孫萍

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“瓶頸”，對(duì)于地處西北邊陲的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱新疆兵團(tuán)）更是如此。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源與資金使用出現(xiàn)了巨大的缺口。BOT作為一種項(xiàng)目融資方式，所具有的長(zhǎng)期性、縝密性、巨額性使其適合于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；贐OT的特點(diǎn)和新疆基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，分析了新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán) ；基礎(chǔ)設(shè)施；BOT融資方式

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）18-0130-02

由于未來(lái)幾年新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)模巨大，單靠政府建設(shè)存在很大的資金缺口，必須改變傳統(tǒng)的政府運(yùn)作方式，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，多方拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投、融資渠道，以制度創(chuàng)新吸引各類投資主體。采用BOT模式建設(shè)很有必要。BOT作為一種項(xiàng)目融資方式，由于固有的特點(diǎn)使其適合于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)彌補(bǔ)新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，加快新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，擴(kuò)大對(duì)外開放，都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、BOT模式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府承擔(dān)著超出他們合理能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)資金主要來(lái)自稅收和政府債務(wù)，政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施融資的所有風(fēng)險(xiǎn)。如今，政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大，財(cái)政負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重，并給進(jìn)一步舉債造成了困難。在這種情況下，私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，并在全球掀起了基礎(chǔ)設(shè)施私營(yíng)化的浪潮?；A(chǔ)設(shè)施私營(yíng)化具有以下的優(yōu)點(diǎn)：（1）私營(yíng)企業(yè)除適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求及解決政府財(cái)政危機(jī)外，效率更高；（2）私營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目的選擇、設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中更有創(chuàng)新、高效等方面的優(yōu)勢(shì)，這主要是由利潤(rùn)動(dòng)機(jī)、競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的。利潤(rùn)動(dòng)機(jī)激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)削減成本、增加客戶，并且更有效地利用資源。而政府投資的項(xiàng)目在這方面激勵(lì)較弱。與其他公司的競(jìng)爭(zhēng)也迫使私營(yíng)公司尋找方法來(lái)降低成本和提高服務(wù)。另外，私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)許多類似的項(xiàng)目，有利于挽留技術(shù)人員和積累經(jīng)驗(yàn)；在項(xiàng)目的選擇和設(shè)計(jì)階段，私營(yíng)企業(yè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以凈現(xiàn)值為準(zhǔn)則決策，不會(huì)考慮太多的非市場(chǎng)因素，因而私營(yíng)企業(yè)能夠選擇、設(shè)計(jì)、建設(shè)出更好的項(xiàng)目。

BOT只是基礎(chǔ)設(shè)施私營(yíng)化的一種方式，在國(guó)際上，其他的方式還有服務(wù)合約、管理合約、租賃、特許權(quán)、BOO以及出售等。在BOT／BOO方式中，資產(chǎn)所有權(quán)屬于公共或私人，經(jīng)營(yíng)維護(hù)、資本投資、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)。持續(xù)時(shí)間一般在25．3年左右。BOT方式是新建基礎(chǔ)設(shè)施，而不是私有化一個(gè)已現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施，而且其私營(yíng)僅在特許期期限內(nèi)有效，期末將轉(zhuǎn)歸政府。采用BOT融資方式可以把相對(duì)分散的大量資金集中起來(lái)，投資建設(shè)分散資金所不能實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目，取得較好的投資效益。BOT項(xiàng)目為銀行、金融機(jī)構(gòu)和私人財(cái)團(tuán)提供了良好的投資機(jī)會(huì)。因此，培育資本市場(chǎng)，發(fā)展多種融資方式，提高直接融資比重，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，疏通儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道，加快對(duì)民間投資的增長(zhǎng)是金融體制改革的重中之重。BOT應(yīng)允許更多的國(guó)內(nèi)資會(huì)融資，除利用貸款外，還可以通過(guò)發(fā)行股票和債券等方式籌資，多渠道的籌資方式有利于降低BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少籌資成本。

1.BOT的特點(diǎn)。BOT具有完善合理的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，靈活多樣的結(jié)構(gòu)形式，復(fù)雜嚴(yán)密的協(xié)議約定，以及表外融資具有的債務(wù)屏蔽作用，使得BOT適合于資金規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)高的中長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度看，BOT與傳統(tǒng)的國(guó)際直接投資（FDI）相比有以下四個(gè)主要特點(diǎn)：（1）投資者多以競(jìng)標(biāo)的方式獲得BOT項(xiàng)目，程序復(fù)雜，但透明度高，體現(xiàn)了公平、公正、公開的原則，可以有效的防止“豆腐渣”工程，提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。（2）BOT前期準(zhǔn)備階段參與方眾多，協(xié)調(diào)各方法律關(guān)系難度較大，而后期的管理相對(duì)簡(jiǎn)單。特許權(quán)協(xié)議屆滿，該項(xiàng)目不需清算，而由政府無(wú)償、全部獲得該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。（3）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)較FDI不同。BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)先由根據(jù)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司大部分或全部承擔(dān)，然后再由項(xiàng)目公司通過(guò)一系列的契約安排將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁出去。（4）項(xiàng)目有限追索。貸款的償還以項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度為基礎(chǔ)，即以項(xiàng)目公司的未來(lái)資產(chǎn)和收益為償還的保證。不需要政府和境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供任何形式的融資擔(dān)保。

2.BOT的適用范圍。BOT適用于那些可以通過(guò)向用戶收費(fèi)而取得收益的非壟斷性但競(jìng)爭(zhēng)性又不是太強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。如：一定規(guī)模的電站、高速公路、鐵路、城市給排水和某些能源開發(fā)項(xiàng)目等。

二、新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義

（一）新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的4％才能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。GDP每增長(zhǎng)1％，基礎(chǔ)設(shè)施總量就要增加1％，公路增加0．8％，電力增加1．5％，飲用水增加0．5％，通訊增加1．7％。“十一五”以來(lái)，新疆兵團(tuán)GDP的增長(zhǎng)速度多在10％以上，但基礎(chǔ)設(shè)旒的投資方式和數(shù)量并沒(méi)取得質(zhì)與量的改變。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。新疆兵團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施己經(jīng)不能夠滿足西部大開發(fā)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的要求，嚴(yán)重地制約了新疆兵團(tuán)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，加快新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為實(shí)現(xiàn)新疆兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化“三化”戰(zhàn)略和優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略的前提性和基礎(chǔ)性工作。隨著新疆作為21世紀(jì)中國(guó)石油工業(yè)后備基地和原材料基地的確立，加快新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得尤為迫切。必須指出的是在新疆兵團(tuán)公路建設(shè)中沒(méi)有民間資本投資。而同為西部省區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古自治區(qū)，早在“九五”期間就開始嘗試引入民間資本，以BOT方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)二級(jí)以上公路522公里，累計(jì)投資21．3億元，占“九五”公路總投資的14％。

（二）新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入BOT的意義

1.有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施是一個(gè)先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是基礎(chǔ)，這就決定了基建要先行。巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求進(jìn)一步暴露了現(xiàn)已較大的資金缺口。通過(guò)引入BOT，一方面彌補(bǔ)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，緩解了資金短缺的壓力，另一方面改善了投資環(huán)境，增加政府的財(cái)政收入。

2.改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一，基本屬于政府壟斷狀態(tài)，存在著管理落后、效率低、缺乏養(yǎng)護(hù)等問(wèn)題。隨著BOT融資方式的推廣，無(wú)論國(guó)外公司還是國(guó)內(nèi)民營(yíng)機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則下，制定出符合新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀的BOT項(xiàng)目政策，可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于加快制度創(chuàng)新，打破目前存在的由單一投資體制形成的行業(yè)和部門壟斷局面，理順基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)格體系，改變建設(shè)由政府包辦的局面。BOT融資方式打破了政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的絕對(duì)壟斷，在公共產(chǎn)品的供給中引入市場(chǎng)機(jī)制，起到了合理配置資源的效應(yīng)。

3.改善和優(yōu)化社會(huì)資本投資結(jié)構(gòu)。目前，社會(huì)資本投資集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低，社會(huì)資本投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此，根據(jù)新疆兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況，選擇一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本采用BOT融資方式進(jìn)行投資建設(shè)，將有助于調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重建設(shè)、輕管理的傾向。這一方面給政府帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，另一方面存在運(yùn)營(yíng)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。采用BOT融資方式將引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與先進(jìn)地區(qū)接軌。

5.通過(guò)引入BOT模式，新疆兵團(tuán)不僅可以在特許權(quán)期滿后，無(wú)償獲得這些BOT項(xiàng)目有效運(yùn)行的資產(chǎn)，更為重要的是可以先期獲得該基礎(chǔ)設(shè)施的使用，有效的緩解了基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸制約。并以該基礎(chǔ)設(shè)施的連鎖效應(yīng)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化。

三、新疆兵團(tuán)引入BOT存在的制約因素和具體對(duì)策

1.新疆兵團(tuán)地理位置較為偏遠(yuǎn)，地域遼闊，自然條件惡劣，吸引BOT投資于基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的難度。這就要求我們?cè)谝隑OT項(xiàng)目時(shí)，要用穩(wěn)定、豐厚的收益前景吸引BOT投資者，承諾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)直接或間接的最低購(gòu)買量（take or pay）。當(dāng)客觀環(huán)境改變時(shí)，通過(guò)調(diào)整價(jià)格或延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限等經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)BOT投資者的利益，使投資者有充分的信心參與新疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.BOT項(xiàng)目是通過(guò)一系列的契約文件來(lái)規(guī)范參與方的權(quán)利與義務(wù)。BOT的參與方較多，包括：政府部門、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、投資者、管理者、貸款者、中介機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等。各方利益相互牽涉，使BOT的運(yùn)作較為復(fù)雜。這就要求我們?cè)贐OT的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，用健全的法津制度來(lái)保護(hù)各方利益。而目前，關(guān)于BOT的法規(guī)還不完善，這給外國(guó)BOT投資者造成一定的顧慮。為吸引更多的資金投向新疆兵團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要充分利用民族地區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)制定有助于吸引BOT的地方性政策，并保持政策的連續(xù)性。搭建適合BOT投融資方式所需的服務(wù)平臺(tái)。使BOT在新疆兵團(tuán)具有良好的政策環(huán)境，力爭(zhēng)談判一個(gè)，成活一個(gè)。

3.BOT作為一種項(xiàng)目組織管理方式，有一套依國(guó)際慣例獨(dú)特的運(yùn)作規(guī)則和方法。特別是標(biāo)書的設(shè)計(jì)、談判和項(xiàng)目管理都具有較高的技巧，需要一大批熟悉BOT業(yè)務(wù)規(guī)則，掌握基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律，熟悉新疆經(jīng)濟(jì)情況的專業(yè)中介咨詢機(jī)構(gòu)和人員。而這一點(diǎn)，新疆尤其缺乏。這就要求我們加大這方面機(jī)構(gòu)和人才的培養(yǎng)。

4.堅(jiān)持先試點(diǎn)的原則。新疆兵團(tuán)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的不平衡，同時(shí)，BOT是新生事物，對(duì)其規(guī)律的認(rèn)識(shí)也需要時(shí)間，建立一套能夠使BOT有效運(yùn)轉(zhuǎn)的體系是一個(gè)需要不斷探索、論證和協(xié)調(diào)的過(guò)程。因此，應(yīng)該按照科學(xué)穩(wěn)妥的思路，先選擇基礎(chǔ)設(shè)施的某一個(gè)行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。目前，通過(guò)對(duì)新疆兵團(tuán)交通、市政建設(shè)、郵電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的效益、投資回報(bào)率、風(fēng)險(xiǎn)因素等進(jìn)行可行性分析，選擇BOT投資者感興趣、操作性較強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)的過(guò)程中逐步積累經(jīng)驗(yàn)，最后在全兵團(tuán)推廣。

總之，BOT的引進(jìn)會(huì)加快新疆兵團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從而改善投資環(huán)境，而投資環(huán)境改善會(huì)提高將來(lái)的BOT項(xiàng)目的成活率。這樣，就能形成新疆兵團(tuán)BOT和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性循環(huán)。

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]