徐國(guó)強(qiáng)　張和瓊

[摘要]小產(chǎn)權(quán)房是目前農(nóng)村土地中最具有爭(zhēng)議的法律問題。小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)之整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，其深遠(yuǎn)影響不得不引起政府及社會(huì)各層的高度重視和關(guān)注。本論文認(rèn)為我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)和存在是因?yàn)闀r(shí)下城市商品房?jī)r(jià)格居高不下、農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)巨大的利益所趨、城鄉(xiāng)二元土地管理制度所致以及城市自然發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的產(chǎn)物。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房 土地管理制度 房產(chǎn)利益

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

時(shí)代發(fā)展到21世紀(jì)，對(duì)于農(nóng)村土地，最熱的爭(zhēng)議點(diǎn)莫過于小產(chǎn)權(quán)房的問題。其實(shí)小產(chǎn)權(quán)房并非法學(xué)術(shù)語(yǔ)，現(xiàn)行法律法規(guī)也未曾正式使用，它只是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，目前通行的概念主要有三種。第一種：小產(chǎn)權(quán)是針對(duì)開發(fā)商所擁有的初始產(chǎn)權(quán)而言。商品房在建成之后售出之前，開發(fā)商享有的商品房產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房人購(gòu)買商品房之后取得的產(chǎn)權(quán)是從這種大產(chǎn)權(quán)中分離出來的，故稱為小產(chǎn)權(quán)。第二種：產(chǎn)權(quán)大小是按照房屋再轉(zhuǎn)讓時(shí)是否要繳納土地出讓金來區(qū)分的。不再繳納土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)，還需要補(bǔ)交土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)。這樣，普通商品房是大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟(jì)適用房就是小產(chǎn)權(quán)房。第三種：產(chǎn)權(quán)大小按照產(chǎn)權(quán)證的頒發(fā)機(jī)關(guān)來區(qū)分。國(guó)家房管部門發(fā)放產(chǎn)權(quán)證的商品房是大產(chǎn)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋是小產(chǎn)權(quán)ⅰ。從我國(guó)目前的法律法規(guī)來看，第一和第二兩種情形下的小產(chǎn)權(quán)房都是合法的。而第三種情形的小產(chǎn)權(quán)房合法與否是目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題，本論文所說的小產(chǎn)權(quán)房均指第三種小產(chǎn)權(quán)房。因此本論文中的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)開發(fā)或與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋產(chǎn)權(quán)屬證書的房屋。這種房屋產(chǎn)權(quán)證書沒有國(guó)家房管部門蓋章，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)的蓋章以證明其權(quán)屬，故稱為小產(chǎn)權(quán)。這里的“小”是指產(chǎn)權(quán)不完整或者說產(chǎn)權(quán)有瑕疵（uncompleted/flawed property right）。

案例1：1999年12月，上海浦東新區(qū)龔路鎮(zhèn)龔豐村農(nóng)民楊某，將自己的兩層私房以12萬(wàn)元的價(jià)格賣給本市市民陳某。2006年，楊某向法院起訴要求法院解除房屋買賣合同，愿意如數(shù)返還陳某的購(gòu)房款。但是法院依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則認(rèn)為原被告之間簽訂的《房屋買賣合同》系當(dāng)事人自愿、公平、等價(jià)有償基礎(chǔ)上所為的真實(shí)意思表示，認(rèn)為房屋買賣合同有效。2008年重審時(shí)仍然維持初判。

案例2：畫家李某2002年在北京通州宋莊鎮(zhèn)辛村店村以4.5萬(wàn)元的價(jià)格買下了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民馬某的房屋及院落。2006年底，馬某訴請(qǐng)法院，要求收回房屋。2007年7月10日，法院判決該房屋買賣協(xié)議無(wú)效，馬某可以收回房屋，但向李某支付18萬(wàn)多元的房屋補(bǔ)償款。

以上案例中的房屋買賣事實(shí)一樣，但產(chǎn)生的法律效力卻截然不同。這就是當(dāng)今的熱點(diǎn)問題——最具有爭(zhēng)議性的小產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)和存在從10多年前就開始了。從賣房者的視角看，其前身是“村民自建房、出租或少量出售為改善生活條件”。但實(shí)際情況隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)大潮的推動(dòng)，這部分自建房的性質(zhì)開始發(fā)生了變化。比如在1994年，香堂村就開始公開出售200平米左右的村建別墅，售價(jià)當(dāng)時(shí)僅為5萬(wàn)元一套。當(dāng)時(shí)一些明星，藝術(shù)家們?yōu)榱诵蓍e或養(yǎng)老就到郊區(qū)縣購(gòu)買別墅或農(nóng)家院，由于他們當(dāng)時(shí)購(gòu)買大多不是作為第一家居使用，所以也并沒有引起相關(guān)部門的注意和重視。然而時(shí)間到了2003年左右，由于城市房?jī)r(jià)普遍偏高，眾多工薪階層也加入購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的行列，而且他們購(gòu)買的小產(chǎn)權(quán)房大多是作為第一家居甚至永久家居的。受利益驅(qū)使，目前加入小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的房地產(chǎn)商以及樓盤也為數(shù)不少。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)范圍內(nèi)，小產(chǎn)權(quán)房達(dá)到全國(guó)實(shí)有村鎮(zhèn)房屋建筑面積的30%，其中村鎮(zhèn)住宅約50多億平方米。由此可見小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)之整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，其深遠(yuǎn)影響不得不引起政府及社會(huì)各層的高度重視和關(guān)注。

三、小產(chǎn)權(quán)房形成原因

小產(chǎn)權(quán)房目前是社會(huì)熱點(diǎn)問題，其形成原因是多方面的，其折射的社會(huì)矛盾是深層次的、制度性的。

1.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源是我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的土地資源城鄉(xiāng)二元化管理體制。我國(guó)法律對(duì)城市土地和農(nóng)村土地實(shí)行不同的管理體制，適用不同的法律規(guī)定，即通常所說的二元化管理體制。我法律規(guī)定城市土地可以通過市場(chǎng)直接進(jìn)入流通，而農(nóng)村土地屬于集體所有，只有在政府或國(guó)家通過征用的方式才能進(jìn)入流通。這看起來似乎是對(duì)農(nóng)村土地的特別保護(hù)，但實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的一種特別限制。目前農(nóng)村的這種土地流轉(zhuǎn)制度不是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自發(fā)形成的，而是國(guó)家在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的集中而構(gòu)建的一項(xiàng)特殊制度安排。這項(xiàng)制度是以犧牲農(nóng)村的利益來維持和促進(jìn)城市的發(fā)展的。我國(guó)自建國(guó)初就確立了農(nóng)村為城市服務(wù)的策略。改革開放30年之后，中國(guó)農(nóng)村和城市之間收入差距越來越大，“三農(nóng)”問題逐漸成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不得不正視的一個(gè)問題。造成這個(gè)問題的原因是農(nóng)村在改革開放經(jīng)濟(jì)建設(shè)中沒有自己的市場(chǎng)主體地位，農(nóng)村和農(nóng)民仍然服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅就土地制度而言，為防止農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)城市地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊，為了維護(hù)城市和國(guó)家在地產(chǎn)市場(chǎng)的巨大利潤(rùn)，國(guó)家繼續(xù)通過嚴(yán)格的土地管制制度將農(nóng)村集體土地固定在農(nóng)村，日后通過合法途徑征收后轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，繼續(xù)城市和國(guó)家對(duì)農(nóng)村永遠(yuǎn)的剝奪。如今，城市化進(jìn)程已經(jīng)可以安排更多的農(nóng)業(yè)人口就業(yè)，到了工業(yè)回饋農(nóng)業(yè)，城市回饋鄉(xiāng)村的時(shí)候了。小產(chǎn)權(quán)房合法化以后，許多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為謀生手段的農(nóng)民就可以轉(zhuǎn)化為城市居民，減少對(duì)農(nóng)村土地的繼續(xù)使用，也對(duì)我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)提供了條件，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)亦是村集體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，在巨大利益的驅(qū)動(dòng)之下不可避免產(chǎn)生的后果。農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房之所以被我國(guó)法律認(rèn)定為非法，最主要的原因是因?yàn)檫@些住房在興建時(shí)并未繳納土地出讓金，而這筆高昂的土地出讓金正是城市土地在建商品房時(shí)必須繳納的。農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房之所以價(jià)格低也正是因?yàn)闆]有繳納這一筆高昂的土地出讓金，所以小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法獲得國(guó)家房產(chǎn)部門的房產(chǎn)證的最終原因也在于此。小產(chǎn)權(quán)房不交納土地出讓金，也逃避了各種土地稅費(fèi)，這樣房?jī)r(jià)僅僅是由建設(shè)成本加出售利潤(rùn)；另一方面，小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)中沒有了權(quán)利尋租的土壤和條件，腐敗成分減少，相比城市房屋，售價(jià)可以降低40%以上。集體土地被征用的價(jià)格和土地建成城市商品房的價(jià)格之間巨大的差異，使得集體土地所有者受巨大利益的驅(qū)動(dòng)，甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)，以超出法律的形式主動(dòng)進(jìn)入市場(chǎng)以獲取利益最大化，實(shí)現(xiàn)土地增值最大化。所以說，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)亦是村集體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，在巨大利益的驅(qū)動(dòng)之下不可避免產(chǎn)生的后果ⅳ。

3.小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民對(duì)現(xiàn)存利益分配格局嚴(yán)重失衡的一種挑戰(zhàn)。小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民對(duì)現(xiàn)存利益分配格局嚴(yán)重失衡的一種挑戰(zhàn)。小產(chǎn)權(quán)房禁而不止折射的正是社會(huì)各利益團(tuán)體對(duì)農(nóng)村將近10萬(wàn)億的土地財(cái)富分配格局的博弈和重塑過程。

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)而只能由政府或國(guó)家通過征收來實(shí)現(xiàn)的。村集體是集體土地的所有者，但卻不是市場(chǎng)主體，沒有處分所有物的權(quán)利。通過國(guó)家征收的模式，使得國(guó)家不僅成了國(guó)有土地的所有者，也成了集體土地所有土地的實(shí)際處分者。農(nóng)村集體成員實(shí)際上被剝奪了集體土地所有權(quán)中最關(guān)鍵的處分權(quán)。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等確認(rèn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有。根據(jù)所有權(quán)的一般理論，所有權(quán)具有四項(xiàng)權(quán)能：占有、使用、收益和處分。其中處分權(quán)是所有權(quán)的核心。所有者對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的處分是最終實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)價(jià)值的重要途徑。《物權(quán)法》第39條也規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有，使用，收益和處分的權(quán)利。但我國(guó)集體所有制下的農(nóng)民卻失去了對(duì)自己所有物的最終財(cái)產(chǎn)處分權(quán)。

如果政府限制農(nóng)村集體土地所有者行使所有權(quán)的范圍和方式，讓集體土地只能用于農(nóng)業(yè)耕作，那么就應(yīng)該取消現(xiàn)在的政府慣用的土地征收、征用制度，嚴(yán)格禁止政府將農(nóng)村征收來的集體土地轉(zhuǎn)包給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，除非這種征地是出于國(guó)防、抗洪、搶險(xiǎn)救災(zāi)之類的重大險(xiǎn)情需要；而且在征地費(fèi)用的分配上也極為不合理。地方政府為什么樂于把成片成片的農(nóng)村地區(qū)給征出去呢？因?yàn)榈胤秸蛑鵀楦纳拼迕裆顥l件的旗號(hào)，實(shí)際上他們自己獲得了頗豐的征地補(bǔ)償款，占20%～30%；最可憐的農(nóng)民最終獲得的補(bǔ)償款僅占5%～10%。任何一個(gè)有良知的人都不得不為我國(guó)農(nóng)民卑微又悲慘的處境嘆息。

由于城市建設(shè)用地的日益緊缺，農(nóng)村集體土地作為稀缺性資源，逐漸突出其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。所以說，集體土地進(jìn)入城市房地產(chǎn)謀取市場(chǎng)高額利潤(rùn)成為不可避免的趨勢(shì)。雖然國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村土地用途有著嚴(yán)格限制，但村集體畢竟也對(duì)本集體土地享有獨(dú)立的，排他的所有權(quán)，而且現(xiàn)在村集體土地上也存在越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地及宅基地，這也為農(nóng)村集體土地進(jìn)入城市房地產(chǎn)市場(chǎng)留下了一個(gè)靈活的缺口。

4.城市自然發(fā)展催生了小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)。我國(guó)從1998年開始全面停止實(shí)物分房，實(shí)行住房貨幣化。目前我國(guó)城市居民解決住房問題主要是通過地方政府主導(dǎo)模式，即地方政府壟斷土地供應(yīng)，開發(fā)商壟斷房屋供應(yīng)，因?yàn)檎幌蜷_發(fā)商提供建設(shè)土地，所有人必須向開發(fā)商購(gòu)買房屋。這種雙重壟斷的典型的刺激投機(jī)行為，是導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)一直居高不下的最根本原因。這種失衡一方面造成了城市里中低收入者的住房要求無(wú)法得到滿足，另一方面也為城市周邊農(nóng)村廉價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和發(fā)展提供了機(jī)遇，成為催生小產(chǎn)權(quán)房迅速發(fā)展的首要因素。

城市的飛速發(fā)展也催生了不同的住房需要，除了城市中低收入者對(duì)廉價(jià)住房的需求外，我國(guó)老齡化社會(huì)的到來也加劇了老年人對(duì)退休養(yǎng)老住房的需求?，F(xiàn)在的大城市已經(jīng)不再是老年人養(yǎng)老的最佳場(chǎng)所了，這些老年人也就希望在郊區(qū)附近購(gòu)買一套廉價(jià)小產(chǎn)權(quán)房養(yǎng)老；還有些商人，由于生意需要辦公地點(diǎn)，他們就購(gòu)買鄉(xiāng)鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)房作為公司辦事處或辦公地點(diǎn)，有些甚至還把直接購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房賣給員工，一并解決了他們工作和居住的問題，也利于公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。更有一些高收入者想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)買別墅或建度假村之類的，遠(yuǎn)離城市的喧囂，滿足了高收入者對(duì)寧?kù)o生活的需求。

現(xiàn)在由于農(nóng)村僅僅依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)難以維持日益發(fā)展的社會(huì)生活了，農(nóng)村還有很大一批漂流一族在城市打工。勞動(dòng)力已經(jīng)外出務(wù)工，農(nóng)村大量的房屋都在閑置中，閑置的房屋由于多年無(wú)人居住，維護(hù)，極容易毀損。很多農(nóng)村人其實(shí)都希望出售老房屋。但由于國(guó)家政策不允許這些小產(chǎn)權(quán)房合法出售，這些房屋就只好閑置，并任其毀損。另一方面，這些外出務(wù)工的農(nóng)村人即使手頭有了些積蓄，基于全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房政策的限制，他們也不能在他鄉(xiāng)的當(dāng)?shù)刭?gòu)買住房安居樂業(yè)。這樣就變成了那邊不能賣，這邊不能買，變成了永遠(yuǎn)的蝸居一族，租房一族，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“我想有個(gè)家”的愿望。另一方面，城里就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，有些大學(xué)生就下鄉(xiāng)找工作了。這些大學(xué)生持有城市戶口，不像農(nóng)村居民，在農(nóng)村還有自己的一塊宅基地可以建房居住，他們只能在城里購(gòu)買商品房才能實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的愿望，他們沒有辦法在農(nóng)村就地買房甚至結(jié)婚安家。這種人為阻斷農(nóng)村和城市交互發(fā)展的做法是社會(huì)發(fā)展規(guī)律相矛盾的。

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