俞喬 喬東

一位經(jīng)常參加政府宴請的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記帳。

今年股市里有一個“真實(shí)的笑談”。3月26日，國務(wù)院召開第五次廉政工作會議提出“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線重挫。中國的高檔酒被誰喝掉？“答案已經(jīng)揭曉。”

財政預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢”的賬目要不要公開？

對此，2007年發(fā)布的《政府信息公開條例》明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。”

但條例自2008年5月1日正式施行以來，不愿公開、不敢公開、不屑公開現(xiàn)象普遍存在。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家獲準(zhǔn)發(fā)布的清華大學(xué)《中國市級政府財政透明度研究》報告，將研究主體定位在了比省級財政更為細(xì)化的市政府：據(jù)當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的2010年數(shù)據(jù)顯示，81個市政府，達(dá)到全國財政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線，多數(shù)市政府“不及格”；如果按照“60分及格”的標(biāo)準(zhǔn)，則僅有7個城市過線，及格率僅為8.6%。

在財政公開的信息中，政府更愿意公開預(yù)算，而不是決算。而對于預(yù)算外花銷，81個市政府無一公開。分析證明，人均GDP、外貿(mào)因存度和領(lǐng)導(dǎo)人是影響財政透明度的三大因素。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本質(zhì)上也是經(jīng)濟(jì)單位，需要向所有利益相關(guān)者公開信息。只有信息公開透明化，才能保障民主化的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

公共財政研究三個核心問題：政府的收入從何而來？政府的開支用到何處？政府的財務(wù)如何管理？

財政收入來源于對社會公眾的強(qiáng)制性征收，政府開支應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品以增進(jìn)公眾福利水平。公眾是委托人，政府為代理人，公共財政的透明就是解決信息不對稱導(dǎo)致政府代理人問題的關(guān)鍵一步。

2011年起，清華大學(xué)《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進(jìn)行研究，包括22個省（不含臺灣?。?個自治區(qū)的地級市政府與4個直轄市政府，未含縣級市政府。以2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為標(biāo)準(zhǔn)，從全國22個省、5個自治區(qū)中選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。其中青海和西藏由于其統(tǒng)計年鑒只統(tǒng)計省會城市，所以此次樣本城市共計81個，占全國283個地級以上市近1/3。

由于各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布的滯后性，2010年為當(dāng)前可獲得信息最近、最完整的年份，依據(jù)此分析該年市政府財政透明度。

81個城市財政透明度及格僅7個，及格率為8.6％，其中北京第一，石河子最末

根據(jù)IMF（國際貨幣基金組織）《貨幣和財政政策透明度良好做法守則》，并結(jié)合中國的實(shí)際情況，《中國市級政府財政透明度研究》提出了衡量財政透明度的8項(xiàng)指標(biāo)：

（一）公布政府的結(jié)構(gòu)和職能；

（二）公布顯示政府與其他公共部門關(guān)系圖；

（三）公布2011年預(yù)算內(nèi)財政報告；

（四）公布政府性基金、土地出讓金、三公消費(fèi)、政府負(fù)債信息；

（五）公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告；

（六）公布2010年決算報告；

（七）公布2010年預(yù)算會計基礎(chǔ)（現(xiàn)金制/收付制）以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)；

（八）公布2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅收支出信息。除第四項(xiàng)指標(biāo)是根據(jù)我國市級政府的實(shí)際情況增加的內(nèi)容外，其余所有指標(biāo)為IMF規(guī)定的國際通用標(biāo)準(zhǔn)。

將所選出的81個城市根據(jù)8項(xiàng)指標(biāo)的得分加總，得出各市級政府財政透明度指數(shù)排行。

結(jié)果表明：全國平均值3.46分，僅占滿分8分的43%?？傮w而言，中國市級政府財政透明度處于不及格的狀態(tài)。

其中，北京得分最高為6分，占滿分的75%；上海其次，為5.75分，占滿分的72%；此外，得分占滿分的比例超過60%（4.8分）的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州；加總共7個城市，僅為81家城市的8.6%；若以80%為良好表現(xiàn)（6.4分），則81個城市中無一達(dá)標(biāo)。

得分在4分以上（占滿分比例50%以上）的城市有34個，為81家城市的42%。

得分最低的十個城市依次是：酒泉、邯鄲、煙臺、拉薩、洛陽、烏魯木齊、松原、包頭、慶陽、石河子。

除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會城市、計劃單列市與其他地級市相比較，在財政透明度方面并無明顯優(yōu)勢。

預(yù)算透明，決算隱秘，預(yù)算外不公布

在8個單項(xiàng)指標(biāo)中，得分最高的是（一）公布政府的結(jié)構(gòu)和職能，得分為0.93分，也就是說在幾乎所有城市的政府網(wǎng)站上都可以找到諸如組織結(jié)構(gòu)框架、主要領(lǐng)導(dǎo)簡介等內(nèi)容。

并列排名第二的是（三）公布2011年預(yù)算內(nèi)財政報告和（五）公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告，均為0.77分。一個值得注意的現(xiàn)象是，應(yīng)該同步公布更彰顯“透明度”的預(yù)算和決算，政府往往總是選擇其中一項(xiàng)公布，且公布預(yù)算的情況要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于公布決算的情況——（五）公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況的報告為0.77分，而（六）公布2010年決算報告僅為0.21分。

至于（七）公布2010年預(yù)算會計基礎(chǔ)（現(xiàn)金制/收付制）以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)得分情況依然很低，為0.05分。因?yàn)闀嬍褂梅椒ǖ牟煌?，如果不公布所用?biāo)準(zhǔn)，公眾在對其預(yù)算、決算情況進(jìn)行監(jiān)督的時候?qū)o法找到可依據(jù)的途徑。

令人更加遺憾的是，得分最低的（八）公布2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅收支出信息，得分情況的均值為0，也就是說在被調(diào)查的81個城市中，沒有一個城市的政府公布預(yù)算外活動，而這一項(xiàng)也是最容易揮霍各地政府積攢的“小金庫”的地方。

其中特別要說明的是，（四）公布政府性基金、土地出讓金、“三公消費(fèi)”、政府負(fù)債信息得分為0.2分。這一項(xiàng)并不是IMF財政透明度手冊中的項(xiàng)目，而這一項(xiàng)也是極富中國特色的一項(xiàng)，是容易產(chǎn)生“小金庫”的場所。政府性基金可以用于各地市政府投入企業(yè)的資金，可以存放在企業(yè)之中，在花費(fèi)時方便使用。土地出讓金更是作為各地市政府財政來源非常重要的一項(xiàng)。另外諸如“三公消費(fèi)”、政府負(fù)債等都是近年來通過媒體和公眾的輿論監(jiān)督而備受矚目的項(xiàng)目。遺憾的是，這些資金的使用情況都處于幾乎不透明的狀態(tài)之中。

影響財政透明度的三大因素：人均GDP、外貿(mào)依存度和領(lǐng)導(dǎo)人

人均GDP、外貿(mào)依存度和市級領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景和任職背景，在這三個因素中，外貿(mào)依存度和市級領(lǐng)導(dǎo)人的教育背景對財政透明度的影響最大，而人均GDP與財政透明度基本呈正相關(guān)。外貿(mào)依存度是對外開放程度的一個重要衡量指標(biāo)，對外開放往往意味著信息對外公開；領(lǐng)導(dǎo)人本身所受教育對他在任期間的社會治理方式有直接的影響。

外貿(mào)依存度是當(dāng)?shù)剡M(jìn)出口總額和GDP的比值。外貿(mào)依存度決定該市經(jīng)濟(jì)對外開放程度。外貿(mào)依存度越高，反映出來的對外開放程度就越高，經(jīng)濟(jì)就越傾向于外向型。外部流動資金更傾向于流向信息完全的市場，因?yàn)檎莆盏男畔⒃酵耆畔⒉粚ΨQ所帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險就越小，交易成本就越低，投資的風(fēng)險就越低，收益就越有保障。

腐敗的投資環(huán)境勢必增加了發(fā)展外貿(mào)的交易成本，所以，發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易需要透明公開的環(huán)境，讓資金能夠順暢地流動，從而帶動生產(chǎn)與消費(fèi)。從這個角度來看，財政透明度和外貿(mào)依存度的關(guān)系就很好理解了，外貿(mào)依存度越高，所在地的政策環(huán)境就越需要公開透明，所以財政也就越透明。因此，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對公共財政透明有著正向的顯著影響。

另一方面，中國一直奉行政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。作為主要領(lǐng)導(dǎo)的市委書記對其轄區(qū)發(fā)展有直接作用，而任職前的教育背景直接影響到施政行為。一般而言，教育程度越高，其視野就越開闊，思考問題的角度亦從大處著眼。接受過在國民教育序列中的正規(guī)本科教育的市委書記分析問題的角度一般較傾向于理性思考，而沒有正規(guī)教育的書記易于根據(jù)長期基層經(jīng)驗(yàn)判斷。

就公共財政信息公開而言，有正規(guī)本科學(xué)歷的書記傾向于支持信息公開，并可能在制度化上做一定的努力；而沒有正規(guī)本科學(xué)歷的書記對信息公開可能持實(shí)用態(tài)度，主要從是否有利于搞好任期內(nèi)工作的角度考慮。

據(jù)統(tǒng)計，81個城市中，市政府黨委書記中，有正規(guī)本科學(xué)歷者共計47人，非全日制統(tǒng)招本科、?？飘厴I(yè)、黨校研究生或通過再教育取得學(xué)歷者共計34人。其中，4個直轄市、5個計劃單列市的市委書記全部擁有正規(guī)本科學(xué)歷。

統(tǒng)計有正規(guī)本科學(xué)歷的47位市委書記對應(yīng)的城市透明度排名，得出的平均值為3.72分，高于全國平均值3.46分。