張偉

摘要：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是各國經(jīng)濟發(fā)展過程中不可逾越的經(jīng)濟發(fā)展階段。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在其經(jīng)濟 發(fā)展過程中，都曾有過不平衡發(fā)展和不同程度的地區(qū)差距問題。為解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，我國應(yīng)實施以財稅 政策為主的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策，采取有效措施促進我國區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；發(fā)展；財稅政策；選擇

一、我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異

不平衡的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及地區(qū)經(jīng)濟差距的存在，是造成在經(jīng)濟發(fā)展過程中不可逾越的經(jīng)濟發(fā)展階段，無論是處于發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中的國家，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，都會出現(xiàn)不同程度的地區(qū)差距及不平衡發(fā)展的問題，我國同其他國家相比，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性和地區(qū)經(jīng)濟差距問題上表現(xiàn)的更為突出。

國家內(nèi)部的區(qū)域差異是指，某些區(qū)域比其他區(qū)域有更快的增長速度、更高的經(jīng)濟發(fā)展水平和更強有力的經(jīng)濟實力，促使空間上呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)區(qū)域與不發(fā)達(dá)區(qū)域并存的格局，即區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，而這種不平衡性正是我國區(qū)域發(fā)展的基本現(xiàn)狀。伴隨著改革開放以來，我國采取了梯隊推移式非均衡發(fā)展策略也就是說允許一部分地區(qū)先富起來”，這一策略使得東部沿海和中西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上存在巨大差異。

東、中、西部三大經(jīng)濟地區(qū)其經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡的基本特征之一。在整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，財稅政策起到了十分積極的作用。因此，應(yīng)從我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性出發(fā)就總體看，其經(jīng)濟發(fā)展水平較高的是東部沿海地區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)展水平比較低的是中西部地區(qū)，尤其是地域遼闊的西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最低。就發(fā)展水平最低這一狀況及造成我國現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的主要因素，是西部的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后。當(dāng)然，造成我國西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平滯后的原因是多方面的：如有東西部經(jīng)濟發(fā)展的歷史原因形成的差距以及西部地區(qū)地處內(nèi)陸、交通不便、信息閉塞等一系列對西部經(jīng)濟發(fā)展形成的制約及客觀方面的諸多原因，也與我國政府制定和實施的經(jīng)濟政策，特別是財稅政策有關(guān)。不可否認(rèn)，近些年來，中央政府也采取實施了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、投資傾斜政策、財政轉(zhuǎn)移支付制度等一系列多種措施，只有加快中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，才能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展以縮小我國經(jīng)濟發(fā)展差距。實際上，我國目前地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距，東部地區(qū)和中、西部地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距并未因此而縮小，反而還有進一步擴大的趨勢，而巨大的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題所在。因此，從財稅政策角度考察區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題，就顯得尤為必要。

財稅政策不僅在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用同時在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展扶持方面也發(fā)揮了巨大的作用。主要有以下兩個方面的表現(xiàn)。

一是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展在稅收政策下能夠創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。公平合理的稅收政策不僅能夠為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造一個寬松的發(fā)展環(huán)境，而且能夠為投資者提供一個較好的投資環(huán)境。并且通過一定的稅收優(yōu)惠政策能夠形成一種導(dǎo)向力，增加投資者的投資興趣。

二是有效抑制發(fā)展差距的手段——財政轉(zhuǎn)移支付制度。目前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距是世界各國共同面對的問題，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度撥付一定的資金支持，可以增強該地區(qū)的資金籌措能力，這在一定程度上能夠有效地加快落后地區(qū)的發(fā)展，緩解或縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距。

二、在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面我國現(xiàn)行財稅政策存在的主要問題

就目前在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，財稅政策作為宏觀調(diào)控手段之一，是政府作用于經(jīng)濟的重要手段。由于政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)，通常是通過對財政資源這種公共品在各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的動態(tài)配置來實現(xiàn)的，財稅政策是政府配置財政資源的制度基礎(chǔ)。財稅政策是政府為滿足社會公共需要而對一部分社會產(chǎn)品進行集中分配所采取的宏觀調(diào)控措施。一方面，作為政府分配財政資源的依據(jù)，實現(xiàn)著政府在各區(qū)域公平配置財政資源的功能；另一方面，它為各市場主體提供市場信號，借助市場信號影響區(qū)域市場主體的行為，最終引導(dǎo)資源、要素和產(chǎn)品在區(qū)域之間重新配置，以縮小由于資源稟賦、歷史原因及市場機制自發(fā)作用而形成的地區(qū)經(jīng)濟差距。由此可見，財稅政策對于區(qū)域經(jīng)濟的干預(yù)不是取代市場，而是在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，針對市場機制在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的失靈領(lǐng)域進行調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，是運用政府和市場“兩只手”，保持發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)增長，促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的重要工具。但是，由于我國現(xiàn)行財稅政策存在問題的限制，降低了其在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面作用的發(fā)揮，其突出體現(xiàn)在分稅體制不完善、財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、稅收優(yōu)惠政策不合理等方面，具體包括以下幾個方面：

(一)財政政策方面

1.當(dāng)前就轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。其在94年我國推行的分稅制改革中，中央按“基數(shù)法”進行稅收返還和體制補助，由于東部地區(qū)擴張基數(shù)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)與財政收入基數(shù)低的中西部形成鮮明對比，這樣經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東部地區(qū)自然接受的返還就多，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)則取得的返還就少，這種稅收返還未能發(fā)揮它在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)起到的作用，致使富的地方愈富，窮的地方更窮，不僅未能解決由于歷史原因造成的地區(qū)財力分配不均和公共服務(wù)水平差距過大的問題，加劇了地區(qū)間的差距。

2.財政所投資資金主要來源于政府財政資金和國債資金，其融資渠道單一，資金規(guī)模較小，且資金使用的政策性不強，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益低。

3. 不規(guī)范的專項撥款和結(jié)算補助分配辦法，其隨意性大，分配結(jié)果使東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)反而得到更多的撥款，不但未能解決公共服務(wù)能力均等化問題，落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀沒有得到緩解反而使東西部差距進一步擴大。

(二)稅收政策方面

由于在地方稅制及稅收優(yōu)惠政策、資源稅、生產(chǎn)型的增值稅等現(xiàn)行稅收制度上存在的明顯缺陷，使得統(tǒng)一的稅制在不同的地區(qū)產(chǎn)生了不同的稅負(fù)效應(yīng)，影響了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，不合理的稅收政策對地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距甚至起到了“逆向調(diào)節(jié)”的作用。

1. 不合理的地方稅制設(shè)計。地方稅制不光是地方政府取得財政資金，支持經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展調(diào)節(jié)政策的重要組成部分。但是，由于我國現(xiàn)行地方稅制設(shè)計不合理性，嚴(yán)重制約了其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所具有的調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在如下兩個方面：一方面是現(xiàn)行稅收制度中作為以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營業(yè)稅是地方政府的固定收入，其區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)愈高級化，該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平就愈高。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展落后、地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，稅源極為有限，是造成地方財政收入不足的根本原因；另一方面地方政府既沒有獨立的地方稅收立法權(quán)，也沒有獨立的稅收減免權(quán)，不利于調(diào)動地方積極性，這嚴(yán)重制約了地方資源配置效率。雖然《中華人民共和國稅收征收管理法》中賦予地方政府一定的稅收減免權(quán)，但在具體實踐中，由于稅務(wù)部門及各地方政府沒有權(quán)限依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀對稅收政策進行調(diào)整，導(dǎo)致稅收政策中存在的制度性缺陷不能得到及時的糾正和調(diào)整。

2.在稅收政策的調(diào)整下并沒有使中西部獲得比東部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，西部地區(qū)的稅負(fù)仍然重于東部地區(qū)。綜觀我國已付諸實施的無論是西部大開發(fā)中的稅收優(yōu)惠政策，還是振興東北老工業(yè)基地中的稅收優(yōu)惠政策以及中部崛起中的稅收優(yōu)惠政策，它們無一不是從我國東部開發(fā)中所實施的稅收優(yōu)惠政策中移植過來的。這些稅收優(yōu)惠政策之所以在東部經(jīng)濟發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，是由于這些優(yōu)惠政策東部享有，而中西部不能分享所造成的。這些優(yōu)惠政策從東部移植于中西部時，東部地區(qū)并不喪失對這些稅收優(yōu)惠政策的運用權(quán)。況且現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策沒有體現(xiàn)出其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，對國家需要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)并無特別的鼓勵及措施，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)能力不強。目前，西部地區(qū)迫切需要發(fā)展的是交通、能源、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及高科技產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策行業(yè)傾斜度卻明顯不夠。因此，寄希望于現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策來實現(xiàn)縮小東西部經(jīng)濟發(fā)展差距，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展就顯得力不從心。

3.現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)存在的問題。94年稅制改革后，“生產(chǎn)型”增值稅使資本有機構(gòu)成高的產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)重于其它產(chǎn)業(yè)。我國西部地區(qū)優(yōu)越的自然資源條件，形成了以資源開采、重工業(yè)等為特色的產(chǎn)業(yè)布置格局；加之對“生產(chǎn)型”增值稅轉(zhuǎn)型試點改革的優(yōu)惠措施，時至今日還沒有惠及到西部地區(qū)，所有這些，都使得西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)增加，從而不利于西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，現(xiàn)行的資源稅制度由于稅率過低，征稅范圍有限，加之政府對資源產(chǎn)品所實行的價格管制等。這種粗糙的資源稅制度造成了自然資源的巨大浪費，同時也不利于西部地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢。綜上所述，新稅制實行以后，中央財政在全國財政中比重大幅度上升，而中西部地區(qū)所獲得的稅收返還在全部稅收返還中所占比重下降，表明中西部地區(qū)相對較重的財政稅收負(fù)擔(dān)不但沒有得到減輕反而進一步加重。中西部地方財政困難較大，不像東部地區(qū)財政那樣對企業(yè)進行較多的稅收返還，因而中西部地區(qū)企業(yè)所承擔(dān)的實際稅收負(fù)擔(dān)也就相對較重。在各地以稅收返還政策吸引外部投資的競爭壓力下，中西部地區(qū)的地方財政本已入不敷出，造成企業(yè)拿不出較大力度的稅收返還措施。顯然，這樣的稅收政策強化了東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)的積聚效應(yīng)，加大了東西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。

三、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策選擇

(一)建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

1.建立有效的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國實行的分稅制財政體制，主要是以中央財政收入占全國財政總收入的比重來衡量中央與地方的分權(quán)情況，其一般也作為中央調(diào)控能力的標(biāo)志；同時這個指標(biāo)也以全國財政收入占GDP的比重為參照。全國財政總收入占GDP的比重在很大程度上是指各級政府所取得公共物品占社會物品總額的份額，是國家汲取能力的標(biāo)志，也是國家行政的物質(zhì)基礎(chǔ)。從理論上講，這兩個比重組成的曲線圖一般來講是不會出現(xiàn)交叉的，假如交叉情形出現(xiàn)，只能說明財稅體制安排出現(xiàn)了問題：即或是中央財政集權(quán)過度，或是分權(quán)過度；或是國家汲取公共物品能力過強，或是偏弱。所有這些都會影響到地方政府提供公共物品的能力和地區(qū)間的財政均衡，從而直接影響到轉(zhuǎn)移配置制度的實施。一般而言，中央財政只有在財政初次分配中占有較大的比重，才能保證有足夠的財力用于對地方的轉(zhuǎn)移支付，才能通過轉(zhuǎn)移支付逐步促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距。

2.建立以橫向均衡為首要目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，后者則是為保證各地方政府提供的公共服務(wù)水平基本均衡而給予的補助。事實證明，落后地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資需求量要比發(fā)達(dá)地區(qū)更大，與落后地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)的財政資金是遞減的，這就更加需要中央政府應(yīng)從整體利益出發(fā)，借助轉(zhuǎn)移支付的方法在地區(qū)之間實現(xiàn)預(yù)算調(diào)劑，增加財政資金的邊際效用，以實現(xiàn)橫向均衡的目標(biāo)。

(二)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策選擇

1.優(yōu)化地方稅制設(shè)計，擴大調(diào)節(jié)范圍，增強調(diào)節(jié)能力。首先，應(yīng)確定地方稅種構(gòu)成。在我國目前財稅體制條件下，應(yīng)明確建立以營業(yè)稅和所得稅為主體，以財產(chǎn)稅和行為稅為補充的地方稅制度，這不僅可以理順中央和地方的財政分配關(guān)系，改善地方政府財政拮據(jù)狀況；而且有利于遏制地方政府借助不正當(dāng)手段籌集財政資源。其次，賦予地方政府在地方稅種范圍內(nèi)的相機抉擇的稅收決策權(quán)。既可以彌補我國當(dāng)前的稅收制度缺陷，也可以調(diào)動地方政府積極性，提高稅收政策效率。

2.調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，建立以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主體的稅收優(yōu)惠體系。稅收優(yōu)惠要從傳統(tǒng)的以區(qū)域優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。改變我國目前實踐中產(chǎn)生眾多負(fù)面因素的區(qū)域?qū)蚨愂辗龀终?，實行統(tǒng)一、規(guī)范的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型稅收優(yōu)惠政策。通過稅收政策和產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，推動中西部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

3.以縮小各地區(qū)公共服務(wù)水平差距為目標(biāo)，實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度、加大轉(zhuǎn)移支付力度、平衡各地區(qū)的公共服務(wù)水平，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進先進技術(shù)的推廣培訓(xùn)等方面給予補助。

4.應(yīng)高度重視稅收制度改革、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、調(diào)整優(yōu)惠政策在促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用，減少或消除原有稅收政策對地區(qū)差異的擴大效應(yīng)，從而改善落后地區(qū)的稅收環(huán)境，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。構(gòu)建服務(wù)型、社會型的公共財政體系是現(xiàn)行財政體制改革的基本目標(biāo)，做到有效地積累財力、高效地處理社會事務(wù)。

5.優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低落后地區(qū)稅負(fù)。一是對中西部地區(qū)實行積極有效的稅收減免政策，以中央稅的減免為主，真正體現(xiàn)國家對中西部等落后地區(qū)的實際扶持。如增加對落后地區(qū)的財政投資，使其保持較高的經(jīng)濟增長率;增加對落后地區(qū)財政補助，減緩這些地區(qū)的財政壓力;二是進一步擴大增值稅轉(zhuǎn)型的試點范圍。使這項具有稅收優(yōu)惠性質(zhì)的政策及早惠及于西部地區(qū)。實現(xiàn)“生產(chǎn)型”增值稅向“消費型”增值稅轉(zhuǎn)型，在一定程度上可以刺激和鼓勵投資，給該地區(qū)創(chuàng)造一個經(jīng)濟快速發(fā)展的環(huán)境；三是要實行吸引投資的稅收政策。對投資于中西部地區(qū)的企業(yè)，實行特殊的稅收優(yōu)惠待遇。這里著重強調(diào)的是這種特殊的稅收優(yōu)惠待遇，只能是投資于中西部的企業(yè)所獨享的。例如對外來投資者以來源于中西部的稅后所得再投資于中西部地區(qū)的，實行全額退稅的鼓勵政策等。四是完善資源稅制度。資源稅制度改革應(yīng)遵循適當(dāng)提高稅率、拓寬征稅范圍的思路。一方面利用資源稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁功能，提高資源利用效率；另一方面利用資源稅的分配功能，改善資源產(chǎn)品生產(chǎn)地地方政府財政狀況，更好地發(fā)揮其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的調(diào)節(jié)作用，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。