孫欽偉 朱琦

監(jiān)督法頒布實施后，監(jiān)督問效成為人大監(jiān)督工作中值得探索的一個重要課題。本文所指的監(jiān)督問效，主要是指人大常委會針對行使監(jiān)督權(quán)的過程中，在常委會會議審議相關(guān)監(jiān)督議題后，按照監(jiān)督法和相關(guān)制度規(guī)定，對審議意見書的落實進行調(diào)研、檢查、督促、指導，肯定落實成效，確保達到如期效果的行為。

從人大監(jiān)督的實踐來看，近年來，審議意見的落實和監(jiān)督效果得到進一步增強，但是監(jiān)督問效的力度還有待加大，問效效果與社會期待以及民眾的感受仍有差距。在整個監(jiān)督工作中，監(jiān)督調(diào)研、常委會審議等往往被作為重點環(huán)節(jié)處理，而監(jiān)督問效所占的比重相對較少，社會和媒體關(guān)注度也往往相應隨之降低；有些監(jiān)督項目，雖然幾屆人大常委會連續(xù)監(jiān)督，但其中一些問題并未有根本性改變，等等。

一、監(jiān)督問效不夠的主要原因

一是一定程度上可能存在畏難情緒和認識上的誤區(qū)?！奥鋵嶋y”是一個長期且普遍存在的現(xiàn)象。一般說來，審議意見書要求解決的問題有很多具有復雜性、長期性、反復性，難以避免出現(xiàn)“落實難”的問題。而監(jiān)督問效要對照審議意見對落實成效進行檢查，如需要督促整改，容易在一定程度上產(chǎn)生畏難情緒：擔心讓被監(jiān)督對象難堪，影響被監(jiān)督對象的形象。從思想認識的角度講，出現(xiàn)此種情況，可能除了傳統(tǒng)文化中明哲保身、“老好人”處世哲學的殘余影響外，對監(jiān)督和支持關(guān)系的理解也許存在一定偏頗，認為加大監(jiān)督問效的力度就有可能影響對被監(jiān)督對象支持。

二是監(jiān)督問效的體制環(huán)境有待改善。監(jiān)督問效過程中，有時難免會觸及一些難題，需要黨委充分發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，統(tǒng)一組織研究、引導形成共識、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排，需要“一府兩院”的主動配合。而這方面的相關(guān)制度需進一步完善。同時，人大、被監(jiān)督對象和全社會的法治意識仍需提高，良好的監(jiān)督文化和氛圍有待形成。

三是監(jiān)督問效的壓力和動力機制有待建立完善。這里所指的壓力，是指來自代表、選民和社會的監(jiān)督，以及對人大監(jiān)督問效自身的問責。所謂動力，是指來自代表、選民和社會的建議和智慧，以及通過對監(jiān)督問效考核、評比等產(chǎn)生的激勵。當前，總體上來說，監(jiān)督問效的公開性仍不夠強，代表、公民、社會組織參與度有待提高，對媒體的開放度需進一步加大，與媒體的互動尚不足，對新媒體時代的民聲回應還不及時；對問效效果缺乏考核，對如何通過針對監(jiān)督問效的評估，改進監(jiān)督工作，探索力度尚需加大；對人大監(jiān)督問效不力，缺乏問責督促機制。

四是工作流程有待完善。審議意見落實計劃的評價環(huán)節(jié)缺乏，對被監(jiān)督對象有關(guān)落實審議意見的復函缺乏統(tǒng)一規(guī)范的格式要求，對落實效果缺乏深入調(diào)研；對如何評價落實效果缺乏明確系統(tǒng)的評價體系，評價的客觀性不夠強，對被監(jiān)督對象相關(guān)工作的信息公開關(guān)注度不夠；常委會及相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、專門委員會及辦公室在問效中的責任有待進一步強化和明確；幾個委員會聯(lián)合開展的監(jiān)督工作，需要進一步明確監(jiān)督問效的責任主體。

五是相關(guān)立法工作有待加強。2007年，上海市人大常委會審議通過了《上海市人大常委會主任會議關(guān)于貫徹實施監(jiān)督法的若干意見》，規(guī)定，由主任會議聽取相關(guān)委員會提交的有關(guān)對審議意見落實情況的評價意見。雖然法律賦予主任會議“處理常務委員會的重要日常工作”的職權(quán)，但主任會議不是權(quán)力機關(guān)。為了體現(xiàn)監(jiān)督問效的權(quán)威性，應由常委會會議聽取相關(guān)報告。同時，監(jiān)督法中有關(guān)涉及監(jiān)督問效的規(guī)定，仍需在探索中進一步細化，增強可操作行和實效性。

二、幾點建議：

1、深化對監(jiān)督與制約、支持之間關(guān)系的認識。以上幾者的關(guān)系是內(nèi)在統(tǒng)一的。一是關(guān)于監(jiān)督與制約、支持的關(guān)系。人大監(jiān)督的實質(zhì)，是以權(quán)力制約權(quán)力，從制度上確保憲法和法律得到正確實施。制約的目的，不是相互掣肘、唱“對臺戲”，而是為了推動“一府兩院”依法行政、公正司法，改進工作，提升公信力，是對被監(jiān)督對象的支持，最終是為了維護國家和人民的根本利益，這是我國政治制度的特點和優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。需要強調(diào)的是，人大對被監(jiān)督對象的支持，不僅是通過肯定和建議，更重要的是通過制約達到的，這是人大作為監(jiān)督者與被監(jiān)督對象之間的關(guān)系所決定的。在監(jiān)督過程中，即使出現(xiàn)觀點“碰撞”甚至是“交鋒”，甚至啟動剛性監(jiān)督手段，從被監(jiān)督對象的整體和長遠來說，仍是支持。特別是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期，加強人大監(jiān)督，能夠及時在化解社會矛盾，調(diào)整好日益多元的利益，從而真正提升監(jiān)督主體和被監(jiān)督對象的公信力，提升人民代表大會制度的說服力。二是關(guān)于監(jiān)督與“保護”的關(guān)系。對被監(jiān)督對象個人而言，接受人大監(jiān)督是應盡的憲法義務，而對個人發(fā)展和長遠發(fā)展而言，人大監(jiān)督也是一種“保護”。監(jiān)督制度嚴密、執(zhí)行嚴格、問效有效，會讓他們認識到，自覺接受監(jiān)督可以避免因不受約束地行使權(quán)力、違法犯罪帶來的懲處，從而將外在監(jiān)督內(nèi)化為自律?？梢哉f，嚴格有效的監(jiān)督是不僅可以保護公權(quán)力，也可保護被監(jiān)督對象的個人利益。

2、改善監(jiān)督問效的體制環(huán)境，形成良好的監(jiān)督文化?？山ㄗh由市委牽頭建立完善相關(guān)制度。一是健全向黨委動態(tài)請示報告制度，明確需向市委報告有關(guān)事項的范圍程序等，同時，市委與市政府也應建立相應的制度予以對接。二是完善與“一府兩院”的日常協(xié)調(diào)溝通制度，及時解決問題，并通過此過程，共同提高依法治市的理念。三是將法治觀念作為人大特別是“一府兩院”干部培訓考核的重要內(nèi)容，促進監(jiān)督文化的發(fā)展。法治觀念的增強，有利于監(jiān)督者善于和敢于監(jiān)督，有利于被監(jiān)督對象習慣在有監(jiān)督的條件下工作，從而讓選民和社會習慣于對監(jiān)督者和被監(jiān)督對象進行有效監(jiān)督，形成選民和社會、人大監(jiān)督者和被監(jiān)督對象之間的良性互動，監(jiān)督就會形成一種文化。四是建立完善擴大常委會組成人員與“一府兩院”組成人員動態(tài)交流、“雙向進入”機制。把人大作為增強法治意識、人大意識的基地，先當“議員”，后任一府兩院“官員”，以提升被監(jiān)督對象主動接受監(jiān)督的意識；先“官員”后“議員”，提升監(jiān)督者對“一府兩院”具體業(yè)務的熟悉和掌握能力，提高開展監(jiān)督的能力和水平。五是加大從人大機關(guān)干部中推選常委會組成人員的力度，提高其年輕化、專業(yè)化程度。

3、研究建立完善監(jiān)督問效的壓力和動力機制，重點探索開展監(jiān)督問效后評估工作。一是探索拓展接受代表、選民、社會輿論監(jiān)督和擴大公民參與的渠道。比如，注重運用微博等新媒體公開監(jiān)督問效工作，引入監(jiān)督問效聽證等。二是探索建立完善相關(guān)考核、問責和激勵機制，適時開展監(jiān)督問效后評估工作。進一步明確常委會組成人員在問效中的履職要求，探索建立完善相關(guān)考核辦法，探索建立專門委員會監(jiān)督問效評比機制。比如，專門委員會是人民代表大會根據(jù)需要設(shè)立的常設(shè)專門機構(gòu)，因此，人代會應對其工作包括監(jiān)督問效進行審議，可以考慮以投票的形式予以表決，并公開其得票率?？山梃b立法后評估的經(jīng)驗，探索建立公眾和代表參與、形式多樣的監(jiān)督問效后評估機制，在評估的基礎(chǔ)上對監(jiān)督問效的相關(guān)考核評比機制予以完善，探索建立相關(guān)責任主體的問責制。還可以根據(jù)評估結(jié)果改進監(jiān)督選項、監(jiān)督形式和方法等。

4、完善工作流程。一是切實貫徹監(jiān)督選項“少而精”的原則，把監(jiān)督問效放在突出位置。適當減少監(jiān)督項目，突出重點，把監(jiān)督問效作為重點環(huán)節(jié)在時間人力等方面作充分安排，以切實的監(jiān)督效果實現(xiàn)重點突破，推動整體監(jiān)督工作，提升人大監(jiān)督的權(quán)威性。二是對審議意見落實計劃應明確要求、進行評估。要求落實計劃應明確問題如何整改及時間節(jié)點，明確相關(guān)部門、人員的職責要求。常委會應對計劃進行評估，并提出意見和建議。三是明確將調(diào)研落實成效作為工作流程重要一環(huán)，改進調(diào)研方式。在監(jiān)督問效階段，因?qū)ο嚓P(guān)情況已基本了解，但也不能忽視調(diào)研環(huán)節(jié)。當然，也不宜開展規(guī)模較大的調(diào)研，調(diào)研方式應更注重針對性，比如，更多關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情和信訪情況。同時，在調(diào)研中，要充分聽取不同利益群體的意見，特別是要使不同意見、否定落實效果的意見和“弱勢聲音”也能得到有效表達。四是探索制定落實審議意見復函的統(tǒng)一格式要求。要將相關(guān)信訪信息、網(wǎng)絡(luò)輿情等作為政府提交的落實審議意見書復函，以及專門委員會提交的相應評價報告的組成部分。五是完善監(jiān)督問效人大相關(guān)部門的分工合作機制，明確責任主體。特別是幾個部門聯(lián)合牽頭開展的監(jiān)督活動，應細化各自職責分工。六是建立完善對落實成效的評估原則、標準體系，探索委托第三方機構(gòu)評價落實成效的機制。比如，應明確依法、民意和公開原則，將法律法規(guī)具體規(guī)定以及調(diào)研了解的情況，與被監(jiān)督對象提交的落實審議意見的復函一一核對。根據(jù)評價情況，必要時推動被監(jiān)督對象啟動問責機制。把被監(jiān)督對象在工作中貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》的情況，作為監(jiān)督問效的重要突破口。比如，剛剛施行的《遼寧省政府信息公開規(guī)定》，政務信息不公開，可追究法律責任，對此可加以借鑒。要探索委托中介機構(gòu)對落實情況進行評估，作為評估參考，增強其客觀性。

5、適時啟動貫徹監(jiān)督法地方立法工作，規(guī)范和強化監(jiān)督問效。在地方立法中，針對監(jiān)督問效這一環(huán)節(jié)，至少解決如下幾個問題：一是明確審議意見的法律地位、細化處理程序。監(jiān)督法將審議意見確定為：常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見，常務委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見，等等，也就是說，這些意見僅僅代表常委會組成人員個人的觀點，并沒有經(jīng)常委會會議表決通過，不能等同于常委會會議的審議意見。也許正是這個原因，監(jiān)督法規(guī)定要將審議意見，交由被監(jiān)督對象“研究處理”，而非“貫徹執(zhí)行”。但這與監(jiān)督法“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)”的規(guī)定，不完全相符。監(jiān)督法還規(guī)定，“一府兩院”對執(zhí)法檢查報告的審議意見（簡稱“第一次審議意見”）連同執(zhí)法檢查報告的研究處理情況，向常委會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常員會審議（常委會聽取該報告，形成的審議意見簡稱“第二次審議意見”），或者由常委會組織跟蹤檢查。如果認為沒有必要，僅僅以審議意見形式進行監(jiān)督，則與集體行使監(jiān)督權(quán)不盡一致；如果提請審議，是將第二次審議意見交給“一府兩院”研究處理，還是作出決議，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定；但如果讓“一府兩院”研究處理第二次審議意見，仍然面臨與集體行使職權(quán)不一致的問題。有的地方人大在相關(guān)規(guī)定中提出，應對第一次審議意見予以表決后交“一府兩院”研究處理。但問題是，既然已經(jīng)常委會會議表決通過，“一府兩院”就應貫徹執(zhí)行，而不應是研究處理。對此，要加大研究探索的力度，進一步明確審議意見的法律地位。最簡單而且較為慎重的做法是，要將審議意見交付常委會會議審議，形成常委會會議審議意見，增強其權(quán)威性和執(zhí)行力。二是盡可能統(tǒng)一“三種監(jiān)督形式”在問效環(huán)節(jié)的程序，以及“必要時”采取的監(jiān)督形式和程序。三種監(jiān)督形式的審議意見研究處理情況提交的形式和程序，以及常委會認為“有必要時”采取的監(jiān)督形式和程序，都不盡相同。其一，關(guān)于研究情況提交的前置條件。針對聽取和審議專項工作報告和執(zhí)法檢查，監(jiān)督法規(guī)定“將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務委員會提出書面報告”。建議在審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告（以下簡稱“預算計劃和審計報告”）中增加這一環(huán)節(jié)，以提高報告的質(zhì)量和水平。其二，關(guān)于報告的形式。針對聽取和審議專項工作報告、預算計劃和報告，監(jiān)督法規(guī)定應提交“書面報告”，而對執(zhí)法檢查則規(guī)定為“提出報告”，建議為體現(xiàn)監(jiān)督問效的嚴肅性和權(quán)威性，應均規(guī)定為“提出報告”。其三，關(guān)于“必要時”的規(guī)定。針對聽取和審議專項工作報告、預算計劃和報告，監(jiān)督法均規(guī)定為，常務委員會認為必要時，可以對相關(guān)報告作出決議，而對執(zhí)法檢查，則規(guī)定為“必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務委員會有關(guān)工作機構(gòu)組織跟蹤檢查”。為了強化監(jiān)督問效，建議統(tǒng)一規(guī)定，有關(guān)部門均應將研究處理情況報告交常委會會議審議并進行表決，根據(jù)表決情況，必要時作出相關(guān)決議，或組織跟蹤檢查，甚至啟動剛性監(jiān)督手段，直至全面達到監(jiān)督目的。