李俊梅

［摘 要］從外部性角度分析了目前國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策在制定和內(nèi)容中存在的主要問題,提出在制定鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策時(shí)應(yīng)有效針對(duì)外部性來進(jìn)行認(rèn)真思考,從而制定出較為系統(tǒng)、科學(xué)、完善的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村旅游；外部性；鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策

［中圖分類號(hào)］F590.1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2012）22-0021-02

目前國內(nèi)各級(jí)政府部門制定了多種多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策,通過宏觀調(diào)控為促進(jìn)我國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)。為了進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策的針對(duì)性和其宏觀調(diào)控的有效性,本文從市場失靈的一個(gè)重要原因——鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性這一角度對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)主要政策進(jìn)行了解析,希望能夠拋磚引玉,為今后制定出更加科學(xué)合理的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策使鄉(xiāng)村旅游得到長足發(fā)展盡自己一份微薄之力。

1 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

在我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中,國內(nèi)各級(jí)政府部門特別是縣級(jí)政府部門的扶持推動(dòng)發(fā)揮了較大作用,他們積極制定并實(shí)施了多種多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策。這些政策主要包括財(cái)政政策、稅收政策、信貸政策、土地政策、用水用電政策、政府采購政策等多個(gè)方面,具體內(nèi)容主要涉及簡化審批手續(xù)、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、信貸服務(wù)、編制規(guī)劃或補(bǔ)助規(guī)劃經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)示范典型、用地支持、扶持宣傳促銷以及環(huán)境監(jiān)管與整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培訓(xùn)等鄉(xiāng)村旅游的方方面面的優(yōu)惠政策措施,而涉及的省、市、地、縣則遍布全國,不勝枚舉。

另外,在世界金融危機(jī)的影響下,在我國政府大力促進(jìn)內(nèi)需增長的指導(dǎo)方針下,各級(jí)政府部門還掀起過一股制定鄉(xiāng)村旅游政策的熱潮,這些政策措施主要集中在發(fā)放鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)券、變相恢復(fù)“五一”長假以及門票、住宿、交通優(yōu)惠等拉動(dòng)鄉(xiāng)村旅游需求方面的內(nèi)容上。例如，在發(fā)放鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)券方面,南京市于2009年2月先向本地市民發(fā)放了2000萬元的鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)券,之后又向其他省市進(jìn)行發(fā)放；重慶市北碚區(qū)于2009年3月12日起,面向廣大市民免費(fèi)發(fā)放首批價(jià)值300萬元的北碚鄉(xiāng)村旅游和溫泉旅游消費(fèi)券；湘潭市向本地市民發(fā)放了可在包括一些農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游景區(qū)(點(diǎn))消費(fèi)的旅游券，等等。其他政策措施方面如杭州市積極推進(jìn)實(shí)行帶薪休假的方式延長“五一”假期,北京市推出門票、住宿、交通等各方面的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠措施；山東省也推出“誰不說俺家鄉(xiāng)好——山東人游山東”的活動(dòng),其中包括對(duì)部分景區(qū)門票實(shí)行“一卡通”措施等。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性的關(guān)聯(lián)狀況當(dāng)前的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容繁多,涉及面廣,其中有部分政策措施直接與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性相關(guān)聯(lián),能夠解決一些外部性問題。例如，貴州省修文縣、浙江省淳安縣、江西省上猶縣、安徽省來安縣等地方政府通過編制規(guī)劃或補(bǔ)助規(guī)劃經(jīng)費(fèi)促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游資源的合理開發(fā),減少公共資源的過度開發(fā)與盲目利用；浙江省奉化縣、江西省興國縣、福建省、安徽省廣德縣、安徽省和縣、四川省廣安縣、重慶彭水自治縣、江西省上猶縣、北京市懷柔區(qū)、貴州省畢節(jié)地區(qū)、大連市等地方政府通過環(huán)境監(jiān)管與整治、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營戶等級(jí)的劃分與評(píng)定以及星級(jí)示范戶的獎(jiǎng)勵(lì)等來規(guī)范經(jīng)營,減少環(huán)境污染與破壞；浙江省淳安縣、浙江省余姚、江西省、安徽省、重慶彭水自治縣、河北省秦皇島市等地方政府通過稅收優(yōu)惠、信貸服務(wù)以及一些其他的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助(如對(duì)特色旅游商品的獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)達(dá)到一定等級(jí)的休閑觀光農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)舉辦旅游節(jié)慶活動(dòng)的補(bǔ)助和對(duì)宣傳促銷的補(bǔ)助等)等來增加鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者私人收益。而更多的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策措施,包括為促進(jìn)內(nèi)需而制定的那部分政策措施,則主要通過整體發(fā)展環(huán)境的改善和促進(jìn)需求增加來間接鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)與經(jīng)營,與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性并無直接聯(lián)系。

3 當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策在針對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性方面存在的主要問題當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展起到了一定的積極作用。但是,從鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部性方面分析還存在一些問題。

3.1 制定鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策時(shí)欠缺系統(tǒng)性、針對(duì)性思考,易跟風(fēng)效仿其他地區(qū)的政策措施制定許多地方政府部門在制定鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策時(shí),缺乏系統(tǒng)性的、針對(duì)性的思考,不能從全局出發(fā)找出影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的根本性因素,從而提出長效合理的政策措施,而往往是簡單地跟風(fēng)效仿其他地區(qū),可能在很短時(shí)間內(nèi)就作出重大決策。這不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策長期忽視了外部性這個(gè)造成鄉(xiāng)村旅游市場失靈、阻礙鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要因素,而且還導(dǎo)致很多地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展缺少特色,尤其是突發(fā)性決策制定政府政策,很容易出現(xiàn)短期性及短視特點(diǎn),加劇鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營的外部性問題,甚至政策超出政府正常職能范疇等結(jié)果。例如,在促進(jìn)內(nèi)需時(shí)以地方財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)券成為各地方政府積極效仿的政策措施。而因?yàn)檫@種政策措施是通過政府財(cái)政補(bǔ)貼帶動(dòng)消費(fèi)者自身消費(fèi)的方式來促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展,實(shí)質(zhì)上消費(fèi)金額的相當(dāng)一部分來自地方政府財(cái)政,也就是說政府出資購買了這部分鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品,同時(shí)鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)券只能在指定的經(jīng)營者那里進(jìn)行消費(fèi),限制了旅游者消費(fèi)的范圍。這就偏離了政府合理的職能范疇,且該政策措施體現(xiàn)出明顯的短期性和沒有考慮鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營的外部性問題，只是單純以增加需求來促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的特點(diǎn)。其他各鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策中也幾乎找不到相對(duì)較為系統(tǒng)、科學(xué)并有針對(duì)性的典型例子。

3.2 現(xiàn)行政策側(cè)重于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展,政策管理空間有些寬松作為政府,所制定的政策應(yīng)以管理者的身份考慮整體利益和長期利益,但當(dāng)前眾多的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策令人眼花繚亂,總體上看，這些政策卻很多都是偏重于如何從各個(gè)方面促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展,政策的管理空間顯得有些寬松,實(shí)質(zhì)性的宏觀調(diào)控功能未能很好地發(fā)揮出來。這也造成有些地方政府在淡薄的可持續(xù)發(fā)展意識(shí)下片面強(qiáng)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)效益,遷就部分鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者受利潤最大化動(dòng)機(jī)支配的不合理要求,以至于反而助長了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部不經(jīng)濟(jì)。例如,現(xiàn)行的各地方鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策中多是以各種優(yōu)惠傾斜政策及拉動(dòng)需求措施促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的發(fā)展,如北京市懷柔區(qū)、浙江省淳安縣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策中提出對(duì)引客到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的旅行社按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這種鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策管理思想的欠缺和管理措施的不到位易導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者過度開發(fā)和利用公共資源,生產(chǎn)出一些簡單的、具有較高短期經(jīng)濟(jì)效益的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品,造成外部不經(jīng)濟(jì)增長。

3.3 針對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,注重由政府承擔(dān)私人部門產(chǎn)生的社會(huì)成本對(duì)于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與經(jīng)營中的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策中主要針對(duì)其中的公共資源問題和環(huán)境問題提出了相關(guān)管理措施,思想道德與文化問題很少涉及。而這些具有一定針對(duì)性的政策措施的內(nèi)容則主要表現(xiàn)為由政府承擔(dān)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者所產(chǎn)生的多于私人成本的社會(huì)成本部分。例如，在利用規(guī)劃減少公共資源的過度開發(fā)與盲目利用措施中,安徽省來安縣提出縣財(cái)政預(yù)算每年設(shè)立不少于50萬元的縣級(jí)旅游發(fā)展資金、江西省上猶縣每年安排100萬元鄉(xiāng)村旅游發(fā)展資金用于包括鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制在內(nèi)的各項(xiàng)政策措施,浙江省淳安縣政府則提出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村編制鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的給予50%的補(bǔ)助；對(duì)于經(jīng)營中出現(xiàn)的環(huán)境污染與破壞,江西省興國縣的鄉(xiāng)村旅游政策提出直接對(duì)村莊環(huán)境進(jìn)行整治,清污水、清障礙、清垃圾,福建省財(cái)政廳印發(fā)的《福建省鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中則提出將鄉(xiāng)村旅游環(huán)境治理一項(xiàng)作為鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)資金的支持范圍內(nèi)項(xiàng)目,浙江省淳安縣的鄉(xiāng)村旅游政策則提出給予按要求建設(shè)污水處理設(shè)施并經(jīng)驗(yàn)收合格的農(nóng)家樂其污水處理設(shè)施工程投資額50%的補(bǔ)助。