盧久進(jìn) 謝振安 黃真

[摘 要]政府績效評估作為一項(xiàng)強(qiáng)有效的公共行政管理的工具，對提高政府組織管理職能具有重要的作用。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的科學(xué)發(fā)展觀、正確政績觀號(hào)召下，當(dāng)前階段實(shí)行績效評估已經(jīng)成為政府行政改革與發(fā)展的重要舉措。本文從政府績效的涵義，以及績效評估現(xiàn)狀出發(fā)，對我國政府績效評估工作中存在的問題進(jìn)行了歸納和分析，提出一些改進(jìn)政府績效評估工作的可行性措施。

[關(guān)鍵詞]政府 績效評估 機(jī)制 制度

隨著改革開放的深入發(fā)展，政府績效評估，已經(jīng)成為我國行政體制改革的“指揮棒”，這對于改善我國的政府管理機(jī)制，建立勤政、廉潔、高效、愛民的政府必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。胡錦濤總書記指出，“要教育干部樹立正確的政績觀，包括正確看待政績、科學(xué)衡量政績”。 但一段時(shí)期以來,許多政府部門熱衷于搞脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄橐粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)增長速度盲目攬項(xiàng)目、搞投資,造成大量低水平工程項(xiàng)目建設(shè)，顯而易見，公共組織績效評估的規(guī)范化程度明顯存在漏洞，這要求我們從多個(gè)層面對當(dāng)前公共組織績效評估的認(rèn)識(shí)做進(jìn)一步的反思和分析。本文從分析政府績效評估在我國政府管理中的作用和意義入手深入探尋實(shí)踐中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出解決和發(fā)展績效評估的措施。

一、政府績效評估的涵義及其在我國政府管理中的作用

政府績效，既包括政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的績效表現(xiàn)，又包括政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。因此，政府績效評估，是指以一定的時(shí)段為界限，對政府部門的工作效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析與評價(jià)，對其管理過程中投入和產(chǎn)出所反映的績效進(jìn)行定量或定性的測量并劃分等級，以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。

政府績效是改進(jìn)政府工作的助推器，對建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制有重要的作用。實(shí)施政府績效管理，有利于實(shí)現(xiàn)政府在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀過程中的自律與他律的結(jié)合，由此推動(dòng)政府公共管理對信息技術(shù)的戰(zhàn)略使用和運(yùn)用信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)管理。

二、目前我國政府績效評估中存在的弊端

在我國，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府績效評估問題已經(jīng)成為理論界和實(shí)踐界研究的熱點(diǎn)。但從總體而言，無論在理論還是在實(shí)踐上都還不成熟，處在起步探索階段。就當(dāng)前來說，我國的政府績效評估還存在許多方面的問題：

1.績效評估缺乏相應(yīng)的法律和制度作保障

我國政府績效評估尚未建立和健全遵循國際慣例、適合中國特殊國情包括評估原則、評估指標(biāo)體系、評估模型、評估依據(jù)、評估技術(shù)與方法、評估程序等的完整有序并切實(shí)可行的政府績效評估的理論、方法和實(shí)踐體系。政府績效評估還停留在原始手工業(yè)水平上，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。

2.績效評估形式趨于單一，缺乏全面有效的監(jiān)督

我國當(dāng)前的評估主體多是政府內(nèi)部的評估，尤其注重上級對下級的評估。部門的自我評估較少，社會(huì)組織和公民的參與更是缺乏，致使績效評估結(jié)果失真，夸大成績，掩蓋失誤，使上級領(lǐng)導(dǎo)滿意而群眾不滿意，損害了政府的形象。這種績效管理方式促使其將上級的評估指標(biāo)擺在第一位，忽視了社會(huì)公眾的利益與需求，而評估主體多元結(jié)構(gòu)是保證政府績效評估有效性的一個(gè)基本原則。因此，我國政府績效管理缺乏社會(huì)公眾與專家參與，媒體的監(jiān)督甚少，不夠開放與透明。

3.評估過程中重?cái)?shù)量、重速度，輕質(zhì)量、輕效率

長期以來人們對以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心存在誤解，以為經(jīng)濟(jì)上去了，什么問題都可以解決。績效評估中對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的偏重導(dǎo)致了對政府績效的片面理解，把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)職能，這可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是長此以往,這種行政職能泛經(jīng)濟(jì)化，會(huì)導(dǎo)致政府職能扭曲變形,政府行為無序失范,形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡。僅靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能自動(dòng)解決貧困、道德、教育、文化、治安、社會(huì)公平、社會(huì)保障等問題。更有管理者為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長速度盲目上項(xiàng)目、搞投資,造成大量低水平建設(shè),給人民留下沉重的包袱。

三、改進(jìn)我國政府績效評估的對策

針對我國政府績效評估工作中存在的這些問題，迫切需要我們加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，結(jié)合我國國情和政治環(huán)境，逐步探索、完善、發(fā)展我國的政府績效評估。筆者認(rèn)為改進(jìn)我國政府績效評估應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

1.全面建立法治化、制度化與科學(xué)化的政府績效評估體系

在深化行政管理體制改革中，要盡快將我國目前的各種績效管理與評估措施納入到法治化軌道，切實(shí)加強(qiáng)對績效管理與評估的立法保障工作，加強(qiáng)對政府績效管理與評估的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)。同時(shí)，政府績效評估要貫徹顧客導(dǎo)向的原則，并有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)績效管理，建立多重績效評估機(jī)制，將政府自我評估、上級評估與專家評估、社會(huì)公眾評估相結(jié)合，科學(xué)地使用評估結(jié)果，建立以績效評估結(jié)果為基準(zhǔn)的獎(jiǎng)懲制度，從而使政府績效管理與評估工作走向法治化、制度化與科學(xué)化。

2.評估主體應(yīng)多元化，評估過程應(yīng)公開透明

要改變自查自評和同體評價(jià)的單一主體形式，逐步實(shí)現(xiàn)官方評估、專家評估、民間評估并重。評估主體的多元化不僅有利于評估活動(dòng)的科學(xué)性、客觀性和公正性，有助于消除評估過程中的腐敗，更重要的是能夠促進(jìn)政府自身的制度建設(shè)，增強(qiáng)公民對政府的認(rèn)同和信任。同時(shí)，為了消除政府績效評估過程中的封閉性和神秘性，有必要讓大眾傳播媒介入，從而形成“魚缸效應(yīng)”——政府和公共部門的活動(dòng)就像魚缸中的金魚一樣無時(shí)無刻不在受到大眾的審視和評判，促使政府部門不斷的完善自己，認(rèn)真而扎實(shí)地去提高政府績效。

3.將績效評估與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合

現(xiàn)代政府績效評估的核心就是要使政府花最少的錢辦最好的事。由于公共資金的有限性，各級政府的公共預(yù)算都面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該將公共預(yù)算與績效評估結(jié)合起來，具體做法是：在資金分配上強(qiáng)化績效，按效果而不是按投入撥款；在公共預(yù)算的執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績效來分配預(yù)算。同時(shí)，還應(yīng)注意對評估結(jié)果的利用，將績效評估與獎(jiǎng)懲有機(jī)結(jié)合，把評估結(jié)果作為政府改進(jìn)工作、公務(wù)員獎(jiǎng)懲升降和評定政府合法性的依據(jù)。

4.加強(qiáng)理論研究，培養(yǎng)專業(yè)性評估人才

加強(qiáng)政府績效評估理論的研究，一方面需要自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)的學(xué)科精英，以及政府實(shí)踐工作者的共同努力，實(shí)現(xiàn)科際整合和運(yùn)用跨學(xué)科的研究方法，使定性與定量分析方法結(jié)合，利于合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重，建立操作性強(qiáng)的評估模型；另一方面要加強(qiáng)國家間政府績效評估研究的交流與合作，我們要借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府績效評估的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國政府的實(shí)際，探討和建立適合我國國情的政府績效評估理論體系。此外，必須將加強(qiáng)評估人才培養(yǎng)作為改進(jìn)政府績效評估的重要途徑。

綜上所述，為推進(jìn)我國政府績效評估可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府績效評估的制度化和法制化，我們必須認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究和制定相關(guān)的法律和法規(guī)，指導(dǎo)各地更好地進(jìn)行績效評估的實(shí)踐探索，鼓勵(lì)地方政府大膽探索績效評估的新模式。同時(shí)，還要加強(qiáng)政府績效評估的理論研究，對國內(nèi)外政府績效評估的理論和實(shí)踐成果進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，以理論創(chuàng)新帶動(dòng)實(shí)踐發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)高績效政府和顧客滿意型政府這一目標(biāo)。

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