)思路，建設(shè)一套符合我國國情的懲治腐敗、職業(yè)資格、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、離任審計(jì)等制度體系，并堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。整個(gè)制度內(nèi)容體系既要有規(guī)范性、要求性方面的內(nèi)容，也要有措施性、制裁性方面的內(nèi)容，既要有激勵(lì)性、保障性方面的內(nèi)容，也要有監(jiān)督主體方面的內(nèi)容，不留空白，不相互交雜和矛盾。

二是加強(qiáng)廉政制度建設(shè)的實(shí)質(zhì)性。廉政制度建設(shè)要具體、嚴(yán)密，要制成規(guī)范性的文件，在程序上要像制訂法律法規(guī)一樣有一套規(guī)范性的制作程序，要激發(fā)群眾的參與性，增強(qiáng)制度的群眾基礎(chǔ)；要從我國實(shí)際出發(fā)，盡快制定和頒布一套與實(shí)際迫切需要的法律法規(guī)，以法制化的規(guī)則和程序制約權(quán)力，使掌權(quán)者只能在法律限度的范圍、限度的程序和限度上行使自己的權(quán)力。整個(gè)制度的建設(shè)要密切聯(lián)系實(shí)際，扎扎實(shí)實(shí)，避免教條主義；要避免隨意性，防止有的領(lǐng)導(dǎo)提出不現(xiàn)實(shí)的過高要求和無價(jià)值的過低要求；要深入調(diào)查研究，制度的條款不能過于原則、籠統(tǒng)；要避免出臺(tái)的制度不嚴(yán)謹(jǐn)，有漏洞。

三是加強(qiáng)廉政制度建設(shè)的針對(duì)性。廉政制度創(chuàng)新，必須針對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，如針對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定和完善特殊的制度以遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；針對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生議題，要進(jìn)一步完善各項(xiàng)機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)公開制度建設(shè)，提高工作透明度和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的公信力；針對(duì)目前所存在的有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)或執(zhí)法難的問題，建立卓有成效的懲治腐敗制度，以威懾腐敗分子；針對(duì)群眾對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的關(guān)注，制定和完善科學(xué)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；針對(duì)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不完善，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)制等等。

四是加強(qiáng)廉政制度建設(shè)的發(fā)展性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，往往會(huì)出現(xiàn)制度建設(shè)滯后，對(duì)發(fā)展中涌現(xiàn)出來新情況、新問題會(huì)感到不適應(yīng)和束手無策。廉政制度體系建設(shè)必須具有發(fā)展性，必須伴隨著社會(huì)實(shí)踐和反腐倡廉實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。當(dāng)前我國不少廉政制度是事后懲罰類的，是在某些腐敗行為發(fā)生和成為一定氣候之后的“消防員”，還存在著前瞻性不夠、科學(xué)性不夠、發(fā)展性不夠等問題。廉政制度建設(shè)要敢于走前人沒有走過的路，及時(shí)制定新的制度，使反腐倡廉制度體系建設(shè)始終能夠體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。