摘 要：我國土地征收補償標準低、范圍窄，不僅損害了農民的利益，而且影響中國經濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。根據“特別犧牲說”，在征地中應當確立按照“所有權人所失去的，而不是征收者所得到的”作為補償原則。在我國特定的土地制度下，農村土地的市場價值不是征地中“所有權人所失去的”，因而不應成為補償?shù)臉藴?。農民在擁有土地時享受到的利益才是土地被征收后“失去的”內容。因此，需要正確評估失地農民的利益損失，按照農民在征地中“所失去的”為依據制定補償標準和范圍，才是保護農民利益的適合國情的有效方法。

關鍵詞：土地征收 補償水平 補償原則

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）03-021-03

一、我國土地征收補償水平的現(xiàn)狀

1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經濟損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定，不僅那些難以量化的非經濟上的損失未列入補償?shù)姆秶夷切┛梢粤炕呢敭a上的損失，比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失，以及其他因征地所產生的必要費用，如臨時租房費用、律師或專家的代理費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償?shù)姆秶Ｊ聦嵣?，殘留地和相鄰土地受損很常見，比如被征收的土地可能導致土地分割，形成不經濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄，無法補償被征地人所遭受到的全部損失，勢必導致農戶生活水準的下降，從而侵犯相關當事人的權利。

2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。同時，《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，真正能夠到達農民手中的只有安置補助費，按照現(xiàn)有的規(guī)定，失地農民能拿到的安置補助費最多只有土地年產值的4至6倍，如果地少人多，那么每個農戶拿到的補償費會更低。因此，雖說經修訂后的補償標準較原來提高了許多，但對失地農民來說，仍然過低，試想，如果土地不被征收，農民可以在集體土地上承包經營至少20多年（許多農村的新一輪承包才開始幾年），這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收補償額顯然不足以彌補農民的損失，不足以保障發(fā)展再生產。土地是農民的命根子，它不僅是農民生產經營的基礎，而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下，更具有重要的保障功能和歸依功能，對社會的穩(wěn)定和經濟的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響，農民一旦失去土地，就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現(xiàn)了農村土地作為勞動生產資料價值的一面，而對于農村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能，以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償均未能充分體現(xiàn)，充其量只能滿足于解決失地農民眼前的經濟利益，對于土地本身承載的各種價值功能體現(xiàn)明顯不足。

二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

明確征地補償制度的理論基礎，有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質和責任，合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前，世界各國的征地補償理論依據大致有以下幾種：既得權說、恩惠說、社會職務說、不當?shù)美f、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中，“特別犧牲說”具有較強說服力，在實際當中為大多數(shù)人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為，一方面隨著社會經濟的發(fā)展，國家機能與日俱增，國家公法上活動損害公民權利的現(xiàn)象時常發(fā)生，而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的，故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然，但出于公平正義的要求，這種犧牲必須公平。若有不公平情形，片面令人民承擔，則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產權都不是絕對的，其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制，但這種限制不能超出內在的限度。在他看來，使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人，造成其財產上或人身上的損害，便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。①這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此，這種犧牲不應該由他個人來負擔，而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式，有組織地予以平均化，即經由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調，由于在公法領域中，“賦予”與“剝奪”全集于單一國家，所以國家予特定人以利益時，應征收費用，對特定人的財產為損害時，亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神，并求得國家公益與個人利益之間的協(xié)調。

“特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋，同時還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為，實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔，構成了特別犧牲，從社會的角度來看這是不公平的，因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說，對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在，其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容，補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度，因為，如果沒有消除全部的“特別犧牲”，不管剩余多少，程度如何，類別怎樣，都意味著“特別犧牲”仍然存在，按照“特別犧牲說”的理論，就仍然需要給予補償，直至“特別犧牲”完全消除為止?？梢姡a償?shù)陌l(fā)生和進程完全由“特別犧牲”來掌控：“特別犧牲”產生，補償進行，“特別犧牲”消失，補償停止；“特別犧牲”大，則補償多，“特別犧牲”小，則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價，是從被征收者的角度進行的衡量，也就是說，被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此，補償?shù)脑瓌t應當確定為按照“所有權人所失去的，而不是征收者所得到的”來進行補償②。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情，它與補償?shù)脑蚣澳繕藷o關，自然也不應成為衡量補償高低的杠桿，權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償?shù)脑蚝蜎Q定補償多少的標尺。

要確定我國農民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地帶給農民的利益有哪些，農民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農村土地對于農民而言，承載著非常多的利益，它不僅帶給農民經濟收益，還可以為農民解決就業(yè)安置和提供社會保障，發(fā)揮著極其重要的作用。首先，經濟收益。雖然越來越多的研究表明，農民非農就業(yè)所獲得的收入已成為農民收入增長的主體，增加農民非農收入是解決農民增收問題的主要途徑。但是，值得注意的是，雖然農民的農業(yè)收入所占比重逐漸下降，但從對農戶純收入的貢獻來看，目前貢獻最大的仍是農業(yè)家庭收入，2004年的貢獻率高出非農收入近兩個百分點。農業(yè)家庭經營收入包括農業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入，其中的每一分收入都與土地資源緊密相連，都是土地權利的經濟表現(xiàn)，即農民對土地所擁有的權利是其獲得農業(yè)收入的權利基礎。由此可見，土地是農民創(chuàng)造財富的重要資源，可以帶給農民巨大的經濟收益，在現(xiàn)階段仍具有較強的經濟收益功能。其次，就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性，即它能為勞動者帶來經濟收入，從而可以為勞動者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律，土地對勞動力的承載能力有限，即它所提供的就業(yè)崗位本應有限。隨著農業(yè)勞動生產率的提高，會產生大量的農業(yè)剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下，這些勞動力應該流向城市的非農業(yè)部門，在那里尋找就業(yè)崗位，解決他們的就業(yè)問題。但是，在我國，這種流動受到人為阻礙，致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大，大量剩余勞動力在無法進入或留在非農業(yè)部門就業(yè)的情況下，會選擇留在或回到農業(yè)部門就業(yè)，因為我國制度規(guī)定農民可以長期使用土地，所以只要農民需要，土地就可以安置他們就業(yè)，我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三，社會保障。我國的家庭聯(lián)產承包責任制是以集體所有為法律基礎，以家庭占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產效率的損失，但是卻具有一種內在的社會保障功能。首先，土地是一種“平易近人”的生產資料，它沒有很高的進入門檻，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能為勞動者提高足夠的食品。其次，土地作為一種資產，可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活。可見，土地可以作為農村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產效率方面的代價，但是它帶給農民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

三、提高我國土地征收補償水平的政策建議

1.擴大征地補償范圍。按照我國有關法律規(guī)定，目前征收農民土地的補償范圍僅包括土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費三項，遠遠不能彌補農民失去賴依生存的土地而帶來的損失。征地補償范圍較窄，直接限制了征地補償標準的提高。因此，要真正提高征地補償標準，使被征地農民的損失得到充分補償，必須擴大現(xiàn)行的征地補償范圍。筆者認為，除了現(xiàn)行補償?shù)娜椯M用以外，根據我國的現(xiàn)實國情和國家財政的承受能力，還應增加以下幾項補償項目：第一，剩余土地損失補償。一整塊土地擁有完整的價值，但如果被分割為大小不等的多塊，各塊的價值有可能大大降低。在征收農民土地的實際操作中，經常會出現(xiàn)農民的土地因征收而被分割為大大小小的多塊土地，這些因征地而造成的剩余土地往往既不適合繼續(xù)耕種農作物，又不適合從事其他的用途，結果只能是荒置；同時，一般被征收的土地都是用于從事工程建設或資源開發(fā)，這又會對剩余的土地造成損害。以上這些損失在現(xiàn)行的補償范圍中沒有體現(xiàn)。所以，必須修改現(xiàn)行的補償范圍，加入對被征地農民剩余土地的損失補償。第二，相鄰土地的損失補償。土地與土地之間彼此相連，其價值也受到彼此的影響，一塊土地被征收，必然會對周圍的土地帶來影響，例如一塊土地被征收建設高速公路，那么它會對周圍相鄰的土地造成噪音、尾氣等多方面的污染，從而降低相鄰土地的利用效率。這部分損失在目前的補償范圍中也沒有體現(xiàn)，這對相鄰土地的所有人是不公平的，從公平的角度出發(fā)，必須對相鄰土地的損失進行補償。第三，土地上基礎設施及土地改良花費損失的補償。隨著農業(yè)科學技術的發(fā)展，目前我國大部分農用地不再是簡單的土地，而是在土地上修建了很多用于農業(yè)生產的基礎實施以及對農地的質量進行了深入的改良。這些投入花費了巨大的物質財力，是農民對土地的一種投入，在土地被征收時，這種投入的預期收益也隨之消滅，對被征地農民來講是一種預期利益的損失，但目前的補償范圍中并未包括這部分損失，顯然是不公平的。第四，遷移費損失的補償。在目前的土地征收中不僅會導致農民失去土地，同時也常常伴隨著農民搬離原有的住房，需要重新安置居所，這一系列過程都需要花費人力、金錢以及時間，這對被征地農民來說也是一種損失，其費用理應得到補償。上述這些損失很常見，影響也很大，已經構成土地權利人所負擔的“特別犧牲”，完全具備補償?shù)谋匾浴?/p>

2.提高征地補償標準。我國目前是按土地原用途進行征地補償，補償?shù)挠嬎阋罁歉氐哪昶骄a值，國內大多數(shù)學者都不贊同這樣的計算依據。他們認為，在市場經濟的條件下，土地由農用地轉為非農用地將會帶來非常巨大的經濟效益，而以農地年平均產值為依據的計算方式并沒有反映農地轉為非農地后的預期收益，失去土地的村集體及村民根本無法享受到土地農轉非產生的巨大收益，被征地人作為土地所有者或使用者的利益在補償中沒有得到應有的體現(xiàn)。只有按照市場價值對土地權利人進行補償才是公平合理的，才能有效保護失地農民的利益。筆者認為，我國的土地征收不適合按照土地的市場價值進行補償，失地農民利益的保護也不適宜通過征地的市價補償來實現(xiàn)，需要在市場價值之外探索一條公平征地補償之路，這是由我國特殊的土地制度所決定的。我國村集體所擁有的土地所有權的權利客體是集體所有土地，而集體土地是不可買賣的，其權利具有不可交易性，因此集體土地對于農村集體和農民而言是沒有市場價值的。這一點是與西方實行土地私有制的國家所不同的，在那些國家中，土地所有者可以對土地進行買賣，即他們可以憑借對土地的所有權獲得土地的市場價值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市場價值，所以，征地補償需要按照土地的市場價值進行。然而，我國的農村集體和農民不可能憑借對土地的所有權與使用權而獲得土地的市場價值，土地的市場價值不可能成為村集體和農民的土地利益之內容，他們在土地征收中損失的只能是土地原用途所帶來的利益，而不是土地在市場上銷售獲得的經濟收益。也就是說，我國集體土地被征收后產生的出讓價格屬于“征收者所得到的”，而不是“所有權人所失去的”，不能構成村集體與農民損失的內容，不是他們所蒙受的“特別犧牲”，因此不能按照土地的市場價值對其進行補償。

我國現(xiàn)有的農民集體土地征收補償標準有兩種：基于統(tǒng)一年產值標準的年產值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價。征地統(tǒng)一年產值標準是在一定區(qū)域范圍內（以市、縣行政區(qū)域為主），綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。統(tǒng)一年產值標準是計算征地補償費用的主要依據?；谏厦鎸ρa償?shù)睦碚撜J識，并結合我國的實際情況，我國征地補償標準應從以下幾個方面進行改進：首先，統(tǒng)一年產值標準應嚴格遵循適當從高原則。第一，確定主要農作物種類時，應直接選擇綜合年產值最高的農作物作為主要農作物種類；第二，主要農作物年產量的確定不應選取前三年產量的平均值，而應該以前十年的最高值為基準；第三，主要農作物價格應該在調查國內市場價格、國家收購價格和國際市場價格的基礎上，選擇三者中較高價格確定。其次，土地補償費和安置補助費的倍數(shù)應全面提高。如前所述，只要土地不被征收，農民就永遠可以從土地上獲得收益，我國現(xiàn)行的土地補償費和安置補助費的倍數(shù)根本不足以彌補農民由此損失的土地收益。因此，必須全面提高土地補償費和安置補助費的倍數(shù)。同時，必須以發(fā)展的眼光看待和解決這一問題，即在制定補償標準時，要充分考慮到物價上漲因素和農業(yè)科技發(fā)展因素，即應當尊重農民對農村土地發(fā)展權的利益分享，未來土地用途變更③和農業(yè)科技發(fā)展所可能產生的增值應該包含在征地補償之內，征地補償標準的設定必須體現(xiàn)對相關價值因素的認可和對農民相關利益的保護。

注釋：

①對于特別犧牲的判斷標準，各國學者的看法還不一致。主要有以下代表性的觀點：一是形式說，即以形式為標準，認為“應當根據侵權行為是一般的侵害還是個別的侵害來判斷。必須是該侵害為個別的侵害，即必須是對特定人，或特定的少數(shù)人所作的侵害，才算是特別犧牲?！庇捎诖苏f主張對于那些侵害范圍為一般的侵害，即凡是局限于對不特定的人或物所作的侵害，不論其侵害客體之多寡，均不予補償，從而與立法旨意不相符，因此贊成者少。二是實質說，即以實質為標準，認為“應當根據侵害行為的輕重與范圍，也就是根據侵害行為的本質與程度來判斷，必須是對財產本體的侵害，而且該侵害必須是超過了財產權應受社會制約的范圍，才算是特別犧牲?！庇捎诖苏f主張對于不特定的人的財產的本體的侵害，都應給子補償，從而與行政補償?shù)牟煌耆喈?，所以亦不妥當。三是折衷說，即形式與實質皆應為標準，認為“應當兼顧形式要索和實質要素，即該侵害不僅必須是個別的侵害，而且還必須是對財產權本體的侵害，且該侵害又超過了財產權應受社會制約的范圍，才算是特別犧牲?！币话銇碚f，此說為通說。參見王太高：《行政補償制度研究》，北京大學出版社，2004年版，第71頁。

②李蕊.國外土地征收制度考察研究[J].重慶社會科學，2005（2）

③這里的用途變更是指農業(yè)用途范圍內的變更，不包括由農業(yè)用途到非農業(yè)用途的變更。

（作者簡介：李妍，東華大學人文學院講師，上海財經大學經濟學院博士生 研究方向：宏觀經濟，農業(yè)經濟 上海 201620）

（責編：若佳）