林蔭茂

我們常說人大要加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實(shí)效。而“跟蹤監(jiān)督”就是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的途徑或方法。這種途徑或方法要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上逐步制度化，并有意識(shí)地加以推廣運(yùn)用。

一、跟蹤監(jiān)督的內(nèi)涵

何謂“跟蹤監(jiān)督”？有觀點(diǎn)指出“跟蹤監(jiān)督是圍繞一個(gè)議題進(jìn)行連續(xù)跟蹤、不間斷監(jiān)督，其活動(dòng)周期長(zhǎng)，前后銜接緊，能有效推進(jìn)“一府兩院”對(duì)人大在監(jiān)督過程中形成的意見和建議的辦理落實(shí)?！保ㄒ姟兑愿櫛O(jiān)督引領(lǐng)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制》，作者譚鵬，2010年11月10日人民代表網(wǎng)。）相同觀點(diǎn)的文章直接提出了“充分發(fā)揮審議意見跟蹤監(jiān)督作用”，指出審議意見成為監(jiān)督跟蹤問效的重要抓手。還有觀點(diǎn)指出，“所謂跟蹤監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為提高監(jiān)督實(shí)效對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和人大決議、決定等情況的監(jiān)督?！保ㄒ姟秾?duì)地方人大開展跟蹤監(jiān)督工作的思考》，2010年10月13日，人民代表網(wǎng)）

可見，以上兩種觀點(diǎn)是有些微差異的。第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了所跟蹤的對(duì)象是“人大在監(jiān)督過程中形成的意見和建議的辦理落實(shí)”，后一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了跟蹤的對(duì)象是“執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和人大決議、決定等情況”。顯然都有些不足。

不少文章把《監(jiān)督法》第14條、第20條、第21條、第27條、第37條視為跟蹤監(jiān)督的法律依據(jù)。如第14條規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”。這里形成的跟蹤監(jiān)督流程是：“專項(xiàng)工作報(bào)告——審議意見——研究處理報(bào)告——決議——執(zhí)行情況報(bào)告”。第20條是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的跟蹤監(jiān)督。第21條是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督。第27條是對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的跟蹤檢查。需要注意的是，這些條款中只有第27條明確使用了“跟蹤”?？梢?，《監(jiān)督法》要求對(duì)各項(xiàng)工作都要運(yùn)用多種法定監(jiān)督方式，步步緊跟，看到結(jié)果，直至效果。

全國(guó)人大在跟蹤監(jiān)督方面有表述。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十一屆全國(guó)人大第一次大會(huì)上作人大常委會(huì)工作報(bào)告，其中有一段“不斷完善監(jiān)督方式”的表述，對(duì)于我們理解跟蹤監(jiān)督的內(nèi)涵，開闊了思路?！俺Ｎ瘯?huì)在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，既有工作層面的問題，也有法律層面的問題，還有一些是長(zhǎng)期積累的問題。為了增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性，我們有意識(shí)地把聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告與執(zhí)法檢查結(jié)合起來，把推動(dòng)改進(jìn)工作和修改完善法律結(jié)合起來，著力加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。對(duì)屬于工作層面的問題，推動(dòng)有關(guān)方面改進(jìn)工作、解決問題；對(duì)屬于法律層面的問題，及時(shí)修改有關(guān)法律，為相關(guān)工作提供法律保障；對(duì)代表普遍關(guān)注的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，反復(fù)督查、一抓到底。監(jiān)督方式的不斷完善，使人大監(jiān)督工作更有針對(duì)性、更具活力?！笨梢?，跟蹤監(jiān)督是一種監(jiān)督方式，她有多種表現(xiàn)形式，不同監(jiān)督方式的結(jié)合使用是一種表現(xiàn)形式，反復(fù)使用一種監(jiān)督方式也是一種表現(xiàn)形式，而最根本的目標(biāo)，就是解決發(fā)現(xiàn)的問題。這樣的理解在全國(guó)人大的另一段表述得到印證。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)2009年4月24日在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議閉幕會(huì)上更明確地提出“要搞好跟蹤監(jiān)督”，“跟蹤監(jiān)督是這些年我們推動(dòng)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題的一個(gè)好辦法。這是因?yàn)?，人大確定的重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)，都是一些事關(guān)全局而又長(zhǎng)期得不到解決的問題，這就需要我們抓住這些重點(diǎn)難點(diǎn)問題，綜合運(yùn)用聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等多種形式，深入開展跟蹤監(jiān)督，督促有關(guān)方面抓緊整改，力爭(zhēng)取得實(shí)實(shí)在在的效果”。

綜上，筆者認(rèn)為，跟蹤監(jiān)督是指，人大常委會(huì)綜合運(yùn)用或者反復(fù)運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查、作出決議、決定等法定監(jiān)督手段推動(dòng)某項(xiàng)重大問題和難點(diǎn)問題解決的一種監(jiān)督工作方式，還包括人大常委會(huì)對(duì)在先的審議意見、決議決定、一府兩院的整改報(bào)告等落實(shí)情況開展檢查活動(dòng)，推動(dòng)人大審議意見和一府兩院整改承諾的落實(shí)。簡(jiǎn)言之，就是盯著一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，反復(fù)運(yùn)用或綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，推動(dòng)問題解決。

厘清跟蹤監(jiān)督的內(nèi)涵，有助于我們更好地運(yùn)用這種方法，避免把跟蹤監(jiān)督方式簡(jiǎn)單化或單一化，有利于不斷完善監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

二、人大工作實(shí)踐不斷創(chuàng)新“跟蹤監(jiān)督”的方式

第十屆全國(guó)人大常委會(huì)就在跟蹤監(jiān)督方面努力實(shí)踐。如針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的上學(xué)難、上學(xué)貴等問題，2004年對(duì)義務(wù)教育法進(jìn)行執(zhí)法檢查，明確提出建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、修改義務(wù)教育法等重要建議。隨后，國(guó)務(wù)院研究起草了義務(wù)教育法修訂草案。2006年結(jié)合審議義務(wù)教育法修訂草案，聽取和審議普及義務(wù)教育和實(shí)施素質(zhì)教育的專項(xiàng)工作報(bào)告。2007年又對(duì)新修訂的義務(wù)教育法開展執(zhí)法檢查，重點(diǎn)檢查義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制落實(shí)情況，有力地促進(jìn)了義務(wù)教育法的貫徹實(shí)施和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。又如，全國(guó)人大常委會(huì)2004年聽取審議水資源節(jié)約保護(hù)和合理利用情況的專項(xiàng)工作報(bào)告；2005年對(duì)水污染防治法和水法進(jìn)行執(zhí)法檢查；2006年結(jié)合聽取審議水環(huán)境形勢(shì)和水污染防治的專項(xiàng)工作報(bào)告，再次檢查水污染防治法的實(shí)施情況；2007年結(jié)合聽取審議節(jié)約能源保護(hù)環(huán)境情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，又對(duì)淮河、遼河流域水污染防治情況進(jìn)行跟蹤檢查。（見吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上作的人大常委會(huì)工作報(bào)告。這兩個(gè)實(shí)踐例子，都體現(xiàn)了連續(xù)跟蹤、多年跟蹤、反復(fù)跟蹤、針對(duì)性跟蹤的特點(diǎn)，特別是體現(xiàn)了綜合運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、修訂法律、開展執(zhí)法檢查等方法，開展跟蹤監(jiān)督的特點(diǎn)。

地方人大常委會(huì)在開展跟蹤監(jiān)督方面也有很多創(chuàng)新。如上海市第十一屆人大常委會(huì)就人民群眾反映強(qiáng)烈的食品安全問題開展跟蹤監(jiān)督。2009年上海市人大常委會(huì)結(jié)合世博會(huì)的籌備，開展了保障世博期間清真食品安全與供應(yīng)的專題審議。2010年對(duì)《食品安全法》實(shí)施情況開展監(jiān)督調(diào)研，督促政府相關(guān)部門加大對(duì)食品源頭管理及安全質(zhì)量的監(jiān)控。同時(shí)，跟蹤監(jiān)督清真食品工作，推進(jìn)世博園區(qū)內(nèi)和機(jī)場(chǎng)、鐵路等交通樞紐地區(qū)清真食品網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置到位，全力保障世博期間清真食品的供應(yīng)及安全。2011年針對(duì)“問題饅頭”事件暴露出的問題，跟蹤開展食品安全法執(zhí)法檢查，并在常委會(huì)會(huì)議審議中開展了專題詢問。該次執(zhí)法檢查在工作方案上就精心設(shè)計(jì)，執(zhí)法檢查組分六個(gè)小組，分別是肉類及其制品組，重點(diǎn)是瘦肉精問題；蔬菜組；米面制品組，重點(diǎn)是各種添加劑問題；乳制品及含乳制品組；水產(chǎn)品及水發(fā)產(chǎn)品組；餐飲及糧油組，重點(diǎn)是地溝油問題等。鼓勵(lì)社會(huì)參與監(jiān)督是本次集中執(zhí)法檢查的重要舉措。開設(shè)了“市人大常委會(huì)食品安全法執(zhí)法檢查熱線”、手機(jī)短信平臺(tái)，接受群眾對(duì)各類食品安全違法行為的投訴舉報(bào)和對(duì)食品安全問題的意見建議，根據(jù)舉報(bào)交政府查處，同時(shí)監(jiān)督政府查處；上海人大公眾網(wǎng)設(shè)立“我為食品安全獻(xiàn)良策”網(wǎng)頁(yè)，開通“食品安全人大代表信箱”，征集網(wǎng)民的有關(guān)意見建議。該次執(zhí)法檢查就落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任、推進(jìn)監(jiān)管公開、強(qiáng)化源頭管理、促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加大刑事打擊力度等提出14條意見建議和改進(jìn)要求。同年，加強(qiáng)立法，通過“上海市實(shí)施食品安全法辦法”，把執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的立法問題及時(shí)在法規(guī)中給予落實(shí)。例如，法規(guī)推動(dòng)了市和區(qū)縣兩級(jí)食品安全委員會(huì)建立，設(shè)立了全市統(tǒng)一的食品安全舉報(bào)電話，加強(qiáng)“地溝油”全程監(jiān)管、建立食品攤販定點(diǎn)定時(shí)管理制度，建立回收食品管理機(jī)制等。2012年2月市人大常委會(huì)再次跟蹤開展《食品安全法》和《上海市實(shí)施食品安全法辦法》執(zhí)法檢查，重點(diǎn)檢查2011年度市人大常委會(huì)食品安全執(zhí)法檢查審議意見、市政府相應(yīng)整改措施的落實(shí)情況。特別是執(zhí)法檢查組在工作方案上更有創(chuàng)新，一是聚焦執(zhí)法檢查的三個(gè)重點(diǎn)，即建立健全食品安全監(jiān)管體制機(jī)制的情況，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管情況，建立健全食品安全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的情況。二是制作了《執(zhí)法檢查重點(diǎn)內(nèi)容對(duì)照表》，即把常委會(huì)審議意見和法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定與政府整改措施中的相關(guān)承諾一一對(duì)照，排列成表；三是把本屆市人大代表提出的有關(guān)食品安全方面的議案和書面意見共62件歸納整理出來；四是把這次執(zhí)法檢查的重點(diǎn)所涉及的法律法規(guī)條款印制出來。五是充分發(fā)揮代表作用，成立由部分代表參加的調(diào)研小組，獨(dú)立開展食品安全的暗訪和調(diào)研，與常委會(huì)委員的調(diào)研檢查活動(dòng)并行推進(jìn)。六是繼續(xù)委托區(qū)縣同步開展檢查或調(diào)研。這樣，就使得執(zhí)法檢查高舉起法律法規(guī)的依據(jù)，尊重人大代表的主體地位，樹立權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威，有力推動(dòng)政府承諾的整改措施的落實(shí)，彰顯行政誠(chéng)信。

鄭州市人大常委會(huì)開展跟蹤監(jiān)督更有重大創(chuàng)新，他們將2010年度作出的4項(xiàng)決議、決定和18項(xiàng)工作的審議意見，“打包”列入2011年常委會(huì)會(huì)議的重點(diǎn)議題，進(jìn)行“跟蹤監(jiān)督”，專題聽取和審議了鄭州市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人關(guān)于2010年度市人大常委會(huì)決議、決定和審議意見落實(shí)情況的報(bào)告，其中包括推進(jìn)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作、中小學(xué)幼兒園建設(shè)規(guī)劃、“暢通鄭州”交通綜合整治工作等。（見2011年3月21日鄭州晚報(bào)報(bào)導(dǎo)）

人大監(jiān)督實(shí)踐不斷推進(jìn)跟蹤監(jiān)督的形式創(chuàng)新，有這樣幾點(diǎn)可以總結(jié)：第一，跟蹤監(jiān)督就是之前的監(jiān)督成果的延續(xù)、深化。這種延續(xù)和深化不是簡(jiǎn)單重復(fù)，而是抓住之前發(fā)現(xiàn)的問題不放，抓住之前的承諾不放，抓住法律規(guī)范有效執(zhí)行不放，一抓到底，實(shí)現(xiàn)工作的瓶頸突破。而且，每年開展的跟蹤監(jiān)督，也要根據(jù)當(dāng)年的全局工作精心設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)跟蹤內(nèi)容的拓展。第二，跟蹤監(jiān)督可以從審議意見出發(fā)，也可以從整改措施出發(fā)，還可以從決議決定、法律法規(guī)出發(fā)以及代表議案、書面意見出發(fā)，更可以綜合運(yùn)用這些已有監(jiān)督成果，推動(dòng)提高監(jiān)督實(shí)效。第三，跟蹤監(jiān)督作為對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的監(jiān)督方式，若與發(fā)揮代表主體作用結(jié)合起來，與更廣區(qū)域的人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)開展，會(huì)發(fā)生更好的效果。

三、跟蹤監(jiān)督的價(jià)值和制度化設(shè)計(jì)

跟蹤監(jiān)督的初始價(jià)值在于提高人大的監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)政府工作的切實(shí)改進(jìn)和推進(jìn)。但是，她的價(jià)值正在不斷拓展。例如，跟蹤監(jiān)督能檢驗(yàn)人大之前的監(jiān)督工作質(zhì)量，包括調(diào)研報(bào)告的質(zhì)量、執(zhí)法檢查報(bào)告的質(zhì)量、常委會(huì)審議意見的質(zhì)量、常委會(huì)決定決議的質(zhì)量、常委會(huì)立法的質(zhì)量、專題詢問的質(zhì)量等。跟蹤監(jiān)督能改變監(jiān)督走過場(chǎng)的思想和行為，不僅有利于提高人大監(jiān)督工作的計(jì)劃性、針對(duì)性、科學(xué)性，而且有利于一府兩院高度重視人大監(jiān)督，認(rèn)真研究人大常委會(huì)的審議意見、審慎答復(fù)人大，提出整改意見，切實(shí)有計(jì)劃地改進(jìn)工作，提高全社會(huì)的人大意識(shí)。跟蹤監(jiān)督還能從一定程度評(píng)價(jià)人大權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)際地位和作用，檢驗(yàn)全社會(huì)法律意識(shí)和人大意識(shí)的狀況。跟蹤監(jiān)督還能提高人大代表履職的主動(dòng)性和積極性、責(zé)任感和成就感。可謂跟蹤監(jiān)督可以帶動(dòng)許多工作的進(jìn)步。

跟蹤監(jiān)督要成為一種制度設(shè)計(jì)，才能推廣，才能完善。

首先，要將重大的事項(xiàng)、難度高的事項(xiàng)、需要長(zhǎng)期推進(jìn)的事項(xiàng)都納入跟蹤監(jiān)督范圍。每屆人大都要開展一、二個(gè)跟蹤監(jiān)督的項(xiàng)目，跟蹤四五年，切實(shí)推進(jìn)全國(guó)性或地區(qū)性的重大工作?？梢韵裰贫ㄎ迥炅⒎ㄒ?guī)劃那樣，向代表和人民群眾征集五年跟蹤監(jiān)督規(guī)劃。也可以像召開每年一度的立法工作會(huì)議那樣，召開每年一度的人大監(jiān)督工作會(huì)議，把跟蹤監(jiān)督、專題詢問等工作有計(jì)劃的推進(jìn)。

第二，要研究跟蹤監(jiān)督的基本方法，把聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查、對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的立改廢、作出相關(guān)決議決定、開展專題詢問等作為跟蹤監(jiān)督應(yīng)該綜合運(yùn)用的基本方法固定下來。在操作上，每次跟蹤監(jiān)督有意識(shí)地綜合運(yùn)用各種方式，監(jiān)督內(nèi)容要有推進(jìn)拓展，才能避免跟蹤監(jiān)督的簡(jiǎn)單重復(fù)。

第三、跟蹤監(jiān)督中有關(guān)人大文件和政府文件應(yīng)該有格式特點(diǎn)，要提高問題意識(shí)和執(zhí)行意識(shí)，使各文件揭示問題和原因更準(zhǔn)，提出建議方案更具體可行。人大監(jiān)督工作和立法工作要有銜接機(jī)制，及時(shí)將監(jiān)督成果通過立法發(fā)揮長(zhǎng)效作用。人大監(jiān)督文件和一府兩院的回函文件要有對(duì)應(yīng)性。要提高對(duì)一府兩院復(fù)函審議的質(zhì)量，探索對(duì)復(fù)函進(jìn)行滿意度的表決。應(yīng)該對(duì)一府兩院的復(fù)函設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是復(fù)函應(yīng)該有具體的整改計(jì)劃，人大要檢查復(fù)函中的整改計(jì)劃是否全面、是否具有可操作性、是否有整改期限。

第四，跟蹤監(jiān)督要在人大常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)下有組織有計(jì)劃地開展。要成立跟蹤監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，要精心設(shè)計(jì)跟蹤計(jì)劃和方法。要發(fā)動(dòng)代表參與，要運(yùn)用媒體宣傳公開推進(jìn)。

第五，跟蹤監(jiān)督要和干部工作考核結(jié)合起來，和部門績(jī)效考核結(jié)合起來。對(duì)那些不執(zhí)行法律法規(guī)、不執(zhí)行人大決議決定的干部，對(duì)沒有人大意識(shí)、代表意識(shí)，對(duì)人大審議意見建議極不重視的干部，要有責(zé)任追究機(jī)制。

第五，每屆人大常委會(huì)應(yīng)該對(duì)跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目形成跟蹤監(jiān)督報(bào)告。跟蹤監(jiān)督報(bào)告應(yīng)該涵蓋對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)整改的評(píng)價(jià)以及對(duì)政府態(tài)度、行政行為效率和效果的評(píng)價(jià)。 （作者系全國(guó)人大代表、市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)）