邱益中

三、進(jìn)一步深化上海政府采購(gòu)管理體制改革的目標(biāo)取向、基本構(gòu)想及管理思考

（一）目標(biāo)取向

建立一套主體明確、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、管理科學(xué)、體系完整，市區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)一體的政府采購(gòu)管理體制。

1、縱向?qū)崿F(xiàn)市區(qū)兩級(jí)政府采購(gòu)管理資源的整合與聯(lián)動(dòng)一體。2、橫向理順監(jiān)管政府采購(gòu)的財(cái)政部門(mén)與工程、醫(yī)藥采購(gòu)等主管部門(mén)間的管理職能關(guān)系，合理界定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理職能與部門(mén)集中采購(gòu)職能，有效整合采購(gòu)管理資源和招標(biāo)投標(biāo)管理資源，將工程和醫(yī)藥采購(gòu)?fù)耆{入政府采購(gòu)統(tǒng)一管理體系。3、擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和領(lǐng)域，將服務(wù)性項(xiàng)目全部納入政府采購(gòu)范圍，創(chuàng)新服務(wù)采購(gòu)制度和模式。

（二）基本構(gòu)想

1、建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)全市政府采購(gòu)工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)--上海市政府采購(gòu)委員會(huì)，進(jìn)一步完善委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

按照進(jìn)一步深化上海政府采購(gòu)管理體制改革的目標(biāo)取向和內(nèi)容要求，實(shí)現(xiàn)上海市政府采購(gòu)委員會(huì)承擔(dān)全市政府采購(gòu)的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大決策等職能，加強(qiáng)和完善政府采購(gòu)委員會(huì)職能內(nèi)涵的建設(shè)是構(gòu)建采購(gòu)內(nèi)容全覆蓋、市區(qū)（縣）政府采購(gòu)聯(lián)動(dòng)一體管理體制的重要方面。一是調(diào)整、統(tǒng)一上海市政府采購(gòu)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職能內(nèi)容。即對(duì)分散管理的工程項(xiàng)目、醫(yī)藥采購(gòu)等領(lǐng)導(dǎo)職能進(jìn)行橫向歸并，將上海市工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理委員會(huì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中招標(biāo)采購(gòu)協(xié)調(diào)委員會(huì)等相關(guān)職能歸并到上海市政府采購(gòu)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職能中。二是縱向整合、統(tǒng)一市區(qū)政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職能，上海政府采購(gòu)委員會(huì)是全市統(tǒng)一的政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。三是根據(jù)上海政府采購(gòu)委員會(huì)的內(nèi)涵職能要求，進(jìn)一步充實(shí)調(diào)整上海市政府采購(gòu)委員會(huì)的成員構(gòu)成，由市區(qū)（縣）各有關(guān)方面的人員共同組成。

2、將招、投標(biāo)行政監(jiān)督管理職能統(tǒng)一整合到政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能中，將政府采購(gòu)的行政監(jiān)管職能統(tǒng)一歸并到市、區(qū)（縣）政府財(cái)政部門(mén)。

政府采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理是政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能的重要內(nèi)容，由于工程項(xiàng)目和醫(yī)藥采購(gòu)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和資金量大，實(shí)行政府采購(gòu)制度的時(shí)間不長(zhǎng)且《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（1999）早于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（2003）頒布實(shí)施，所以，一直以來(lái)招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)監(jiān)督管理職能由市（區(qū)）招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室承擔(dān)。因此，將招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理職能統(tǒng)一整合到政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能中。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第13條的有關(guān)規(guī)定，改革現(xiàn)行上海政府采購(gòu)行政監(jiān)管職責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)行政監(jiān)管職能的完整和統(tǒng)一，即將建設(shè)部門(mén)和醫(yī)藥部門(mén)等承擔(dān)的政府采購(gòu)行政主管監(jiān)督職能依法劃歸財(cái)政主管部門(mén)，市、區(qū)（縣）政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的主管部門(mén)，建設(shè)、醫(yī)藥及其它行政部門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)相應(yīng)的業(yè)務(wù)和預(yù)算執(zhí)行等監(jiān)督管理職責(zé)。

3、依托全市統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理信息平臺(tái)，建設(shè)覆蓋全市的通用類(lèi)產(chǎn)品和工程、醫(yī)藥專(zhuān)業(yè)采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一運(yùn)行組織管理體系，區(qū)縣不設(shè)置政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)上海政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的需要和采購(gòu)管理體制改革的目標(biāo)取向及功能內(nèi)涵的要求，依托全市統(tǒng)一的政府采購(gòu)信息管理平臺(tái)，建設(shè)覆蓋全市的通用類(lèi)產(chǎn)品和工程、醫(yī)藥專(zhuān)業(yè)采購(gòu)市場(chǎng)統(tǒng)一運(yùn)行組織管理體系。即設(shè)立直屬于市政府的上海市政府采購(gòu)事業(yè)局（事業(yè)法人），負(fù)責(zé)建設(shè)和管理（現(xiàn)由市財(cái)政局承擔(dān)）上海市政府采購(gòu)管理信息平臺(tái)；承擔(dān)市級(jí)（但不限于市級(jí)采購(gòu)）集中采購(gòu)代理業(yè)務(wù)及全市通用類(lèi)產(chǎn)品電子集市采購(gòu)和工程、醫(yī)藥等專(zhuān)業(yè)采購(gòu)事務(wù)；指導(dǎo)分散采購(gòu)和自行采購(gòu)業(yè)務(wù)工作等；指導(dǎo)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行等。

擬構(gòu)建的上海市政府采購(gòu)事業(yè)局是直屬市政府的一級(jí)財(cái)政預(yù)算管理單位，市財(cái)政主管部門(mén)對(duì)其行使監(jiān)督管理職能和預(yù)算管理職能，政府其它部門(mén)行使相應(yīng)的監(jiān)督管理職能，市人大及其常委會(huì)依法對(duì)其進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督。根據(jù)職能定位要求，上海市政府采購(gòu)事業(yè)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括：承擔(dān)市本級(jí)（但不限于）的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；專(zhuān)事市、區(qū)（縣）工程項(xiàng)目采購(gòu)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；市、區(qū)（縣）醫(yī)藥采購(gòu)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)；政府采購(gòu)管理信息平臺(tái)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)；社會(huì)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)；分散采購(gòu)、自行采購(gòu)等規(guī)范管理機(jī)構(gòu)等。

根據(jù)改革的目標(biāo)取向，區(qū)縣的工程項(xiàng)目和醫(yī)藥等通過(guò)市（區(qū)）專(zhuān)業(yè)采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中采購(gòu)，通用類(lèi)產(chǎn)品通過(guò)電子集市實(shí)現(xiàn)協(xié)議采購(gòu)，其它需要委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的物品則通過(guò)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)或市集中采購(gòu)中心也可以完成且邏輯上更加經(jīng)濟(jì)可行，同時(shí)，區(qū)縣集中采購(gòu)規(guī)模較小，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員少，專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量不足，一些技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)要求較高的項(xiàng)目以往都是通過(guò)轉(zhuǎn)委托的方式組織采購(gòu)，采購(gòu)成本高。因此，區(qū)、縣不必再設(shè)置各自的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分依托全市政府采購(gòu)管理信息平臺(tái)的電子集市和信息管理資源、市級(jí)政府采購(gòu)中心，社會(huì)采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行分散管理的市場(chǎng)化采購(gòu)。鑒于目前大部分區(qū)縣建有政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)且社會(huì)采購(gòu)代理中介市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，有必要進(jìn)行市、區(qū)（縣）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)資源整合的改革或?qū)σ恍﹨^(qū)縣政府采購(gòu)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)制改革。改革后的區(qū)域性集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的分布應(yīng)基本覆蓋各區(qū)縣，如浦東、崇明區(qū)域、8個(gè)中心城區(qū)、南（奉賢、青浦、松江、金山）、北（寶山、普陀、嘉定）郊區(qū)等集中采購(gòu)業(yè)務(wù)的市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)分中心或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。

4、構(gòu)建科學(xué)完整的政府采購(gòu)監(jiān)督體系。

政府采購(gòu)被稱(chēng)為“陽(yáng)光工程”，要防止腐敗和不公平，降低政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，必須構(gòu)建一個(gè)全方位、多層次的監(jiān)督體系，這也是政府采購(gòu)體制建設(shè)的一個(gè)重要方面。包括行政監(jiān)督、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層次。

行政監(jiān)督屬于內(nèi)部監(jiān)督，貫穿政府采購(gòu)活動(dòng)的始終，它是包含在制度執(zhí)行當(dāng)中的，涉及財(cái)政部門(mén)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位及供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督以及各自內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)的全過(guò)程，從政策規(guī)則的制定、采購(gòu)的執(zhí)行到采購(gòu)、反饋信息及資金使用，以及對(duì)所有政府采購(gòu)的當(dāng)事人特別是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督供應(yīng)商的商品供給情況，并健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，通過(guò)建立崗位責(zé)任制形成規(guī)范的工作程序，提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，形成內(nèi)部制衡約束機(jī)制；供應(yīng)商通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴等渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。

審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督是審計(jì)、紀(jì)檢部門(mén)按照各自職能參與監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)。人大監(jiān)督主要各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算及計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督。

社會(huì)監(jiān)督主要是借助社會(huì)力量監(jiān)督政府采購(gòu)，通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊、雜志、電視定期向全社會(huì)公布有關(guān)政府采購(gòu)的信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督；創(chuàng)造條件方便市民群眾查閱政府采購(gòu)信息檔案，旁聽(tīng)政府采購(gòu)招投標(biāo)大會(huì)，確保政府采購(gòu)具有較高的透明度。

5、推進(jìn)政府采購(gòu)支出管理創(chuàng)新。政府采購(gòu)工作涉及政府、企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)的各個(gè)方面，政府采購(gòu)管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。進(jìn)一步深化上海政府采購(gòu)管理體制改革，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下幾個(gè)方面工作推進(jìn)的進(jìn)程和管理創(chuàng)新。

一是加快政府采購(gòu)管理信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)化管理信息平臺(tái)的支撐功能，繼續(xù)擴(kuò)大通用類(lèi)產(chǎn)品電子集市采購(gòu)的規(guī)模和范圍。深化上海政府采購(gòu)管理體制改革，需要著力加強(qiáng)管理信息平臺(tái)的內(nèi)容建設(shè)，建立和完善信息發(fā)布、招標(biāo)投標(biāo)、電子訂貨與調(diào)度、電子合同、查詢、電子支付平臺(tái)、供應(yīng)商注冊(cè)、反饋管理平臺(tái)等，建立和完善內(nèi)容全面的采購(gòu)信息咨詢服務(wù)庫(kù)。優(yōu)化信息化管理的服務(wù)保障、技術(shù)支撐等內(nèi)外環(huán)境，強(qiáng)化管理信息平臺(tái)的支撐功能。穩(wěn)步擴(kuò)大電子采購(gòu)的范圍和規(guī)模，在現(xiàn)行基礎(chǔ)上，第一步實(shí)現(xiàn)信息管理平臺(tái)的應(yīng)用范圍拓展至市級(jí)全部預(yù)算單位；在試行市區(qū)（縣）一體化運(yùn)行管理和通用產(chǎn)品市區(qū)統(tǒng)一采購(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息管理平臺(tái)的應(yīng)用范圍拓展至區(qū)縣預(yù)算單位。

二是建立健全的政府采購(gòu)預(yù)算管理體系，規(guī)范政府采購(gòu)操作流程，提高預(yù)算管理約束力。政府采購(gòu)預(yù)算管理是政府采購(gòu)管理的基礎(chǔ)和核心。建立一套完整的政府采購(gòu)預(yù)算管理體系是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)預(yù)算管理約束功能的基本保障。要從規(guī)范政府采購(gòu)操作流程入手，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理，夯實(shí)政府資產(chǎn)基礎(chǔ)，建立健全政府采購(gòu)預(yù)算管理體系。財(cái)政主管部門(mén)要研究制定統(tǒng)一的招標(biāo)文件合同范本，建立政府采購(gòu)價(jià)格監(jiān)測(cè)機(jī)制和采購(gòu)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)披露制度，逐步形成系統(tǒng)完整的政府采購(gòu)操作流程。各預(yù)算主管部門(mén)和各預(yù)算單位在編制年度部門(mén)預(yù)算時(shí)應(yīng)單獨(dú)列出采購(gòu)預(yù)算，并報(bào)財(cái)政部門(mén)匯總和審核。政府采購(gòu)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，應(yīng)在指定媒體上公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算認(rèn)真編制政府采購(gòu)計(jì)劃，做好政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃編報(bào)的相互銜接工作。

三是建立并實(shí)施政府采購(gòu)支出績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任考評(píng)制度。目前對(duì)部門(mén)預(yù)算中政府采購(gòu)預(yù)算的管理，一定程度上形式大于內(nèi)容，應(yīng)加快建立規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，建立并實(shí)施政府采購(gòu)支出績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度。實(shí)行財(cái)政預(yù)算資金安排與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤制度，將項(xiàng)目采購(gòu)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度政府采購(gòu)預(yù)算編制的重要依據(jù)和作為單位采購(gòu)責(zé)任人業(yè)績(jī)考評(píng)的重要內(nèi)容指標(biāo)。

四是加快政府采購(gòu)地方立法，完善政府采購(gòu)法規(guī)制度體系。法制化是政府采購(gòu)管理體制建立和運(yùn)行的基石。進(jìn)一步深化政府采購(gòu)管理體制改革，消除上海政府采購(gòu)運(yùn)行管理中的體制性問(wèn)題和障礙，促進(jìn)上海政府采購(gòu)事業(yè)的健康發(fā)展，需要加快政府采購(gòu)地方立法，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)細(xì)化上位法的相關(guān)條款，從解決實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，將實(shí)踐中業(yè)已成熟的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為可操作、可復(fù)制的制度。要進(jìn)一步配套、完善其他與政府采購(gòu)有關(guān)的規(guī)范性文件和政策措施。提高整個(gè)法規(guī)制度體系的完整性與可操作性，使得政府采購(gòu)管理體制的內(nèi)容規(guī)定更加科學(xué)合理，從而有效地推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康發(fā)展，全面規(guī)范政府采購(gòu)行為，并在《政府采購(gòu)協(xié)議》下，應(yīng)對(duì)采購(gòu)公共市場(chǎng)的開(kāi)放對(duì)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)。（續(xù)完） （作者系市人大常委會(huì)委員、預(yù)算工委委員）