王陽(yáng)

導(dǎo)讀：我國(guó)傳統(tǒng)的戶籍管理模式同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、人民公社制度、城市勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)福利保障制度等聯(lián)系在一起，成為維系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要的制度推手，具有明顯的歷史局限性。突破這種局限，更系統(tǒng)、全面地推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革，中央政府有必要作出整體、統(tǒng)籌的安排。比如，在財(cái)政上對(duì)戶籍改革城市予以幫助，提高地方財(cái)政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例；對(duì)外來(lái)人口入籍入戶較多的、人口增長(zhǎng)壓力較大的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度。

Key Words

關(guān)鍵詞：戶籍制度；城鎮(zhèn)化；改革；模式；戶籍管理

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.010

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平明顯提升，而地域轉(zhuǎn)換和戶籍轉(zhuǎn)換就是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本表現(xiàn)。1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)戶籍管理制度的正式確立和管理法制化的開始，也為二元化社會(huì)管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

一、我國(guó)戶籍制度的內(nèi)涵、特點(diǎn)和改革歷程

（一）我國(guó)戶籍制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)

戶籍制度是國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)依法對(duì)公民的基本情況進(jìn)行收集、確認(rèn)和登記的行政管理制度，包括人口的登記制度和管理制度。新中國(guó)成立以后，我國(guó)逐步制定和形成了一套以戶為單位，以人為對(duì)象的戶口管理制度，包括戶口登記、戶口遷移、戶口統(tǒng)計(jì)、常住人口管理和暫住人口管理等內(nèi)容。盡管我國(guó)戶籍制度管理包含諸多內(nèi)容，但掌握和控制住戶與人口所在地區(qū)之間的遷移是最主要的內(nèi)容。

由于戶籍制度實(shí)際上是圍繞人口登記和管理的社會(huì)管理制度，所以“戶籍”就自然具有兩種基本功能，即公民身份證明和為行政管理提供人口資料。戶籍制度的上述功能是任何國(guó)家戶籍管理都具有的，只是在我國(guó)戶籍制度的形成和發(fā)展過(guò)程中，因受到特定社會(huì)背景的影響而形成了一些特殊功能，比如“附屬”功能和限制功能。前者指附屬于戶籍制度之上的、門類繁多的社會(huì)福利制度；后者指限制人口遷移和流動(dòng)的功能。總之，我國(guó)的戶籍制度不僅是管理上的身份證明，更是與經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)福利待遇等相聯(lián)系的社會(huì)身份的證明。

（二）我國(guó)戶籍制度改革的政策演變

從我國(guó)對(duì)人口遷移流動(dòng)限制的松緊程度上看，戶籍制度的發(fā)展與改革歷程可大致分為三個(gè)階段：

1、第一階段：人口自由遷徙時(shí)期（1949-1957年）

1951年，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，對(duì)城市戶口進(jìn)行管理。1953年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》和《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》，在農(nóng)村建立了簡(jiǎn)單的農(nóng)村戶口登記制度。1955年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，以為國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行提供準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)。1956年，全國(guó)戶籍管理工作和人口資料的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)統(tǒng)一移交到公安機(jī)關(guān)。至此，新中國(guó)初步確立了“戶警一體”的戶籍管理形式，城鄉(xiāng)的戶口管理工作和組織機(jī)構(gòu)得到了統(tǒng)一。

盡管這一階段的戶籍制度附帶著較為濃厚的政治色彩，但其體現(xiàn)了最基本的社會(huì)管理功能——人口登記和人口統(tǒng)計(jì)。

2、第二階段：人口遷移流動(dòng)控制時(shí)期（1958-1978年）

1958年，我國(guó)第一個(gè)戶籍管理法規(guī)——《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式頒布，明確規(guī)定公民都應(yīng)當(dāng)依照條例的規(guī)定履行以戶為單位的戶口登記，還正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，并首次以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。至此，限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍制度開始以立法形式被正式確定下來(lái)。

1961年中共中央發(fā)出的《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》和公安部轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前戶口工作情況的報(bào)告》，以及1962年公安部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》等，都貫徹了嚴(yán)格控制人口遷移和流動(dòng)的基本精神。而此后通過(guò)的1975年《中華人民共和國(guó)憲法》和后來(lái)歷次修改的《憲法》，都不再有公民有自由遷移權(quán)利的條文。這也是現(xiàn)行戶籍制度這一重要特征在國(guó)家根本大法中的反映。

1977年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，確立了處理戶口遷移的主要原則，由此，隔斷城市間、城鄉(xiāng)間自由遷移的戶籍管理制度完全形成。

3、第三階段：人口遷移流動(dòng)逐步松動(dòng)時(shí)期（1978年以后）

1980年《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題規(guī)定》的頒布，開始打破戶籍制度的指標(biāo)控制，標(biāo)志我國(guó)戶籍制度進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。

1984年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為可能，也意味著戶籍制度改革在集鎮(zhèn)開始由指標(biāo)控制向準(zhǔn)入條件控制過(guò)渡。

1985年，公安部出臺(tái)《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》，標(biāo)志中國(guó)公民在非戶籍地長(zhǎng)期居住具有了合法性。同年9月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》規(guī)定，“居民在辦理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等權(quán)益事務(wù)時(shí)，可出示居民身份證，證明其身份?！?/p>

1992年，公安部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。同年10月，廣東、浙江、山東等地先后試行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，即“藍(lán)印戶口”，這也是我國(guó)戶籍制度改革過(guò)程中的一項(xiàng)過(guò)渡性措施。從此，戶口準(zhǔn)入制度開始擴(kuò)大到小城鎮(zhèn)。

1994年，原勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志我國(guó)流動(dòng)就業(yè)憑證管理制度的逐步建立。

1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，全國(guó)各地開始逐步放寬小城鎮(zhèn)的戶籍限制。1998年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于解放當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》，不再提限制到中等城市落戶的規(guī)定。

進(jìn)入21世紀(jì)，中央加大了對(duì)戶籍制度改革的步伐。2001年，國(guó)務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶口遷移到小城鎮(zhèn)的條件。同年，石家莊實(shí)施戶籍制度改革，標(biāo)志大城市戶籍制度開始進(jìn)入以住房和職業(yè)（收入）為基本條件的“準(zhǔn)入條件”的階段。2006年，公安部深化戶籍制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；同時(shí)，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移的限制。

伴隨國(guó)家層面的戶改政策調(diào)整，全國(guó)各地也進(jìn)行探索。2002年，北京實(shí)施《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》；2003年，上海發(fā)布《上海市居住證暫行規(guī)定》，在各類來(lái)滬人員中推行居住證制度；同年，南京發(fā)布《南京市戶籍準(zhǔn)入登記暫行辦法》，規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；浙江取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，形成“一元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度。截至2006年底，已有河北、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。

二、我國(guó)戶籍制度的多樣化模式與改革探索

（一）我國(guó)戶籍制度的多樣化模式

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，我國(guó)各個(gè)省區(qū)、城市為適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況而出現(xiàn)了不同特點(diǎn)的、多樣化的戶籍制度模式。綜合而言，主要有以下五種：

1、投資入戶模式

“投資入戶”是許多城市實(shí)行的一種模式。允許在本地投資或納稅達(dá)到一定額度的人員遷入戶口，有的還規(guī)定購(gòu)買有自主產(chǎn)權(quán)的商品房達(dá)到一定面積的人員，也可將戶口遷入城市。深圳、上海、南京、北京等的戶籍制度都帶有“投資入戶”模式的特征。

2、居住證模式

“居住證”是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式。該模式是一種人才引進(jìn)的“綠色通道”，對(duì)于城市發(fā)展需要但又無(wú)法馬上給予戶籍的人才，可以先申請(qǐng)人才“居住證”。持有“居住證”的人才也可享受正式戶籍附著的某些福利。上海、北京、沈陽(yáng)、杭州等城市的戶籍制度都實(shí)行了“居住證”制度。

3、務(wù)工遷入模式

“務(wù)工遷入”是針對(duì)較低層次勞動(dòng)力放開戶籍的一種模式，通常要求在當(dāng)?shù)毓ぷ鬟_(dá)到一定年限，也即簽有的就業(yè)合同達(dá)到一定年限便可將戶口遷入。2001年，河北省石家莊市戶籍制度改革曾實(shí)行這一模式，但由于種種原因，兩年后宣告終結(jié)。

4、親屬投靠模式

“親屬投靠”模式多是指在當(dāng)?shù)赜谐Ｗ艨诘木用窨梢陨暾?qǐng)其配偶、子女、父母與其共同居住生活。該模式主要針對(duì)直系親屬間的投靠，強(qiáng)調(diào)家庭的團(tuán)聚，是最為人性化的戶籍改革模式。南京、廣州、重慶、石家莊、鄭州等城市的戶籍制度都帶有這種模式的特征。

5、準(zhǔn)入與計(jì)劃并行模式

“準(zhǔn)入與計(jì)劃并行”是準(zhǔn)入制度在取代計(jì)劃指標(biāo)的過(guò)程中出現(xiàn)的一種過(guò)渡模式，是為防止人口大量涌入城市而以計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一種手段。該模式存在于北京、上海、廣州等幾個(gè)超大型城市之中。

（二）我國(guó)戶籍制度的改革探索

由于城市之間的規(guī)模和等級(jí)不同，在戶籍制度改革的力度和進(jìn)展上也存在較大差異，因此各地戶改的實(shí)踐模式大致可分為三種：

1、以“最低條件、全面放開”為特點(diǎn)的中西部小城鎮(zhèn)戶籍制度改革模式

相比大、中城市而言，大部分小城鎮(zhèn)的公共資源和服務(wù)主要通過(guò)市場(chǎng)化途徑獲取，戶籍含金量較低，戶籍制度改革沒(méi)有帶來(lái)數(shù)量眾多的申請(qǐng)落戶的人口。此外，一些農(nóng)民在落戶城鎮(zhèn)后很可能會(huì)同時(shí)（也許滯后幾年）失去原本在農(nóng)村享有的一些福利，這就使得小城鎮(zhèn)戶口的吸引力進(jìn)一步下降。在河南省鶴壁市，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)換為城市戶口后，不能再享受“兩免一補(bǔ)”等優(yōu)惠政策；在醫(yī)保方面，將戶口遷入城市后，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門指定衛(wèi)生醫(yī)療點(diǎn)就醫(yī)，但暫時(shí)不能享受城市醫(yī)保。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民換戶口的積極性并不高。

2、以“取消限額、條件準(zhǔn)入”為特點(diǎn)的一般大中城市戶籍制度改革模式

這是我國(guó)戶籍制度改革的重點(diǎn)。中等城市特別是一些沿海發(fā)達(dá)城市，因經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于小城鎮(zhèn)，為加快城市發(fā)展，會(huì)通過(guò)放寬申請(qǐng)條件、大幅度降低在城市落戶的門檻（比如對(duì)親人團(tuán)聚、投資、人才入戶等采取政策傾斜）來(lái)引進(jìn)勞動(dòng)力資源，但對(duì)大量以普通打工者身份長(zhǎng)期居住的人群還沒(méi)有開放戶籍制度。

2003年，鄭州市完全放開入戶政策，結(jié)果導(dǎo)致城市人口急劇增長(zhǎng)，以及對(duì)交通、教育等公共資源需求的同步急劇增加。由于地方財(cái)政能力以及社會(huì)保障、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)不足以負(fù)擔(dān)新增人口，加之配套措施不同步，鄭州市的戶籍改革以失敗告終。與鄭州市不同，寧波市的戶籍制度改革采取了分階段、分地區(qū)的方式，同時(shí)注重配套措施的改革，取得了良好的效果。此外，石家莊市的戶籍制度改革以降低入戶門檻為特點(diǎn)，盡管在就業(yè)、子女入學(xué)、市政等方面帶來(lái)一定壓力，在社會(huì)保障、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等方面也出現(xiàn)了一些消極影響，但總體來(lái)看仍是利大于弊?？梢?，大城市的戶籍改革是必要的，但不宜貿(mào)然放開，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)措施的改革，以將弊端降到最低。

3、以“筑高門檻、開大城門”為特點(diǎn)的特大城市戶籍制度改革模式

由于這類城市的戶口“含金量”較高，一旦放開戶口限制，城市政府將可能面臨巨大的壓力，因此戶籍制度改革的步伐緩慢，甚至可謂是“沒(méi)有實(shí)質(zhì)性開放戶籍”（孟兆敏，2008：96）。現(xiàn)階段，一些特大城市以建立“人口準(zhǔn)入制度”作為控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的一條措施，通過(guò)設(shè)置合理的“準(zhǔn)入門檻”，重點(diǎn)吸引高技術(shù)人才。同時(shí)，地方政府在解決人口增長(zhǎng)與人口管理問(wèn)題時(shí)，也應(yīng)跳出舊有的制度框架和管理體制，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，建立科學(xué)的、能進(jìn)能出的彈性機(jī)制。2010年7月，重慶市宣布啟動(dòng)涉及千萬(wàn)農(nóng)村人口的戶籍制度改革。較之以往其他省份的改革，此次重慶戶籍改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于，嘗試通過(guò)建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過(guò)渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益，這也是此次改革最大的創(chuàng)新之處。

三、我國(guó)戶籍制度改革的總體評(píng)價(jià)

（一）改革的方向和影響

戶籍制度并非單純的人口管理制度，而是同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、人民公社制度、城市勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)福利保障制度等聯(lián)系在一起，維持著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在和發(fā)展，因而諸多弊端日漸暴露。透過(guò)我國(guó)戶籍制度改革的歷程回顧，不難看出戶籍的束縛正在松動(dòng)，改革的方向整體上朝著有利于人口流動(dòng)，特別是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流動(dòng)的方向發(fā)展，以利于我國(guó)城市化水平的不斷提高。

改革以來(lái)，我國(guó)“城鄉(xiāng)分割、一國(guó)兩策”的戶籍制度發(fā)生了三大顯著變化：一是戶籍約束人口流動(dòng)的限制被打破，已有上億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；二是戶籍背后的一些歧視性功能和收費(fèi)被取消，近些年農(nóng)民工在就業(yè)合同、工傷保險(xiǎn)、欠薪追討、子女上學(xué)等方面也取得進(jìn)展；三是城市戶口人群中具備夫妻分居、人才引進(jìn)、投資創(chuàng)業(yè)、購(gòu)房安居等條件者，已基本不再受戶籍限制就可遷移落戶。這些變化對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了顯著的作用。當(dāng)然，戶籍制度的放開也帶來(lái)了一些負(fù)面影響，如大量外來(lái)人口涌入使原本緊張的城市公共設(shè)施更加短缺，增加了城市管理的難度等。由于改革的效果存在兩面性，這使得戶籍制度的改革始終面臨著“進(jìn)退兩難”的局面。

（二）改革的階段特點(diǎn)和問(wèn)題

先前的戶籍制度改革都主要圍繞特定的內(nèi)容和具體的社會(huì)功能展開，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，戶籍制度改革的不適應(yīng)和不徹底性越來(lái)越明顯，新特點(diǎn)和新問(wèn)題也會(huì)日漸突出。

1、地區(qū)間戶籍制度改革的步伐差異較大，戶籍改革具有明顯的空間特征。一是以中小城市和小城鎮(zhèn)為主；二是以中西部地區(qū)為主；三是雖然有東部地區(qū)的個(gè)別大城市在戶籍改革中領(lǐng)先，但并非是具有空間優(yōu)勢(shì)的城市。中小城鎮(zhèn)戶籍放開卻并未導(dǎo)致人口大量涌入的事實(shí)也說(shuō)明，大型城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市才是人口流動(dòng)意愿的真正所在。

2、戶籍制度改革被城市作為吸引資本和人才的手段，對(duì)農(nóng)村外出進(jìn)城就業(yè)人員不具有普適性。城市設(shè)置的購(gòu)房、投資和納稅準(zhǔn)入制度、人才標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)大多數(shù)普通農(nóng)村外出就業(yè)人員而言，仍是可望而不可即，“經(jīng)濟(jì)”和“素質(zhì)”成為了城市新的“準(zhǔn)入門檻”。

3、戶籍制度改革仍停留在放開戶籍的層面，而未觸及深層次的公共財(cái)政體制和社會(huì)福利制度的改革。雖然與戶籍掛鉤的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面的權(quán)益分配才是戶籍改革的重點(diǎn)，但由于目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是地方財(cái)政收入和支出掛鉤，導(dǎo)致了地方政府“不愿意”徹底改革戶籍制度。

4、戶籍制度改革缺乏各部門的協(xié)同改革。除了公安部門外，國(guó)家其他職能部門缺乏配套改革方案和措施，致使改革效果不大，影響力降低。

總之，戶籍制度改革的迫切性與其可能引發(fā)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題交織在一起，使我國(guó)現(xiàn)階段的戶籍制度改革處于一種難以兩全的困境之中。

（三）改革的未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)

就當(dāng)前實(shí)際情況看，我國(guó)戶籍制度中對(duì)城鄉(xiāng)戶口的分類登記、對(duì)大城市人口總量的控制以及對(duì)農(nóng)村人口遷往城市的限制，仍然具有一定合理性。此外，要使我國(guó)戶籍制度消亡，至少應(yīng)滿足兩個(gè)基本條件：一是城市化水平達(dá)到70%以上，實(shí)際生活在農(nóng)村的人口不足20%；二是農(nóng)村人口享有與城市同樣的社會(huì)保障水平。但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不太高、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還存在較大差異的情況下，要將農(nóng)村社會(huì)保障水平提高到與城市大體相當(dāng)?shù)某潭?，在短期?nèi)尚難實(shí)現(xiàn)。

可以預(yù)計(jì)，我國(guó)的戶籍制度至少在21世紀(jì)上半葉或更長(zhǎng)的一定時(shí)期內(nèi)不可能消亡，以“準(zhǔn)入條件”為主要特征的制度形態(tài)將繼續(xù)保持相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。不過(guò)隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市化水平的不斷提高，戶籍制度的形式和內(nèi)容會(huì)發(fā)生重大變化，限制人口遷移流動(dòng)的種種規(guī)定會(huì)逐步淡化，未來(lái)的人口遷移流動(dòng)必將不再受到戶籍制度的限制。

四、推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革的建議

（一）循序漸進(jìn)，分區(qū)、分階段推廣

戶籍制度的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)依法自由遷移，但由于目前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平存在著較大的地區(qū)差異，城市綜合承受力對(duì)人口容納量又有一定限制，因此改革只能在各地現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，結(jié)合各地情況逐步推開。比如，按照城市的等級(jí)和規(guī)模循序漸進(jìn)實(shí)施改革，城市的改革可從逐步降低戶籍準(zhǔn)入條件開始，有必要設(shè)定戶籍改革的短、中和長(zhǎng)期目標(biāo)，針對(duì)不同類別的外來(lái)人口采取不同的戶籍政策等。

滯后的城市化不能完全歸因于戶籍制度的束縛，還要綜合考慮城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并以相應(yīng)的城市承載力為前提，因此未來(lái)政府只有在確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房設(shè)施、交通設(shè)施、教育文化設(shè)施等公用設(shè)施的發(fā)展條件下，才能正確構(gòu)建適合的戶籍制度改革路徑。

（二）完善法制，廢除不合理?xiàng)l文規(guī)定

1、加快戶籍管理立法步伐。現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中的部分內(nèi)容已與新的刑法、刑事訴訟法相抵觸，各地出臺(tái)的戶口遷移政策早已突破了《條例》中的有關(guān)內(nèi)容，因此很有必要制定新的戶籍管理法規(guī)。

2、應(yīng)從法律條文中刪除“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)區(qū)域在城市化過(guò)程中的人口集聚，不會(huì)按人的主觀愿望在城鎮(zhèn)體系中的特定規(guī)模等級(jí)分布，而是受以區(qū)位為依托的空間規(guī)律作用的牽引，按所有城鎮(zhèn)各自的功能集聚程度及相應(yīng)的人口容量有序分布。

3、應(yīng)從憲法的高度明確規(guī)定公民享有遷移的權(quán)利。自由遷移是公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。憲法中關(guān)于公民有居住和遷徙自由的條文從有到無(wú)，將限制人口流動(dòng)的種種政策合理化。在戶籍改革逐步完善的今天，已經(jīng)具備了將公民自由遷移的權(quán)利上升到憲法高度的條件。同時(shí)，應(yīng)以憲法為依據(jù)制定戶籍法，并在此基礎(chǔ)上制定實(shí)施細(xì)則，使戶口登記、戶籍管理規(guī)?；?/p>

（三）改革相關(guān)的配套政策

1、改革間接阻礙人口向城鎮(zhèn)遷移的城鎮(zhèn)配套政策，包括：改革城市就業(yè)政策、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)；改善辦學(xué)體制，放寬城市義務(wù)教育段與高中教育段入學(xué)的戶口限制；改革住房政策；建立城鄉(xiāng)銜接的、可移動(dòng)的社會(huì)保障制度。在就業(yè)方面，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，徹底廢除有關(guān)限制農(nóng)民工就業(yè)的規(guī)定，打破城市職工對(duì)就業(yè)崗位的壟斷；在勞動(dòng)權(quán)益方面，成立專門的農(nóng)民工權(quán)益保障中心，加大對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)力度；在教育培訓(xùn)方面，有步驟地組織農(nóng)民工參加各種就業(yè)培訓(xùn)，不斷提高他們的勞動(dòng)技能和勞動(dòng)生產(chǎn)率；在住房方面，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，建立一批造價(jià)低廉但符合基本標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)易房給農(nóng)民工提供安身立命之所，同時(shí)要求所有企業(yè)按時(shí)足額為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)金。

2、改革間接阻礙城市化性質(zhì)人口遷移的農(nóng)村配套政策。健全土地使用的實(shí)權(quán)承包和流轉(zhuǎn)制度；協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)計(jì)劃生育政策，逐步縮小政策差異。

3、消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距。加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供可比擬城市的公共服務(wù)，改善農(nóng)民的物質(zhì)和文化生活；增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市規(guī)劃中考慮人口因素，強(qiáng)化城市的總體規(guī)劃、分期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、近期規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃，為農(nóng)村人口進(jìn)入城市做好準(zhǔn)備。

4、改革公共財(cái)政體制，為戶籍制度改革提供必要的財(cái)政基礎(chǔ)。完善分稅制財(cái)政體制改革，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源；調(diào)整城鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將城鎮(zhèn)財(cái)政放在本地范圍的公共物品和勞務(wù)上，提供城鎮(zhèn)居民等量的文化、教育、社會(huì)保障、水供應(yīng)系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)、交通和城市公用設(shè)施等利益。同時(shí)，學(xué)習(xí)其他國(guó)家在人口管理上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將戶口登記制度與財(cái)政予以的相關(guān)待遇相結(jié)合，以財(cái)政管理促進(jìn)戶口管理。

（四）完善戶籍管理制度

1、建立戶口登記與人口登記并存的管理方式。建立戶籍管理與口籍管理并軌的雙籍管理機(jī)制，取消大城市內(nèi)部的不同區(qū)域戶口的利益差異及現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策對(duì)戶籍的制約作用，同時(shí)建設(shè)以居民現(xiàn)住地為管理立足點(diǎn)的屬地化管理模式，適時(shí)將城市行政管理基礎(chǔ)從戶籍人口轉(zhuǎn)向常住人口。

2、戶籍管理從以戶為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動(dòng)態(tài)管理過(guò)渡。加速農(nóng)村的戶籍改革，以計(jì)算機(jī)技術(shù)為途徑推動(dòng)戶籍制度的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶籍管理城市化。

3、強(qiáng)化戶籍管理基礎(chǔ)性的工作，完善戶口登記制度。嚴(yán)格按照現(xiàn)行的戶籍管理的各項(xiàng)法律規(guī)定，在城鄉(xiāng)全面建立健全常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更、更正等七項(xiàng)戶口登記制度。同時(shí)，加速社會(huì)保障號(hào)的編制實(shí)施工作，使這一公民的終身號(hào)碼在經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及公民切身利益的各個(gè)方面充分發(fā)揮作用。

4、剝離戶口上的附加條件。由一種或者幾種證和卡來(lái)代替其功能，由單獨(dú)的社會(huì)管理部門來(lái)管理（建立人口管理部門，負(fù)責(zé)人口的登記、管理及計(jì)劃生育工作），而不是作為公安機(jī)關(guān)的附屬功能之一。

不可否認(rèn)自上世紀(jì)80年代起，我國(guó)開始對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行試點(diǎn)，但一直進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，我國(guó)的戶籍改革仍處于摸索階段。盡管不少城市都在改革方面進(jìn)行了嘗試和突破，但仍然還是“各自為政”。為更系統(tǒng)、全面地推進(jìn)我國(guó)戶籍制度改革，中央政府有必要作出整體、統(tǒng)籌的安排。比如，在財(cái)政上對(duì)戶籍改革城市予以幫助，提高地方財(cái)政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，同時(shí)對(duì)一些外來(lái)人口入籍入戶多的城市加大轉(zhuǎn)移支付力度。

盡管同發(fā)達(dá)國(guó)家和世界平均水平相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍顯滯后，但戶籍制度并非阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化的癥結(jié)所在。2010年，成都實(shí)施了“全域自由遷徙”的戶籍改革，并提出“讓居民擁有選擇的權(quán)利”。這是我國(guó)地方進(jìn)行戶籍改革的又一次探索，無(wú)論能否被推及全國(guó)，其內(nèi)含的“自由”深意或?qū)⒊蔀槲覈?guó)戶籍改革的一個(gè)方向。

說(shuō)明：本文系聯(lián)合國(guó)人口基金資助項(xiàng)目(A2011101012)的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：張煒