張紅宇 張瑩丹

〔摘要〕 政府主導(dǎo)對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善起到了雙重作用，這種雙重作用實(shí)質(zhì)上是我國轉(zhuǎn)軌時期的一種特殊現(xiàn)象，即政府權(quán)力悖論。這一政府權(quán)力悖論的形成原因如下：政府行為主體的雙重角色矛盾是其產(chǎn)生的客觀原因，表現(xiàn)為改革主體與改革客體、公共權(quán)力主體與國有產(chǎn)權(quán)主體及制度供給主體與需求主體三組矛盾；政府行為主體的雙重利益沖突是其產(chǎn)生的主觀動因，表現(xiàn)為某些政府官員的個人利益與社會公共利益背離及一些政府組織機(jī)構(gòu)自身利益與社會公共利益沖突；政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)是其產(chǎn)生的制度環(huán)境，表現(xiàn)為權(quán)力格局發(fā)生變化及中央與地方委托-代理關(guān)系錯位加劇；少數(shù)特殊利益集團(tuán)在形成、發(fā)展與壯大過程中扭曲政府的決策及其執(zhí)行，助推了政府權(quán)力悖論的強(qiáng)化。

〔關(guān)鍵詞〕 政府權(quán)力悖論，原因，行為主體

〔中圖分類號〕D625 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0123-04

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在這一過程中，始終體現(xiàn)著轉(zhuǎn)型—制度變遷—政府主導(dǎo)的邏輯。事實(shí)上，政府主導(dǎo)對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善起到了雙重作用：一方面，政府主導(dǎo)加快了我國市場化改革的進(jìn)程，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，政府主導(dǎo)也在某些方面阻礙了市場化改革。這種政府經(jīng)濟(jì)行為的雙重作用，實(shí)質(zhì)上是我國轉(zhuǎn)軌時期的一種特殊現(xiàn)象，即政府權(quán)力悖論。為了解決這一問題，深入研究其產(chǎn)生的原因顯得尤為重要。

一、政府權(quán)力悖論產(chǎn)生的客觀原因：政府行為主體的雙重角色矛盾

正如諾斯在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書中闡述的，“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”?！? 〕 （P20 ）我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中政府權(quán)力主導(dǎo)的“雙刃劍”現(xiàn)象無疑是這一觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。在體制轉(zhuǎn)軌這一特殊歷史背景下，我國政府行為主體內(nèi)在的雙重角色矛盾客觀上導(dǎo)致了其權(quán)力悖論的產(chǎn)生。

（一）改革主體與改革客體的矛盾。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的主旨是要對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下高度集中于政府的權(quán)力和資源進(jìn)行重新配置。從某種意義上說，它是要通過對政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的根本改造，從而改變我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的國家和社會關(guān)系。在這一過程中，政府被賦予了雙重角色：既是改革的主體，又是改革的客體。作為改革的主體，政府內(nèi)部理應(yīng)具有改革的動力，要制定和貫徹實(shí)施有利于市場化改革的路線、方針、政策，要從全局出發(fā)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)不同階層的利益。但作為改革的客體，政府又是改革的對象，這就要求政府必須對其自身的功能、規(guī)模、結(jié)構(gòu)及權(quán)力進(jìn)行自我限制和界定，其結(jié)果必然導(dǎo)致在一定程度上觸及、震動甚至損害一些政府工作人員或部門的既得利益。在此情況下，一些地方政府出于對自身權(quán)力和既得利益的維護(hù)，往往會成為改革的重大阻力，這種情況在地方機(jī)構(gòu)改革中尤為突出。

（二）公共權(quán)力主體與國有產(chǎn)權(quán)主體的矛盾。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家一方面作為國有資產(chǎn)的主體，有權(quán)代表全體人民對國有資產(chǎn)行使所有權(quán)；另一方面，作為公共權(quán)力主體，有權(quán)對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理經(jīng)濟(jì)。政府權(quán)力主體的雙重性決定了政府經(jīng)濟(jì)行為不同層面的矛盾和沖突。一方面，政府作為國有資產(chǎn)主體，它所指向的客體是所有經(jīng)營性、資源性和行政性資產(chǎn)，微觀上政府往往以國企所有者或經(jīng)營者的身份直接參與市場競爭，通過產(chǎn)權(quán)經(jīng)營獲取微觀經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，政府作為公權(quán)力體現(xiàn)者，要為市場提供和確定“游戲規(guī)則”，規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)秩序，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，確保社會經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。此外，作為社會經(jīng)濟(jì)管理者，政府還必須有效地界定和保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)，對于不同經(jīng)濟(jì)主體之間因產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的利益沖突，政府必須恪守“第三方”公正義務(wù)，不能以損害或犧牲一方的經(jīng)濟(jì)利益為代價，來滿足或偏袒另一方的要求。從理論上講，要保證上述政府經(jīng)濟(jì)職能的有效實(shí)施，必須把作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者的政府與作為國有產(chǎn)權(quán)主體的政府嚴(yán)格區(qū)分開來。但從實(shí)踐效果來看，由于政府權(quán)力主體的雙重性，很難保證政府不利用其公共權(quán)力去謀取產(chǎn)權(quán)上的利益，這也是現(xiàn)實(shí)中一些地方政府“與民爭利”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。

（三）制度供給主體與需求主體的矛盾。經(jīng)過改革開放三十多年的偉大實(shí)踐，我國社會經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的成就。成就的取得主要源于政府制度創(chuàng)新的引導(dǎo)和推動，各級政府作為制度創(chuàng)新的主體，既是制度的供給者，又是制度創(chuàng)新的受益者和需求者。改革之初，地方政府受可能獲得的最大潛在利益所誘，直接創(chuàng)新的意愿和動力較強(qiáng)，在改革中表現(xiàn)比較活躍，制度創(chuàng)新得以有效開展。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，改革難度和成本都在加大，有些地方政府出于自身利益最大化考慮，對制度創(chuàng)新的態(tài)度發(fā)生了變化，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一方面，對中央政府的制度供給，“有利于我的，就支持，于我無益的，就消極抵抗”；另一方面，由于某些制度創(chuàng)新不能給其帶來潛在利益，因此很難形成制度創(chuàng)新的行動團(tuán)體，地方政府制度創(chuàng)新往往會因缺少組織推動者而失敗?！? 〕 有些地方政府為了掩飾制度供給的不足，甚至制造虛假性制度創(chuàng)新政績，表面上看起來制度供給很充足，但實(shí)際上這種制度安排無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的規(guī)范作用，從而導(dǎo)致有效制度供給缺乏和供給泛化的雙重問題。

二、政府權(quán)力悖論產(chǎn)生的主觀動因：政府行為主體的雙重利益沖突

政府作為社會公共利益的代表，天然應(yīng)以追求社會公共福利最大化為其行為目標(biāo)。但由于政府這一社會公共組織是由政府官員和公務(wù)員組成的，其行為又不可避免地追求自身利益的最大化，這兩種利益目標(biāo)間存在著一定的沖突。政府行為主體對“自身利益”的追求主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府官員和公務(wù)員的自身利益最大化；二是政府組織的利益最大化，包括各級政府機(jī)構(gòu)的利益最大化和政府內(nèi)部不同部門之間的利益最大化，也就是通常說的“地方政府利益”和“部門利益”。這樣，政府行為主體雙重利益目標(biāo)的沖突又可以具體分解為“政府官員個人利益與社會公共利益的背離”及“政府組織機(jī)構(gòu)自身利益與社會公共利益的沖突”兩個層次。行為主體的最終選擇往往是各利益目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)條件下矛盾沖突和博弈的結(jié)果。

（一）某些政府官員的個人利益與社會公共利益的背離。政府經(jīng)濟(jì)行為是由政府官員和公務(wù)員來具體實(shí)施的，在實(shí)施具體決策行為時，由于對行為主體獲取信息不充分及自身能力的有限，往往導(dǎo)致決策的不科學(xué)，造成資源浪費(fèi)和社會公共福利的損失。此外，作為理性經(jīng)濟(jì)人，一些政府官員和公務(wù)員在政府組織框架內(nèi)為社會公眾工作時，也會追求以最小的成本獲得自身最大的收益，包括經(jīng)濟(jì)利益的獲得、政治名望的提升、職位的升遷等?；谶@種考慮，在缺乏權(quán)力監(jiān)督的情況下，有些政府官員和公務(wù)員往往會濫用手中的權(quán)力，以犧牲社會公共利益為代價，轉(zhuǎn)而追求個人私利，或以自身特殊利益的追求擠占公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）一些政府組織機(jī)構(gòu)自身利益與社會公共利益的沖突。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.地方經(jīng)濟(jì)利益與社會公共利益的沖突。地方政府在利益代表上體現(xiàn)著雙重性。一方面，它是國家行政機(jī)關(guān)的下級機(jī)關(guān)，是中央政府在地方的利益代表，作為宏觀調(diào)控中的中觀層次，應(yīng)該遵從中央的整體部署和利益安排；另一方面，地方政府作為區(qū)域一級首腦，是地方權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它要負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、改善就業(yè)、社會保障等事務(wù)，是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的代表。受這兩種身份的制約和利益影響，地方政府既要從全局出發(fā)，貫徹執(zhí)行上級政府的調(diào)控政策，又要顧慮該政策對地方經(jīng)濟(jì)利益的影響；現(xiàn)實(shí)中地方政府具體行為的實(shí)施和選擇往往是其雙重利益目標(biāo)沖突和博弈的結(jié)果。當(dāng)中央政府的調(diào)控政策能給地方帶來利益時，就能得到貫徹執(zhí)行；反之，當(dāng)中央調(diào)控政策與地方利益沖突時，往往就難以得到落實(shí)，導(dǎo)致宏觀調(diào)控效率低下。此外，一些地方政府出于自身利益最大化考慮，往往還利用行政性壟斷或采用地方保護(hù)主義等做法限制市場競爭， 延緩了全國統(tǒng)一市場化的進(jìn)程。

2.部門利益與社會公共利益的沖突。政府部門作為政府的具體化，其倫理要求在于實(shí)現(xiàn)社會公共利益。從應(yīng)然意義上講，部門利益就是公共利益，政府體系中的每一個部門都應(yīng)以社會公共利益作為自己的利益目標(biāo)，不應(yīng)有超越社會公共利益的部門利益存在。但實(shí)踐中，部門利益與社會公共利益并不具有一致性，一些政府部門總是自覺或不自覺地把本部門的特殊利益放在優(yōu)先位置，利用本部門所處的特殊位置和掌握的特殊權(quán)力去維護(hù)和擴(kuò)張自己的既得利益，部門利益甚至已經(jīng)成了部門行政的畸形動力。在這一過程中，始終體現(xiàn)著政府部門為了獲得更大的利益，不斷地擴(kuò)張權(quán)力，而部門權(quán)力的擴(kuò)張又進(jìn)一步滋生了部門權(quán)力的利益化這一內(nèi)生邏輯。這樣，公共權(quán)力成為了一些政府部門及部門領(lǐng)導(dǎo)謀私的工具，部門利益成為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益的障礙。

三、政府權(quán)力悖論產(chǎn)生的制度環(huán)境：政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)

從理論上說，合理化的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是利益平衡的。在權(quán)力分配上，既要保障必要的中央集權(quán)以維護(hù)中央政府的權(quán)威性和合法性，又要保障地方在中央有效調(diào)控下的適度分權(quán)以更好地進(jìn)行地方建設(shè)。任何一方權(quán)力的任意放大或縮小，都將破壞權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和利益的平衡。轉(zhuǎn)軌時期，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)和行政任命制的體制環(huán)境下，中央政府、地方政府、非政府主體之間形成了一種利益博弈局面，這為政府權(quán)力悖論現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了制度環(huán)境。

（一）權(quán)力格局發(fā)生變化。黨的十四屆三中全會召開之后，我國開始進(jìn)入了全面建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革階段。在改革過程中，尤其是1994年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實(shí)行，使我國傳統(tǒng)單一的中央高度集權(quán)模式讓位于多元化的、中央政治集權(quán)與市場經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的新模式。這一模式打破了舊體制下的權(quán)力格局和利益格局，中央政府依托立法權(quán)和人事任免權(quán)把握地方政治方向，同時賦予地方一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。這在一定程度上既提高了地方對中央財政的依賴度，也強(qiáng)化了中央對地方的宏觀調(diào)控能力，中央與地方及非政府主體的關(guān)系有了實(shí)質(zhì)性變化。但由于中央與地方間事權(quán)劃分不明及事權(quán)、財權(quán)的不對等，導(dǎo)致一些地方政府不同程度地對抗和抵觸中央政府，雙方也都會采取一些機(jī)會主義行為來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這為政府權(quán)力悖論的產(chǎn)生提供了制度環(huán)境。

（二）中央與地方委托-代理關(guān)系錯位加劇。轉(zhuǎn)軌時期，我國公共政策的制定和執(zhí)行體系事實(shí)上是一種委托-代理關(guān)系。其中，地方政府為代理人，中央政府為委托人，一般情況下，代理人應(yīng)積極主動地采取各種行為以實(shí)現(xiàn)委托人預(yù)期設(shè)定的政策目標(biāo)，委托人則要依據(jù)評估體系考察其完成情況予以相應(yīng)的利益回報。在這一代理關(guān)系中，相對于代理人——地方政府面對的包括經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)、社會治安、改善就業(yè)等諸多指標(biāo)在內(nèi)的多重任務(wù)，委托人——中央政府往往把GDP、就業(yè)率等比較容易量化的指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，作為評價地方政績的主要依據(jù)。在委托人對績效考核缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，一些代理人基于政績考核的壓力和自身利益最大化的動力，往往過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)數(shù)量成績，忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)成本，忽視經(jīng)濟(jì)和社會的均衡發(fā)展，其結(jié)果必然與委托人追求全社會福利最大化的目標(biāo)背道而馳。

此外，在公共政策執(zhí)行過程中，委托人與代理人之間的信息分布是不對稱的。與中央政府相比，地方政府作為公共政策的執(zhí)行主體，往往更接近信息源，擁有信息優(yōu)勢。地方政府可以憑借信息優(yōu)勢同中央政府展開博弈，對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題、形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況并不據(jù)實(shí)向上級政府匯報，而是片面夸大對自己有利的信息，隱瞞對自己不利的信息，使政策執(zhí)行過程中暴露出來的問題不能得到及時解決，導(dǎo)致社會公共利益損失最大化。

四、政府權(quán)力悖論強(qiáng)化的助力：少數(shù)特殊利益集團(tuán)的形成壯大

在市場經(jīng)濟(jì)中，利益集團(tuán)的存在是一種常態(tài)。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化的不斷推進(jìn)，社會各階層利益分化日漸明顯，各種利益集團(tuán)積極開展社會參與，通過各種途徑向政策制定者表達(dá)其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議擴(kuò)大其自身影響，以期影響政策結(jié)果。客觀地說，這在一定程度上對協(xié)調(diào)和整合各種利益、維護(hù)政局和社會的穩(wěn)定起到了一定的積極作用；同時，利益集團(tuán)的活動還有利于促進(jìn)公眾參與公共決策的積極性和主動性，在客觀上對政府起到了一定的監(jiān)督作用，有助于增強(qiáng)公共決策的民主化與科學(xué)化。但并非所有利益集團(tuán)的存在和活動都是合理的，在新舊體制轉(zhuǎn)換的過程中，某些利益集團(tuán)利用政策、法律和管理上的漏洞，運(yùn)用自己掌握的公共權(quán)力、資源或者與某些掌握公共權(quán)力與資源者相互勾結(jié)，采取掠奪性行為，把自身利益凌駕和超越于社會共同認(rèn)可的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則之上，蛻變?yōu)樘厥饫婕瘓F(tuán)。所謂特殊利益集團(tuán)，是指利用不合理的體制和政策、利用壟斷地位獲取不合理的甚至是非法的利益集團(tuán)?！? 〕這些特殊利益集團(tuán)雖然是少數(shù)，但其在形成、發(fā)展、壯大過程中扭曲政府的決策及其執(zhí)行，成為政府權(quán)力悖論強(qiáng)化的助力。雖然中央早在2006年十六屆六中全會上就明確提出要對特殊利益集團(tuán)保持高度警惕，但“近年來，我國特殊利益集團(tuán)對公共決策的控制和操縱，給人感覺越來越明顯”?！? 〕

現(xiàn)階段，助推政府權(quán)力悖論強(qiáng)化的特殊利益集團(tuán)主要表現(xiàn)為四種形式：一是一些自利性組織。由某些過分強(qiáng)調(diào)和追求自身利益的政府職能部門演化而成的自利性組織，常常利用手中掌握的本應(yīng)維護(hù)公共利益的公權(quán)力去謀取自身利益，致使政府利益結(jié)構(gòu)失衡，大大折損了公共政策的公共性。二是一些壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)組織。某些以行業(yè)利益為紐帶，借助公權(quán)力和行政壟斷進(jìn)而壟斷資源和市場，造成資源配置惡化和收入分配扭曲的經(jīng)濟(jì)組織，壟斷資源和市場，制定霸王條款，維持壟斷價格， 妨礙市場競爭，造成資源配置惡化和財富分配扭曲。三是一些特殊行業(yè)中的暴利集團(tuán)。一些利益集團(tuán)通過權(quán)力尋租或官商勾結(jié)而脫離了應(yīng)有的制約，蛻變成為暴利集團(tuán)，其涉足房地產(chǎn)、特許經(jīng)營、采礦等行業(yè)，將社會財富據(jù)為私有，破壞了社會公正，威脅國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，成為社會的毒瘤。四是某些向權(quán)力尋求特殊保護(hù)的大型民營經(jīng)濟(jì)組織。它們利用政府職能部門對民營經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入和審批許可等制度，擠壓普通民營企業(yè)的經(jīng)營空間，在一定程度上扼殺了社會經(jīng)濟(jì)活力。

由上述分析可知，這些特殊利益集團(tuán)雖然存在形式和活動領(lǐng)域不同，但卻都表現(xiàn)出壟斷性、排他性、狹隘性、潛在的政治性等共同特點(diǎn)，在不同程度上助推了政府權(quán)力悖論的強(qiáng)化。正如美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森在《國家興衰探源》一書中所指出的，“特殊利益集團(tuán)”孜孜以求的不是競爭而是瓜分，他們不關(guān)心增加社會生產(chǎn)率，只希望坐收漁利。他們通過尋求政府權(quán)力庇護(hù)、干擾立法及權(quán)權(quán)交易等活動阻礙資源的流動與合理配置，阻礙技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而會“改變社會演化的方向”?！? 〕 （P56 ）少數(shù)特殊利益集團(tuán)利用我國社會轉(zhuǎn)型之機(jī)不斷擴(kuò)張，不僅破壞了市場的公平競爭， 扭曲資源和財富配置，而且利用公共政策把本應(yīng)由社會共享的發(fā)展成果變成本集團(tuán)的私有利益，把公共政策變?yōu)橐徊糠秩寺訆Z和占有另一部分人利益的工具。這樣做的最終結(jié)果將是導(dǎo)致對社會整體利益的損害和對弱勢群體利益的忽視，必須引起重視。

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責(zé)任編輯 周 榮