摘要：本文在梳理我國(guó)城鄉(xiāng)一體化演變的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工程，必須循序漸進(jìn)、分類實(shí)施。其重點(diǎn)在于盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)、要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)以及社會(huì)管理等幾個(gè)方面的一體化，并且要在就業(yè)、土地管理和城鄉(xiāng)住房一體化等十大方面制定政策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；演進(jìn)；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F124；F291

一、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的演進(jìn)

梳理過(guò)去60年城鄉(xiāng)關(guān)系的演變，對(duì)于我們客觀認(rèn)識(shí)當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系以及下一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有重要借鑒意義?？陀^地說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變是針對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外環(huán)境采取的應(yīng)對(duì)措施的一種反映。

（一）城鄉(xiāng)融通階段（1949-1957）

伴隨“一五”計(jì)劃的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化水平從10.64％提高到15.39％。當(dāng)時(shí)執(zhí)行的“重點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)步前進(jìn)”的城市發(fā)展方針總體上是成功的。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)通開(kāi)，流而不滯”的良性循環(huán)體制，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（二）“大”農(nóng)村促“小”城市階段（1958-1978）

這個(gè)階段，以發(fā)展重工業(yè)為主，以農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為工業(yè)積累資金，同時(shí)壓低城市人口規(guī)模和城市建設(shè)資金投入為工業(yè)發(fā)展解決資金。城市發(fā)展出現(xiàn)反復(fù)，三年“大躍進(jìn)”期間農(nóng)村人口進(jìn)入城市嚴(yán)重失控，城鎮(zhèn)化水平從15.39％猛增到19.75％，這不是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所能承受的?！按筌S進(jìn)”以后進(jìn)入困難時(shí)期和調(diào)整階段，2600萬(wàn)城鎮(zhèn)人口被動(dòng)員回鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化水平從19.75％下降到17.98％。在調(diào)整中逐漸形成起來(lái)的戶口管制、限制人口流動(dòng)、取消城市規(guī)劃等政策措施影響深遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)化水平多年徘徊在17％上下。

（三）農(nóng)村與城市順次改革，同步發(fā)展階段（1978-1991）

這個(gè)時(shí)期，基本上是通過(guò)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和城市經(jīng)濟(jì)體制改革，釋放了束縛多年的城鄉(xiāng)生產(chǎn)力，城鄉(xiāng)都獲得了大幅度的發(fā)展。這個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)開(kāi)始啟動(dòng)，人員、資源交流逐步擴(kuò)大，大量城市和建制鎮(zhèn)開(kāi)始涌現(xiàn)。1985-1990年，城市和小城鎮(zhèn)分別以每年29個(gè)和589個(gè)的速度增加。大大提高了我國(guó)城鎮(zhèn)化水平，也擴(kuò)大了城市吸納農(nóng)村富裕勞動(dòng)力的能力，這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平以每年0.7個(gè)的速度發(fā)展。

（四）城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)差別逐漸加?。?992-2009）

1992年以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確認(rèn)為國(guó)家根本大法穩(wěn)固了農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勁勢(shì)頭，另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革又大大增強(qiáng)了城市發(fā)展的動(dòng)力。1990年至2008年，城鎮(zhèn)化水平從26.41％上升到45.68%，年均增長(zhǎng)1.07個(gè)百分點(diǎn)，尤其是2001-2005年期間，年均提高近1.4個(gè)百分點(diǎn)。隨后幾年，多種原因使得城鎮(zhèn)化增速下降，但是依然保持在1個(gè)百分點(diǎn)上下波動(dòng)。但是，這個(gè)時(shí)期，資本、技術(shù)和人員更快地向城市集中，城市發(fā)展迅速，客觀上也造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村開(kāi)始被邊緣化，城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸失衡，這主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距快速拉大，并在2009年達(dá)到改革開(kāi)放以來(lái)最大值，即3.33：1。

（五）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)入新時(shí)期（2010-）

在全球金融危機(jī)的背景下，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更加迫切?！笆濉币?guī)劃建議提出，“要推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”和“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。城鄉(xiāng)一體化將進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。

（一）城鎮(zhèn)化取得顯著成績(jī)

截至2010年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到49.68%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6.6億，為美國(guó)人口總數(shù)的兩倍，比歐盟多出1/4，城鎮(zhèn)化規(guī)模居全球首位。目前中國(guó)已步入城鎮(zhèn)化中期水平，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段。隨著城市經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，民生問(wèn)題逐步得到改善，居民生活水平明顯提高，就業(yè)大量增加，消費(fèi)市場(chǎng)更趨繁榮。2009年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)1.72萬(wàn)元人民幣，全國(guó)私人民用轎車2606萬(wàn)輛，年增長(zhǎng)33.8%。同時(shí)，全國(guó)軌道交通、公共交通建設(shè)發(fā)展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房質(zhì)量和居住環(huán)境明顯提高和改善，城鎮(zhèn)住宅成套率超過(guò)80%。

（二）新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，極大改變了農(nóng)村面貌

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，自2006年以來(lái)，國(guó)家累計(jì)安排農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)中央投資590億元，解決全國(guó)2.15億農(nóng)村居民及農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問(wèn)題?！笆晃濉鼻八哪辏赂慕ㄞr(nóng)村公路156萬(wàn)公里，農(nóng)村公路通達(dá)水平和通暢程度大幅提高。大電網(wǎng)對(duì)農(nóng)村人口的覆蓋率超過(guò)了95%，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民生活用電同網(wǎng)同價(jià)。國(guó)家大力扶持農(nóng)村發(fā)展清潔能源，2010年，全國(guó)戶用沼氣達(dá)到4000萬(wàn)戶。農(nóng)村危房改造項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，截至2009年底，全國(guó)擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)任務(wù)開(kāi)工率91.1%、竣工率64.9%。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得全面進(jìn)步。農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免費(fèi)教育開(kāi)始實(shí)施。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，參合人數(shù)達(dá)8.33億人。農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度全面實(shí)施。農(nóng)村最低生活保障制度全面建立。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)成功推進(jìn)。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)中的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)收入差距有擴(kuò)大之勢(shì)

數(shù)據(jù)顯示，2009年城鎮(zhèn)人均可支配收入為17175元，農(nóng)村居民人均純收入5153元，城鄉(xiāng)收入比為3.33： 1，較2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1擴(kuò)大。這一差距達(dá)到1978年以來(lái)的最大水平。收入差距擴(kuò)大背后是農(nóng)民工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)過(guò)慢，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，是城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距擴(kuò)大的結(jié)果，有學(xué)者用“二元對(duì)比系數(shù)”即農(nóng)業(yè)和非農(nóng)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的比較來(lái)考察城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的原因發(fā)現(xiàn)，2000年以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在增強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)新的不平衡。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政支持力度有待加強(qiáng)

近年來(lái)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件得到很大改善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在建立，但由于農(nóng)村衛(wèi)生投資比重不高，醫(yī)療資源配置不合理，醫(yī)療衛(wèi)生管理和服務(wù)跟不上，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)方面，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資金投入明顯不足。2009年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款總數(shù)達(dá)3114億元，其中對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款為990億元，占31.79%，這一比例與占全國(guó) 69.91%的農(nóng)村人口相比，相差甚遠(yuǎn)。2008年末，占全國(guó)69.91%的農(nóng)村人口僅享有20%的醫(yī)療資源；全國(guó)平均每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員，城鎮(zhèn)是5.41人，而農(nóng)村僅2.21人。

（三）支持“三農(nóng)”的金融體系需要加強(qiáng)

支持“三農(nóng)”的金融體系相對(duì)薄弱，而且，農(nóng)村銀行對(duì)農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”的狀態(tài)還沒(méi)改變。全國(guó)2009年6月末還有2945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其中708個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有任何金融服務(wù)。目前，“三農(nóng)”貸款門檻過(guò)高，農(nóng)民貸款難問(wèn)題仍然比較突出，2009年全國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)貸款余額39.9萬(wàn)億元，其中涉農(nóng)貸款9.14萬(wàn)億元，占比僅22.9%；涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶貸款為2.2萬(wàn)億元，僅占 24.1%。獲得小額信用貸款和聯(lián)保貸款的農(nóng)戶不到1/3。2007年，農(nóng)村金融系統(tǒng)的存款與貸款差額為6萬(wàn)多億元，這些大規(guī)模的資金流出，與1.6萬(wàn)億元的支農(nóng)資金注入相比，天壤之別。

（四）城鄉(xiāng)社保體系有待銜接

當(dāng)前城鄉(xiāng)在社會(huì)保障方面均有各自的制度體系，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有待銜接，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合。目前，中國(guó)基本社會(huì)保障體系的重心仍在城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等各項(xiàng)基本社會(huì)保障起步早于農(nóng)村，已經(jīng)初步建立了相對(duì)完善的體制和制度。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未完全定型，農(nóng)村社會(huì)救助制度的保障水平有限，處于不穩(wěn)定狀態(tài)。2007年，中國(guó)政府決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。雖然農(nóng)村低保人數(shù)增加比較快，但與城市最低生活保障制度相比，農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)滯后，保障范圍、保障程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。另外，2億多農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在。

（五）外出務(wù)工人員與家庭空間上分離、城鎮(zhèn)生產(chǎn)的集中性與農(nóng)村潛在消費(fèi)市場(chǎng)的分散性的分離

抽樣數(shù)據(jù)顯示，舉家外遷的農(nóng)民工只有不到10%，即2000萬(wàn)人左右。大量農(nóng)民只身外出長(zhǎng)期務(wù)工，形成了中國(guó)獨(dú)特的“留守兒童”、“留守老人”等現(xiàn)象，并由此誘發(fā)出越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題。而且，大量農(nóng)村人口分散在路途遙遠(yuǎn)且規(guī)模過(guò)小的集聚點(diǎn)上，使得商品運(yùn)輸和集散成本過(guò)高，抑制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)。每年春節(jié)過(guò)億的探親人員流動(dòng)，不僅給有限的交通運(yùn)輸造成壓力，而且也擠占了旅游以及其他消費(fèi)的資源。事實(shí)上，這種模式也使得大量外出務(wù)工人員占有了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩份土地資源，即農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

（六）城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)口徑與公共服務(wù)覆蓋之間的缺口

截至2009年9月末，我國(guó)有1.52億外出務(wù)工農(nóng)民，還有0.9億戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民，計(jì)2.42億農(nóng)民工。這些人由于在城鎮(zhèn)居住半年以上而被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。事實(shí)上，這些人并沒(méi)有享受到真正的城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現(xiàn)代化的公共服務(wù)體制，在財(cái)政能力可以實(shí)現(xiàn)的前提下，盡快覆蓋更多的人口。

（七）土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度、工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化速度

由于擔(dān)心外來(lái)民工轉(zhuǎn)化為本地居民帶來(lái)巨額的財(cái)政壓力，地方政府一般會(huì)對(duì)外來(lái)民工轉(zhuǎn)市民持很強(qiáng)的排斥態(tài)度。而且，由于土地財(cái)政的體制性動(dòng)因，地方政府有通過(guò)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建成區(qū)面積來(lái)獲取土地出讓金、提高其財(cái)政能力的沖動(dòng)。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，2000年到2007年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)平均每年擴(kuò)大1861平方公里，以7.7%的速度增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮(zhèn)吞噬。與48%的工業(yè)比重相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化的水平依然過(guò)低。未來(lái)，在發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展就業(yè)彈性高的服務(wù)業(yè)，將是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。

四、未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體思路和主要任務(wù)建議

（一）總體思路

城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工程，必須循序漸進(jìn)、分類實(shí)施。其重點(diǎn)在于盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)、要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)以及社會(huì)管理等幾個(gè)方面的一體化，難點(diǎn)在于如何盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素即資金、技術(shù)、人才等全面、自由和雙向的流動(dòng)。在保障耕地紅線和農(nóng)民合理合法利益紅線的前提下，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度體系，建立城鄉(xiāng)一體的土地管理制度則是更為突出的命題。

（二）關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的主要任務(wù)的幾項(xiàng)建議

1.制定城鎮(zhèn)化頂層政策設(shè)計(jì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)總體上形成三種典型城鎮(zhèn)化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化模式。城市群實(shí)現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機(jī)會(huì)和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進(jìn)城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體，相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進(jìn)城的路子，他們?cè)诖蟪鞘蟹e累一定資金和技術(shù)后，會(huì)選擇進(jìn)入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居，這一趨勢(shì)將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強(qiáng)化；就地就近城鎮(zhèn)化是新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極補(bǔ)充形式，一旦城市技術(shù)、資金等向農(nóng)村延伸的體制障礙破除，城鄉(xiāng)的資源自由、雙向流動(dòng)真正實(shí)現(xiàn)，就可以實(shí)現(xiàn)另一種新興的城鎮(zhèn)化模式。

2.化解房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲，避免形成阻礙城鎮(zhèn)化的新門檻

盡快建立商品房和保障房的“雙軌制”，完善市場(chǎng)和政府提供住房的政策和體制機(jī)制。一是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。我國(guó)處于城鎮(zhèn)化加速期，住房需求具有剛性。在現(xiàn)有財(cái)政體制和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系下，地方政府具有推動(dòng)地價(jià)和增高房?jī)r(jià)的動(dòng)力。金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲利預(yù)期低，大量投機(jī)性資金涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，助推了房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，房?jī)r(jià)陡升，在戶籍制度性門檻之外，又形成財(cái)產(chǎn)性門檻。這一門檻不破除，中國(guó)未來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性及城鎮(zhèn)化穩(wěn)定快速增長(zhǎng)目標(biāo)將受到影響。單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和凸顯住房的保障功能是不適合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。二是實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程結(jié)合。針對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)，保障性住房建設(shè)應(yīng)作為引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段。首先，在人口規(guī)模大、流動(dòng)性強(qiáng)的大城市提供更多的廉租房，滿足實(shí)際需要，同時(shí)避免大城市人口過(guò)度膨脹。其次，在鼓勵(lì)發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)加大廉價(jià)房的建設(shè)，并在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上盡快予以完善，將更多人口吸引并穩(wěn)定在中小城市和小城鎮(zhèn)。最后，盡快加大就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的政策扶持力度，加大針對(duì)已具備城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境整治、公共服務(wù)設(shè)施完善，同時(shí)采取資金補(bǔ)貼等方式的保障性住房建設(shè)規(guī)劃，避免農(nóng)民頻繁翻建住房所帶來(lái)的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的同時(shí)，引導(dǎo)更多的農(nóng)民向更符合城鎮(zhèn)發(fā)展需要的方向建房。

3.穩(wěn)妥有序推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化

推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度改革，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障資源在城鄉(xiāng)的均衡分布，是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵。需盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等城鄉(xiāng)社保體系的兼容性，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫連接。推動(dòng)農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工在戶籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元結(jié)構(gòu)。在推動(dòng)社保一體化的過(guò)程中，要有序進(jìn)行，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步提高社保水準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

4.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體土地管理制度

土地是農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)要素必須是流動(dòng)的。在城市和農(nóng)村之間建立平等要素交換關(guān)系，要堅(jiān)持“進(jìn)”與“退”相統(tǒng)籌原則，在耕地、建設(shè)用地、社保、子女教育等方面，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制，在逐步將新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)廉租房和城鎮(zhèn)社保的同時(shí)，要制定政策鼓勵(lì)其退出農(nóng)村宅基地和耕地，只有這樣才能化解農(nóng)民工在城無(wú)房可住，在農(nóng)村卻出現(xiàn)大量空宅、空心村問(wèn)題，化解我國(guó)耕地經(jīng)營(yíng)碎片化，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和品牌化的局面。大力推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，通過(guò)實(shí)行宅基地用益物權(quán)貨幣化和抵押貸款試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民進(jìn)城財(cái)富積累。

5.推動(dòng)新生代農(nóng)民工更快融入城市

在人口增速放緩以及土地紅線等硬約束下，城鎮(zhèn)化的主體將逐步轉(zhuǎn)向流動(dòng)農(nóng)民工?！懊窆せ摹钡念l繁出現(xiàn)，從一定程度上印證了中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入劉易斯拐點(diǎn)，即總體上進(jìn)入了勞動(dòng)力由過(guò)剩轉(zhuǎn)向短缺的時(shí)期。勞動(dòng)力成本和土地成本的提高，直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化成本快速提高，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居并生活的經(jīng)濟(jì)門檻將更高。但是“民工荒”的出現(xiàn)，又顯示出中國(guó)進(jìn)入一個(gè)在提高工資和全球產(chǎn)業(yè)鏈條低端徘徊的困境，另一方面，我國(guó)在總體上將很快進(jìn)入老齡化社會(huì)，北京、上海等大城市將更早進(jìn)入老齡化社會(huì)，急需穩(wěn)定的外來(lái)人口充實(shí)。如不盡快將這些折返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工穩(wěn)定在城鎮(zhèn)，人口紅利一旦消失，大量的農(nóng)業(yè)人口將更難城鎮(zhèn)化，屆時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。

6.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源全面、自由、雙向流動(dòng)

生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間全面、自由和雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)一體化的核心。目前，由于城鄉(xiāng)分割的土地管理制度、住房制度以及戶籍制度，使得農(nóng)村的勞動(dòng)力無(wú)法順利進(jìn)城，而城市的優(yōu)質(zhì)的資金、技術(shù)、管理等資源無(wú)法進(jìn)入農(nóng)村。成都目前推行的城里人可以進(jìn)入農(nóng)村承包土地，可以利用農(nóng)村的宅基地進(jìn)行農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)等，都是一種有益的探索。不實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、土地和住房等資源的雙向流動(dòng)，就難以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，也難以更快推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)。

7.完善以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的政策

農(nóng)民工進(jìn)城的關(guān)鍵還是要解決就業(yè)問(wèn)題。沒(méi)有就業(yè)，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)就會(huì)成為游民和貧民，也就沒(méi)有健康的城鎮(zhèn)化。目前，可以大量吸納農(nóng)民工的一方面是第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重10個(gè)百分點(diǎn)，則可以擴(kuò)大就業(yè)2500萬(wàn)，另一方面是東南沿海的加工貿(mào)易，如果在這兩個(gè)方面加大政策扶持力度，將極大解決農(nóng)民工進(jìn)城以后的就業(yè)問(wèn)題。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)好，靠的是群眾性創(chuàng)業(yè)的氛圍和制度的完善。在中西部地區(qū)，束縛創(chuàng)業(yè)的政策、法規(guī)比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢于解放思想，提出群眾性創(chuàng)業(yè)“非禁即入”，讓群眾有業(yè)可創(chuàng)，并大力發(fā)展草根金融，服務(wù)于中小企業(yè)的發(fā)展。

8.大力發(fā)展城鄉(xiāng)一體化金融服務(wù)體系

要逐步建立和完善農(nóng)村金融體系，更好地為農(nóng)戶和中小企業(yè)提供金融服務(wù)。下一步應(yīng)積極完善農(nóng)村金融組織體系，放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；積極開(kāi)辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)化運(yùn)作等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面；探索農(nóng)村集體土地用益物權(quán)抵押貸款等。

9. 制定城鎮(zhèn)減貧戰(zhàn)略規(guī)劃

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的貧困人口以農(nóng)村人口為主體，扶貧的重點(diǎn)在農(nóng)村，扶貧的方式也是針對(duì)農(nóng)村貧困提出的。城市貧困產(chǎn)生的機(jī)制、規(guī)模和分布以及貧困所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題都與農(nóng)村貧困有顯著的不同，需盡快針對(duì)城市貧困人口制定住房、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的綜合戰(zhàn)略。當(dāng)前，大量農(nóng)民工長(zhǎng)期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)貧困人口中，也往往容易被農(nóng)村忽略；尤其是那些在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中失去土地，也沒(méi)有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統(tǒng)計(jì)工作，在城鄉(xiāng)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)、口徑等方面盡快建立銜接機(jī)制。按照屬地原則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并制定相應(yīng)的減貧戰(zhàn)略。

10.走綠色低碳的城鎮(zhèn)化道路

未來(lái)一段時(shí)期，應(yīng)對(duì)氣候變化成為一個(gè)重要的課題。城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的建筑、交通等綠色低碳的規(guī)劃、技術(shù)以及政策引導(dǎo)和支持將是一個(gè)重要的課題。當(dāng)然，全球化背景下的環(huán)境問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單的污染問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展能力的問(wèn)題。由此，在應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中，同樣不是簡(jiǎn)單碳排放的問(wèn)題，而是一個(gè)涉及全球不同發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前途問(wèn)題，在推進(jìn)城市生產(chǎn)生活“低碳化”的進(jìn)程中，必須統(tǒng)籌考慮發(fā)展中國(guó)家和后發(fā)展地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。

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（編輯：張小玲）