何俊斌

［摘要］ 在城市中心城區(qū)，當城市發(fā)展面臨土地資源制約的時候，研究如何在最短時間內充分發(fā)揮原有建設用地資源的效能用，提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，探討和諧推進舊屋區(qū)改造的工作思路及方法，對于提升城市形象和促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。

［關鍵詞］ 舊屋區(qū)改造；和諧；征遷

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 022

［中圖分類號］F293［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）11- 0035- 02

近年來，筆者直接參與所在城市舊屋區(qū)改造的工作實踐，深刻感受到在舊屋區(qū)改造工作中，群眾的積極參與和諧共贏是做好該項工作的關鍵環(huán)節(jié)，特別是２０１１年初國務院出臺新征收辦法給舊屋區(qū)改造工作提出了新的要求，將會進一步提高該項工作群眾的參與熱情，營造和諧氛圍。在城市中心城區(qū)，當城市發(fā)展面臨土地資源制約的時候，舊屋區(qū)改造無疑是最有效的對內拓展發(fā)展空間的辦法，能夠在最短時間內將原有建設用地資源的效能發(fā)揮起來，提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間；但是在這種土地整合和城市功能再造為產(chǎn)業(yè)轉移和結構調整騰出土地、擴大空間的過程中，如何實現(xiàn)改革開放成果與被拆遷群眾共享，從而提高市民幸福感，提高城市和諧水平是舊屋區(qū)改造工作中的重要研究課題。

1中心城區(qū)舊改工作的現(xiàn)狀和特點

中心城區(qū)因其歷史較悠久，舊屋區(qū)的大量存在不可避免，限于早期經(jīng)濟發(fā)展水平制約，規(guī)劃相對落后甚至缺乏規(guī)劃，現(xiàn)存的舊屋區(qū)中相當一部分為破舊木制房，有的房屋消防通道十分狹窄，消防設施缺乏，結構安全隱患和消防安全隱患突出，影響中心城區(qū)面貌；要根本改變舊城區(qū)面貌、樹立良好城市形象，則必須從舊屋區(qū)舊村改造工作入手，編制科學的改造規(guī)劃，在城市整體功能規(guī)劃基礎上，結合市政道路、公共及基礎設施建設，景觀改造等進行綜合建設開發(fā)，改善中心城區(qū)群眾的居住條件，提升城市檔次，增強中心城區(qū)凝聚力和輻射功能。在實際工作中，筆者深深體會到中心城區(qū)舊屋區(qū)改造存在“量多、地小、分布散”等顯著特點，使舊改工作的推進困難重重。

2舊屋區(qū)改造存在問題分析

首先，大多地塊均為“插花地，土地面積小，四面環(huán)樓、公共配套設施多”，且容積率偏高，使得按現(xiàn)行的規(guī)劃標準，按要求扣除退距、綠化保護、消防間距等之后，可建筑面積太小，使大部分舊改小幅地塊無法實現(xiàn)改造資金就地平衡。

其次，舊改項目的前期審批手續(xù)必須經(jīng)發(fā)改變、規(guī)劃局、土地局、文物局等部門層層審批，特別是城中村改造項目還涉及農(nóng)用地征用，需報省級國土資源管理部門和國土部轉征用審批；因審批周期太長，從而導致被拆遷人聞風而起，違章?lián)尳ìF(xiàn)象較為普遍，制止難度大，使拆遷改造時拆遷面積有所增加，提高了拆遷改造資金成本，進一步加重了改造資金平衡難度。

第三，中心城區(qū)居住人口密度大，在道路交通、市政設施、配套服務設施等方面比非中心城區(qū)相對完善，原居民大多不愿意離開本區(qū)，不容易接受異地安置拆遷方案，這導致不少地塊商品房與安置房在一個樓盤中并存，使開發(fā)商的物業(yè)品牌和檔次受到局限，一定程度上影響品牌開發(fā)商的積極性。

第四，拆遷成本逐年增高，拆遷難度加大。由于近年來房地產(chǎn)市場走高，在全國范圍內拆遷成風，一些地方出現(xiàn)違法違規(guī)拆遷等現(xiàn)象，黨中央和政府有關部門也持續(xù)關注拆遷糾紛問題，強調控制拆遷規(guī)模并切實維護被拆遷人利益，新聞輿論也相應加大宣傳力度，但一些群眾片面理解國家有關政策，導致在拆遷安置過程中對補償安置期望值過高，超越了拆遷法規(guī)標準，使基層拆遷實施單位工作阻力加大、土地成本提高；甚至出現(xiàn)少數(shù)群眾以集體上訪等非常規(guī)手段來要挾基層政府并希望以此獲取個人利益，影響了社會和諧穩(wěn)定。

3舊屋區(qū)改造工作可采取的措施和應對方法

針對上述存在的各種困難和影響和諧拆遷的情況，為了在新形勢下進一步加快舊改步伐，筆者認為在國有土地上房屋征收工作中，可考慮從幾方面著手開展工作。

第一，加大宣傳力度，增強群眾依法動遷意識。征收部門要以２０１１年１月２１日新頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺為契機，大力宣傳征收政策，按條例要求，讓多數(shù)被征收人參與征收拆遷補償?shù)恼咧贫?，努力做到征收過程的公開、公平、公正，使征收補償方案與房地產(chǎn)價格市場接軌，讓群眾得到合理的補償；也讓群眾真正意識到，在目前按照歷年航拍圖核對非產(chǎn)權面積再進行分類補償?shù)淖龇ㄏ拢粨暨`章建房無法得到所期望的補償，避免“違規(guī)建房而得利”的不合理現(xiàn)象再出現(xiàn)，真正讓老實人在房屋征遷過程中不吃虧，從而引導群眾依法守法取得合理補償，減少對征遷工作的不理解和抵觸情緒。

第二，加大推進社會矛盾糾紛化解工作力度。近年來隨著房價的上升，房產(chǎn)價值逐步提高，日常拆遷中經(jīng)常發(fā)生由于老屋的產(chǎn)權人不明確、社會關系情況復雜等原因，導致有些家族的共有權人之間經(jīng)常發(fā)生爭議，影響了拆遷工作進度；針對此種情況，應考慮強化人民調解與行政調解對接機制，鞏固完善“大調解”格局，把人民調解工作延伸下去，促進重視預防和化解征地拆遷領域產(chǎn)權糾紛的工作，從而有效促進征遷過程中的社會和諧。

第三，加大政策支持力度，建立科學的舊改工作運作機制。首先，積極爭取市規(guī)劃部門的支持，相對提高規(guī)劃指標。即針對建筑密度較高，改造建設資金平衡難度較大的項目，在符合國家有關強制性規(guī)范要求的基礎上，在規(guī)劃指標上予以適當放寬，根據(jù)不同情況區(qū)別對待，以提高項目實施的可行性，滿足群眾改善居住條件的需求。其次，由于近年來大多地塊商業(yè)運作均采用“凈地”公開出讓，使被拆遷人需長時間異地臨時過渡，而隨著房屋租金的逐年上漲，加重了群眾負擔，對此大多被拆遷群眾頗有怨言。因此，應考慮逐步采取就近現(xiàn)房安置的方案，即政府提前建設一批備用住宅房源，實現(xiàn)滾動現(xiàn)房安置，這種辦法可避免群眾異地過渡之苦，在實踐中深受廣大群眾歡迎，也可大大降低征遷工作的社會穩(wěn)定風險。

第四，堅持規(guī)劃先行，有序推進舊改項目。舊改工作除要考慮群眾居住條件改善外，還必須與有關規(guī)劃相符，把舊改納入規(guī)劃柜架，包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃；特別是應重視統(tǒng)籌考慮與城區(qū)基礎設施改造、人文建設、交通現(xiàn)代化、城區(qū)長效管理及社會和諧穩(wěn)定等因素結合起來。因此，舊改工作應按輕重緩急及與整個城市的遠近戰(zhàn)略部署相結合，堅持“先謀后動”原則，統(tǒng)籌規(guī)劃道路、交通、住宅、公共設施建設等各個方面，努力實現(xiàn)“規(guī)模開發(fā)、綜合配套、提高標準”的可持續(xù)開發(fā)建設目標。只有這樣才能從根本上取得廣大群眾的理解支持，真正實現(xiàn)“和諧征遷”。