周佳敏++黃煒++白雪琴++孫今今

摘 要：鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)管理對(duì)于集中連片特困區(qū)的旅游扶貧工作有著很大程度上的支撐作用。以武陵山片區(qū)為例，總結(jié)歸納集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其地域特殊性，構(gòu)建集議事決策、利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督約束機(jī)制為一體的集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理模式。

關(guān)鍵詞：集中連片特困區(qū)；鄉(xiāng)村旅游；開(kāi)發(fā)管理模式；武陵山片區(qū)

一、引言

2011年年底，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，綱要中指出將集中連片特困區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，并在武陵山片區(qū)試點(diǎn)，武陵山片區(qū)的脫貧發(fā)展對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)具有示范性的重大戰(zhàn)略意義。目前，我國(guó)70%以上的貧困人口集中在11個(gè)連片特困區(qū)，《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》提出“貧困人口數(shù)量減少50%以上”的發(fā)展目標(biāo)，并將旅游業(yè)確定為片區(qū)的5個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)之首。2014年11月，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》明確提出“增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力”，“以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點(diǎn)”的總思路。2015年1月，中央一號(hào)文件也指出農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)“以連片特困地區(qū)為重點(diǎn)”，并提出大力發(fā)展“鄉(xiāng)村旅游”的意見(jiàn)。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是集中連片特困區(qū)廣大貧困鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)脫貧致富的主要出路，當(dāng)前，連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍處于發(fā)展初級(jí)階段，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理中多主體之間的利益關(guān)系問(wèn)題正嚴(yán)重制約著其發(fā)展。

二、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的現(xiàn)狀及其地域特殊性

（一）集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的現(xiàn)狀。近年來(lái)，旅游業(yè)的快速發(fā)展為集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)提供了許多經(jīng)驗(yàn)，許多連片特困區(qū)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展也十分迅速。

以武陵山片區(qū)為例，黎平縣城古鎮(zhèn)、黔東南州鎮(zhèn)遠(yuǎn)古城鎮(zhèn)、湘西州鳳凰古城等在旅游業(yè)發(fā)展上面都取得了不小的成果，由于當(dāng)?shù)負(fù)碛蟹浅＞哂械赜蛱厣慕ㄖ?、世界上最著名?25 首民歌之一的龍船調(diào)、樂(lè)律歡快的土家擺手舞等為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了具有民族特色的資源。同時(shí)，這里還擁有大量的革命英雄人物和革命歷史遺跡，不少地方已成為愛(ài)國(guó)主義教育基地。武陵山片區(qū)的多民族融合，當(dāng)?shù)鼐用裨诮涣鲿r(shí)不存在語(yǔ)言文化障礙，形成了多民族的地域性文化，當(dāng)?shù)剡€擁有精湛的民間技藝，保存著珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。這使得武陵山片區(qū)擁有很多獨(dú)一無(wú)二的旅游資源，這些旅游資源具有一定的壟斷性，能夠增強(qiáng)在旅游市場(chǎng)上的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。武陵山片區(qū)已成為我國(guó)較為著名的民族文化旅游與生態(tài)旅游目的地之一，游客接待人數(shù)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、吸收就業(yè)人數(shù)、旅游收入、旅游景區(qū)的質(zhì)量和數(shù)量等數(shù)字不斷攀升。與我國(guó)其他地區(qū)相比，武陵山片區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)規(guī)模小、歷史短、技術(shù)落后。在開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游時(shí)，借鑒和吸收發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以較小的代價(jià)掌握其他地區(qū)通過(guò)很大代價(jià)才能得到的經(jīng)驗(yàn)、引資政策和管理方法等，就能少走彎路。

（二）集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的地域特殊性。集中連片特困區(qū)大都處于是我國(guó)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，自然條件相對(duì)惡劣、交通相對(duì)閉塞、觀念相對(duì)落后、行政分割相對(duì)嚴(yán)重，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施水平低，勞動(dòng)力素質(zhì)差，資金缺乏，市場(chǎng)發(fā)育程度低，生態(tài)環(huán)境約束明顯，發(fā)展背景和基礎(chǔ)條件與東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部較發(fā)達(dá)地區(qū)有明顯的不同。

大多集中連片特困區(qū)都包含兩個(gè)或兩個(gè)以上的省市地區(qū)，以武陵山片區(qū)為例，武陵山片區(qū)跨省交界面積大且屬于貧困地區(qū)，在全國(guó)具有代表性，是全國(guó)各連片特困地區(qū)中先行先試的樣本，包括湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區(qū)的71個(gè)縣（市、區(qū)），同時(shí)，該片區(qū)是我國(guó)內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居地之一。該片區(qū)區(qū)域分別屬于湘鄂渝黔四省，處于四省邊緣地帶，遠(yuǎn)離“中心”，在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的過(guò)程中，由于開(kāi)發(fā)主體的不同，導(dǎo)致各自為政，影響片區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源開(kāi)發(fā)及管理。各省市的邊界都存在跨界管理的問(wèn)題。武陵山片區(qū)的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的問(wèn)題是所有集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的縮影，對(duì)于類似地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理問(wèn)題而言，構(gòu)建符合集中連片特困區(qū)情況的鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理模式顯得尤為迫切。

三、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理中存在的問(wèn)題及原因

（一）政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)（農(nóng)戶）之間的矛盾。對(duì)于鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，政府的接入顯得尤為重要，對(duì)大多數(shù)集中連片特困地區(qū)的多數(shù)鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展也比較緩慢，各地對(duì)于鄉(xiāng)村旅游各方面的開(kāi)發(fā)建設(shè)的投入都十分有限，難以滿足游客的基本需求。另外，政府在其他方面也擔(dān)任著十分重要的角色，例如：制定規(guī)章制度、環(huán)境規(guī)劃、資金支持等方面。政府在規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游時(shí)，可能會(huì)忽視鄉(xiāng)村旅游的市場(chǎng)規(guī)律以及旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特性，產(chǎn)生越位行為，導(dǎo)致產(chǎn)生當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)邊緣化以及政府政策難以推行或推行不完全的情況出現(xiàn)。

（二）政府與外來(lái)投資商之間的矛盾。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展開(kāi)發(fā)管理單靠政府是難以開(kāi)展的，由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)片區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村旅游，容易導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，餐飲、電力、住宿、交通、通訊等方面配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。并且政府受到當(dāng)?shù)刎?cái)政、旅游開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，以及能力等條件方面的限制，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的主導(dǎo)工作難以勝任，其規(guī)劃與鄉(xiāng)村所擁有的資源可能會(huì)出現(xiàn)不匹配的狀況。投資者在交通、服務(wù)這兩個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)掌握權(quán)上難免受到上述結(jié)果的影響，而鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)論是掌握在政府手中或是投資者手中都難以避免與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的競(jìng)爭(zhēng)，但是鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)的掌握必然是政府和投資商所爭(zhēng)奪的最大的權(quán)利。另外，政府管理若出現(xiàn)空白區(qū)，那么其與投資商之間必然產(chǎn)生公地悲劇、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等矛盾，兩者之間的矛盾正是由其中的“缺位”所引起的。

（三）外來(lái)投資商與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)（農(nóng)戶）之間的矛盾。而對(duì)于外來(lái)投資商與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民來(lái)說(shuō)，兩者之間最大的矛盾則來(lái)源于外來(lái)投資商在鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)中獲得較高的利潤(rùn)，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民經(jīng)營(yíng)者只能賺取零頭，且還將承受當(dāng)?shù)丨h(huán)境、生態(tài)遭到破壞的結(jié)果，外來(lái)投資商在原來(lái)的土地上建設(shè)相關(guān)的旅游基礎(chǔ)建設(shè)，例如，占用耕地建設(shè)停車(chē)場(chǎng)，挖山修筑公路等等，這些新的旅游基礎(chǔ)建設(shè)勢(shì)必會(huì)對(duì)原本的鄉(xiāng)村規(guī)劃造成破壞，特別是歷史文化悠久的鄉(xiāng)村，使其完整的原始村貌發(fā)生改變，游客難以完整地感受到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的獨(dú)特魅力與韻味以及前人在選址上的用心良苦。以湖南武陵山片區(qū)為例，在其少數(shù)民族的村寨中，吊腳樓是當(dāng)?shù)靥赜械慕ㄖ?，由于大量游客的?lái)往、住宿，會(huì)對(duì)吊腳樓造成一定程度上的傷害。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民得不到原來(lái)所期望的收益，并在環(huán)境問(wèn)題上吃了苦頭，這必然會(huì)使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民因不滿而產(chǎn)生一系列的反對(duì)行為，限制當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的整體發(fā)展。

四、集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理模式構(gòu)建

集中連片特困區(qū)鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理牽涉跨越省市的多個(gè)行政區(qū)主體，因此在制定議事決策機(jī)制時(shí)要聽(tīng)取多個(gè)行政區(qū)政府的意見(jiàn)，由各行政區(qū)政府、外來(lái)投資商、社區(qū)居民選擇代表組成建旅游行業(yè)組織，定期開(kāi)會(huì)商談鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題，進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游事務(wù)的溝通協(xié)調(diào)工作。

（一）鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的議事決策機(jī)制。議事決策的主要組織是旅游行業(yè)組織，組織中包括各方利益主體代表，議事決策的內(nèi)容包括：開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批、項(xiàng)目資金的分配、利益相關(guān)者的參與方式、開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中遇到問(wèn)題的解決辦法等。主要步驟為：首先，向旅游行業(yè)組織提出議案，通過(guò)商議后確定立項(xiàng)；第二，邀請(qǐng)行業(yè)專家進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r作出相應(yīng)的旅游開(kāi)發(fā)方案；第三，方案確定后，組織代表會(huì)議；最后，將方案遞交上級(jí)形成最終決策。

（二）鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制必須遵守兩個(gè)原則：（1）利益共享原則。合理分配政府、企業(yè)、社區(qū)組織之間的利益，注重初次分配的合理性以及再分配的完整性；（2）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系原則。避免因產(chǎn)權(quán)發(fā)生矛盾，盡量不采用征地、拆遷等容易引起矛盾的方式，即使采用也必須給予合理的補(bǔ)償。各利益主體應(yīng)避免在利益方面發(fā)生矛盾，多注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)共贏。因此，完整的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理必不可少的，且應(yīng)該包括：（1）利益主體責(zé)任機(jī)制：明確各利益主體的責(zé)任，各自完成責(zé)任內(nèi)部的各項(xiàng)工作；（2）利益補(bǔ)償機(jī)制：受益主體向未收益或是收益少的主體給予相應(yīng)的補(bǔ)償；（3）利益疏導(dǎo)機(jī)制：各方利益主體應(yīng)以全局的利益為重，不得應(yīng)某一方的原因影響大家共同的利益。

（三）鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的監(jiān)督約束機(jī)制。在鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理時(shí)，應(yīng)制定監(jiān)督約束機(jī)制牽制三方利益主體，避免利益天平的傾斜，引起不必要的矛盾，阻礙鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)管理的監(jiān)督約束機(jī)制包括：1.責(zé)任明確制度：結(jié)合集中連片特困區(qū)各鄉(xiāng)村的具體情況，制定符合鄉(xiāng)情的規(guī)定，使得在鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)以及資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中有法可依，各利益主體也能夠明確本身的責(zé)任并相互監(jiān)督；2.各方制衡制度：首先，通過(guò)宣傳教育等方式培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，對(duì)政府和外來(lái)投資商的開(kāi)發(fā)行為起到制衡作用；其次，成立鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會(huì)對(duì)政府過(guò)度參與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等違規(guī)情節(jié)以及外來(lái)投資商破壞性使用環(huán)境、搶占居民利益等行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督并及時(shí)糾正。

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