鄭尚植

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116025）

摘要：基于以往經(jīng)典文獻(xiàn)的重要研究結(jié)論，總結(jié)出政府在財(cái)政支出配置過(guò)程中必須符合的三個(gè)基本原則：效率性、公共性和平等性。通過(guò)對(duì)三個(gè)基本原則的深入分析，發(fā)現(xiàn)三者之間并不是相互獨(dú)立的，在本質(zhì)上效率性、公共性和平等性是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。首先，效率性是財(cái)政支出配置的前提條件，因?yàn)檎呢?cái)政資源是非常稀缺的，如果在配置公共資源的過(guò)程中沒(méi)有符合經(jīng)濟(jì)效率，那是對(duì)公民稅收的恣意揮霍。其次，公共性是財(cái)政支出配置的政治基礎(chǔ)，由于政府機(jī)構(gòu)的行政低效和官僚的腐敗猖獗，所以必須通過(guò)一種能夠反映公民意志的政治程序才能約束政府的利維坦行為。最后，平等性成為財(cái)政支出配置的道德保障，它將讓任何一個(gè)弱勢(shì)群體享受到公共財(cái)政帶來(lái)的普惠。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出配置；效率性；公共性；平等性

中圖分類號(hào)： F810.45［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ 文章編號(hào)： 1673-0461（2012）04-0074-07

一、引言

為了滿足公共需要和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，政府手中掌握著大量的財(cái)政資源，即通過(guò)強(qiáng)制性稅收所獲得的財(cái)政收入。而財(cái)政資源配置的具體實(shí)施就是政府通過(guò)財(cái)政支出的分配活動(dòng)向納稅人提供公共物品和服務(wù)。然而，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出的具體配置是一件非常具有挑戰(zhàn)性的工作。一些文獻(xiàn)已經(jīng)證明：相對(duì)于生財(cái)、聚財(cái)來(lái)說(shuō)，政府的用財(cái)效率往往很低，也就是說(shuō)，通常情況下，政府不知道該如何花錢？因此，政府的財(cái)政支出配置就顯得尤為重要。一方面，如果財(cái)政支出配置不當(dāng)，那么整個(gè)社會(huì)的資源配置就會(huì)處于低效率，這將對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行造成不良影響；另一方面，如果財(cái)政支出配置出現(xiàn)問(wèn)題，那么公民將無(wú)法獲得充足的公共產(chǎn)品，最終制約社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展。從大量的研究文獻(xiàn)中，我們可以看到經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和倫理學(xué)各個(gè)領(lǐng)域的著名學(xué)者從不同角度去剖析作為擁有合法性權(quán)威的政府部門在配置公共資源時(shí)應(yīng)該遵循哪些普世性原則。本文正是基于以往經(jīng)典文獻(xiàn)的重要研究結(jié)論的前提下，總結(jié)出政府在財(cái)政支出配置過(guò)程中必須符合三個(gè)基本原則：效率性、公共性和平等性。

二、財(cái)政支出配置的效率性原則

（一）市場(chǎng)效率原則也適用于公共經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們，市場(chǎng)機(jī)制能夠在大多數(shù)范圍內(nèi)發(fā)揮極為重要的和基礎(chǔ)性的資源配置作用，卻并不等于在任何場(chǎng)合和領(lǐng)域它都能有效地發(fā)揮這種作用，一旦市場(chǎng)運(yùn)行無(wú)法獲得充分競(jìng)爭(zhēng)這一條件，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于社會(huì)資源的配置將是無(wú)效或低效的，此時(shí)就會(huì)產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”。公共物品正是由于其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性而無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得有效配置，最終的解決辦法是依靠政府的力量介入和干預(yù)來(lái)直接配置社會(huì)資源。因此，政府財(cái)政活動(dòng)的首要任務(wù)就是確保由于自身的介入而引起的社會(huì)資源配置的效率性，或者說(shuō)必須克服“市場(chǎng)失靈”從而確保社會(huì)資源的配置處于帕累托有效狀態(tài)。現(xiàn)代財(cái)政學(xué)之父馬斯格雷夫（1959）在他的經(jīng)典著作《財(cái)政學(xué)原理》中對(duì)政府如何配置資源和滿足各種社會(huì)需求進(jìn)行了深入的分析。過(guò)去英美的經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多喜歡研究?jī)r(jià)格行為、供給和需求的互動(dòng)關(guān)系等，他們認(rèn)為政府發(fā)揮的是次要作用，只是當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)才需要政府來(lái)彌補(bǔ)缺口。而馬斯格雷夫認(rèn)為政府有重要的經(jīng)濟(jì)作用，他研究出來(lái)了一種新的收支理論，認(rèn)為許多商品和服務(wù)最好由政府提供，并提出了財(cái)政的三大職能：資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。[1]從某種意義說(shuō)，正是由于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)的“邊際革命”改變了人們對(duì)政府的理解及其提供相應(yīng)公共服務(wù)的傳統(tǒng)看法，并逐漸為以后形成現(xiàn)代公共財(cái)政奠定了理論基礎(chǔ)。邊際效用價(jià)值論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心原理上解釋和論證了：①政府以自己的活動(dòng)向社會(huì)與公眾提供的無(wú)形服務(wù)，是一種公共產(chǎn)品，它與私人產(chǎn)品一樣具有價(jià)值。②盡管它不是經(jīng)由市場(chǎng)交換，而是通過(guò)稅款繳納索取其價(jià)格的，但從根本上看，還是信守和遵循了“等價(jià)交換”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則的，這如同兩個(gè)私人在市場(chǎng)交換中雙方的相互關(guān)系和地位一樣。③盡管它是一種政府通過(guò)自身的政治程序所安排的活動(dòng)，但它從根本上看，仍然是從個(gè)人主義出發(fā)，公共服務(wù)的提供以私人需要為立足點(diǎn)。④盡管公共經(jīng)濟(jì)是以非市場(chǎng)的方式進(jìn)行活動(dòng)的，但公共產(chǎn)品供應(yīng)上的資源配置仍然是要從根本上遵循市場(chǎng)效率原則的。[2]

因此，邊際效用價(jià)值論被運(yùn)用于公共財(cái)政分析之后，就使得有效配置資源的私人經(jīng)濟(jì)原則，也開始運(yùn)用與公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)了。這樣，整個(gè)社會(huì)的資源配置，從根本上看也都應(yīng)該遵循統(tǒng)一的市場(chǎng)效率準(zhǔn)則去進(jìn)行，使得政府財(cái)政支出從根本上也以市場(chǎng)效率準(zhǔn)則來(lái)決定。盡管公共財(cái)政與私人經(jīng)濟(jì)有著不同的運(yùn)行方式、活動(dòng)主體與對(duì)象、活動(dòng)范圍與特征等，但是由于兩者在價(jià)值、私人需要與效率原則上的根本一致性，因而兩者構(gòu)成了統(tǒng)一的有機(jī)經(jīng)濟(jì)整體。

（二）財(cái)政支出效率的具體涵義

財(cái)政支出效率是指政府通過(guò)合理地運(yùn)用財(cái)政支出的手段，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各生產(chǎn)要素能夠通過(guò)合理的配置達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效果。財(cái)政支出效率可以從不同的角度進(jìn)行分類。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率的概念，財(cái)政支出效率是指財(cái)政資源按照消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置；生產(chǎn)效率是指公共產(chǎn)品供給方的效率，對(duì)產(chǎn)出與投入的比率進(jìn)行測(cè)量，適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場(chǎng)合。資源配置效率和生產(chǎn)效率二者是相輔相成的關(guān)系，資源配置效率事實(shí)上是以生產(chǎn)效率為基礎(chǔ)的。[3]

李森（2005）指出財(cái)政支出的效率應(yīng)該包括宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。首先，財(cái)政支出的安排必須從大處著眼，從優(yōu)化整個(gè)社會(huì)資源宏觀配置效率的角度來(lái)做出決策。由于政府擔(dān)負(fù)著向社會(huì)提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的責(zé)任，而政府提供公共產(chǎn)品又是通過(guò)財(cái)政支出的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以公共產(chǎn)品的供給總量和財(cái)政支出的總規(guī)模是相對(duì)應(yīng)的，因此，財(cái)政支出的宏觀效率就體現(xiàn)為通過(guò)財(cái)政支出總量的確定要能保證公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的合理搭配，做到私人經(jīng)濟(jì)部門資源配置的邊際收益等于公共經(jīng)濟(jì)部門資源配置的邊際收益。其次，中觀層次的財(cái)政支出效率相應(yīng)體現(xiàn)為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要保證公共經(jīng)濟(jì)部門支配使用的資源在不同的使用方向得以合理分配，形成合理的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，兼顧不同性質(zhì)、不同類別的公共需要。顯然，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的中觀效率,就必須使財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。最后，微觀效率表現(xiàn)為：在財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)確定的條件下，對(duì)不同的財(cái)政支出計(jì)劃或方案以及資金使用的具體方式、方法進(jìn)行合理選擇，以做到少花錢、多辦事和事辦好，在支出數(shù)量一定時(shí)，向社會(huì)提供盡可能多的公共服務(wù);在給社會(huì)提供的公共服務(wù)一定時(shí)，使財(cái)政支出的量達(dá)到最小。[4]

劉蕾（2008）認(rèn)為，在財(cái)政支出效率的內(nèi)涵中凸現(xiàn)了財(cái)政分配的“合比例性”，所謂“合比例性”包括兩個(gè)方面：一是政府部門是否占用了適度的經(jīng)濟(jì)資源，即政府部門與私人部門配置的合比例性；二是政府部門能否合比例運(yùn)用財(cái)政資金,調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，即財(cái)政在運(yùn)用資源履行相關(guān)職能過(guò)程中的合比例性。所以，根據(jù)這一劃分，可以將財(cái)政支出效率劃分為三個(gè)層次。一是財(cái)政支出的規(guī)模效率，即財(cái)政支出規(guī)模能夠滿足政府運(yùn)用財(cái)政資源，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資金的需要；二是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率，即政府部門在履行其職能的過(guò)程中能和比例性地運(yùn)用財(cái)政資金，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，或稱財(cái)政運(yùn)用資源的和比例性；三是財(cái)政支出的制度效率，即政府部門有效地運(yùn)用其占有的經(jīng)濟(jì)資源，滿足履行財(cái)政職能的需要，即在政府部門占有的資金數(shù)量和質(zhì)量一定的情況下，通過(guò)一定的制度安排，保障并提高資金的使用效率。[5]

（三）評(píng)價(jià)財(cái)政支出效率的一般標(biāo)準(zhǔn)[6]

1. 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)

自從20世紀(jì)70年代開始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們就開始論證政府財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。阿羅（1970）運(yùn)用內(nèi)生增長(zhǎng)模型對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了開創(chuàng)性的理論研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政府財(cái)政支出最終會(huì)有雙重作用：既對(duì)生產(chǎn)具有促進(jìn)作用（政府購(gòu)買支出形成有效需求，政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資形成生產(chǎn)資源，對(duì)人力資本的投資等等），同時(shí)公共服務(wù)又給消費(fèi)者帶來(lái)效用，所以財(cái)政支出影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。為此，我們可以通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的分析來(lái)衡量地方政府財(cái)政支出的績(jī)效狀況。一般情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、地區(qū)人均生產(chǎn)總值和通貨膨脹率等相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以很好地反映財(cái)政支出給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的積極效應(yīng)。當(dāng)然，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方財(cái)政還擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)的職能，因此，選取一定的社會(huì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量財(cái)政支出效率就顯得十分必要，比如說(shuō)人口發(fā)展指數(shù)、社會(huì)結(jié)構(gòu)指數(shù)、生活質(zhì)量指數(shù)和幸福指數(shù)等。

2. 成本—收益標(biāo)準(zhǔn)

成本—收益分析是通過(guò)評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的邊際社會(huì)收益是否大于邊際社會(huì)成本來(lái)判斷項(xiàng)目的可行性。在運(yùn)用成本—收益方法時(shí)，可以將政府財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的某一項(xiàng)支出作為一個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)估計(jì)和計(jì)算該項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出從而決定最終的支出安排。當(dāng)然，政府財(cái)政還可以將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際分析思想運(yùn)用于對(duì)財(cái)政支出的考量，若某項(xiàng)財(cái)政支出的邊際收益大于邊際成本，政府財(cái)政對(duì)該項(xiàng)支出可以進(jìn)一步擴(kuò)大；若邊際收益小于邊際成本，政府財(cái)政對(duì)該項(xiàng)支出則應(yīng)該緊縮；只有當(dāng)兩者相等時(shí)，政府對(duì)某項(xiàng)支出的規(guī)模才實(shí)現(xiàn)了最佳的效率水平。最后，根據(jù)機(jī)會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，政府財(cái)政在確定支出方向和重心時(shí)，不僅要考慮支出的直接成本，而且要考慮財(cái)政支出的機(jī)會(huì)成本，如果某筆公共投資的機(jī)會(huì)成本大于它的產(chǎn)出效益，那么這項(xiàng)公共支出的投入是不可取的。

3. 公共偏好的滿足程度

隨著社會(huì)的進(jìn)步，公民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府公共供給和服務(wù)的要求會(huì)越來(lái)越多，標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高，政府必須對(duì)公民的要求給予回應(yīng)。如何回應(yīng)公眾的這些要求，是判斷政府是否有效的一個(gè)標(biāo)志。從政府的角度來(lái)說(shuō)，政府的一切行為，都必須符合公民的意志、利益和需求，都必須對(duì)公民承擔(dān)責(zé)任。另一方面，從公眾的角度出發(fā)，目前，人們對(duì)涉及自身利益的公共產(chǎn)品供給和服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題的關(guān)注程度越來(lái)越高，而政府對(duì)這些公共產(chǎn)品的提供無(wú)論在數(shù)量、質(zhì)量還是分配或配置狀況上仍然存在許多問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代起，美國(guó)政府對(duì)于擴(kuò)大公民在政府預(yù)算過(guò)程的影響力進(jìn)行了許多有益的嘗試。因此，我們應(yīng)該把公共偏好的滿足程度納入到評(píng)價(jià)財(cái)政支出效率的標(biāo)準(zhǔn)，具體可以美國(guó)的做法，通過(guò)問(wèn)卷、公民咨詢委員會(huì)和公眾聽證會(huì)等渠道深入了解百姓對(duì)公共支出的真實(shí)需求。

三、財(cái)政支出配置的公共性原則

（一）政府失靈：財(cái)政支出效率低下的根源

關(guān)于“政府失靈”的研究，西方公共選擇學(xué)派的學(xué)者們最早給出了較為深刻而系統(tǒng)的解釋。公共選擇理論從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，揭示了政府部門及其官員在政府公共活動(dòng)中同樣是具有自利性的“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們首先追求的是自身的利益而非公共利益。于是，人們開始重新理解政府這只“黑箱”，發(fā)現(xiàn)政府行為其實(shí)并不是完美的，也存在缺陷，在許多情況下，政府這只“看得見的手”并沒(méi)有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，甚至比市場(chǎng)的配置結(jié)果更糟，這就是所謂的“政府失靈”。政府在安排財(cái)政支出時(shí)，“政府失靈”表現(xiàn)為個(gè)人對(duì)公共物品的需求并沒(méi)有得到很好地滿足，比如說(shuō)公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，或者預(yù)算上出現(xiàn)偏差導(dǎo)致政府財(cái)政活動(dòng)并不像理論上所說(shuō)的那樣“有效”。所以，我們說(shuō)，政府的出現(xiàn)及其公共活動(dòng)的參與原本是為了糾正市場(chǎng)的不足與無(wú)效，但是現(xiàn)實(shí)中政府的利維坦行為大大地稀釋了財(cái)政的公共性，最終使公民對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的合法性產(chǎn)生了質(zhì)疑。那么政府失靈是如何產(chǎn)生的呢？我們主要從客觀必然性和主觀可能性兩個(gè)方面來(lái)探討其發(fā)生機(jī)制。

首先，政府失靈的出現(xiàn)是一種客觀現(xiàn)象，具有其存在的必然性，因?yàn)楫?dāng)政府以自身的活動(dòng)去干預(yù)和促進(jìn)社會(huì)資源的有效配置時(shí)，它會(huì)遇到一些無(wú)法克服的困難。我們都知道，政府配置財(cái)政支出是為了向全體公民提供公共物品，但是公共產(chǎn)品所具有的共同消費(fèi)性決定了政府掌握個(gè)人對(duì)于公共產(chǎn)品真正偏好的困難性。對(duì)于經(jīng)由市場(chǎng)機(jī)制提供的私人產(chǎn)品而言，其消費(fèi)的個(gè)人性決定了產(chǎn)品的提供只是以私人的偏好來(lái)確定，最終通過(guò)市場(chǎng)交換就可以達(dá)到一般均衡。對(duì)于公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)則不然。公共產(chǎn)品的特殊性決定了產(chǎn)品的提供和消費(fèi)都具有共同性，這就無(wú)法僅憑某一個(gè)人的偏好來(lái)確定，而是需要將無(wú)數(shù)人的偏好匯總成為公共需要。然而，政府為了滿足一攬子的公共支出需要只是通過(guò)強(qiáng)制性的稅收制度獲得相應(yīng)的財(cái)政總收入，并不能使財(cái)政支出的每個(gè)項(xiàng)目與公民的納稅意愿相匹配從而無(wú)法解決公民隱瞞自身偏好的問(wèn)題。帕累托有效是建立在私人偏好基礎(chǔ)之上的，公共產(chǎn)品一旦出現(xiàn)顯示偏好的困難，政府財(cái)政支出配置就會(huì)出現(xiàn)低效狀態(tài)。

其次，根據(jù)以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派的理論，政府官僚機(jī)構(gòu)及其官員并不總是克己奉公，充當(dāng)老實(shí)本分的公仆，他們也是在政治市場(chǎng)中逐利的“經(jīng)濟(jì)人”，社會(huì)福利最大化也許并不是他們關(guān)心的目標(biāo)。更多的時(shí)候，政府部門及其官員為了最求個(gè)人利益具有一種內(nèi)在的“擴(kuò)張邏輯”，即政府大量預(yù)算用于行政人員的管理費(fèi)用，從而提高他們的薪金、福利和津貼，造成政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，浪費(fèi)了稀缺的財(cái)政資源，最終減少了用于公共福利的支出比例。與此同時(shí)，大權(quán)在握的政府官員極有可能通過(guò)尋租活動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政資源的配置扭曲，他們受利益集團(tuán)非法提供的金錢或其他報(bào)酬引誘，在財(cái)政支出安排過(guò)程中做出有利于利益集團(tuán)從而損害大多數(shù)公民利益的行為，最終妨礙了公共政策的制定與執(zhí)行，成為政府失靈的一個(gè)重要來(lái)源。

（二）公共性是政府財(cái)政活動(dòng)的本質(zhì)屬性

1. 提供公共物品是政府財(cái)政活動(dòng)存在的依據(jù)

1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森總結(jié)出了公共物品的兩個(gè)重要特性，即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是指在公共物品的消費(fèi)中，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)都不妨礙或影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量。所謂非排他性（nonexcludablity），是指無(wú)法排除其他人消費(fèi)的可能性，即指某人在消費(fèi)某類物品時(shí)，無(wú)法排除他人也同時(shí)消費(fèi)同類物品。所以，公共物品具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性，也就是說(shuō)，其他人無(wú)需付出代價(jià)便可獲得該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的結(jié)果，最終將導(dǎo)致大量的“搭便車”行為。因此，從資源配置的效率角度來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，公共物品只能由政府供給，市場(chǎng)方式即通過(guò)私人供給公共物品是無(wú)法達(dá)到帕累托效率所要求的最佳水平。此外，公共物品的生產(chǎn)一般具有規(guī)模大、投資高、周期長(zhǎng)等特征，私人不愿或無(wú)法提供，由此導(dǎo)致公共物品供給嚴(yán)重不足。由于競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)不可能自發(fā)地提供公共物品，而公共物品往往是增進(jìn)社會(huì)福利所不可或缺的，再加上公共物品自身的特性決定了政府必須通過(guò)財(cái)政活動(dòng)提供公共物品。

2. 規(guī)避公共風(fēng)險(xiǎn)是政府財(cái)政活動(dòng)存在的價(jià)值[7]

公共風(fēng)險(xiǎn)是不確定性給集體成員帶來(lái)?yè)p害的可能性。它與私人風(fēng)險(xiǎn)不同，具有很強(qiáng)的外部性，主要有三個(gè)特征：內(nèi)在關(guān)聯(lián)性、不可分割性和隱蔽性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市場(chǎng)機(jī)制雖然能夠有效地配置資源從而消除私人風(fēng)險(xiǎn)，但是有許多公共風(fēng)險(xiǎn)，諸如公共秩序混亂和公共服務(wù)短缺等，只有靠政府的財(cái)政活動(dòng)才能得到化解。所以，公共風(fēng)險(xiǎn)是政府公共支出存在的深層次原因，它使公共支出有了終極存在的合理性和必要性。也就是說(shuō)，政府財(cái)政活動(dòng)所提供的公共產(chǎn)品是由公共風(fēng)險(xiǎn)決定的，它是規(guī)避和防范公共風(fēng)險(xiǎn)的一種結(jié)果。每一種公共產(chǎn)品都是為化解某一種公共風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的。根據(jù)上述解釋，我們可以歸納出這樣一種邏輯關(guān)系：公共風(fēng)險(xiǎn)→公共產(chǎn)品→公共支出。對(duì)這個(gè)邏輯關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)化，則有：公共風(fēng)險(xiǎn)→公共支出。因此，公共支出決定于公共風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，它又是化解公共風(fēng)險(xiǎn)的手段或工具。這就是政府財(cái)政活動(dòng)存在的價(jià)值，也是界定公共支出范圍的基本理論依據(jù)。

3. 實(shí)現(xiàn)公共利益是政府財(cái)政活動(dòng)的終極目標(biāo)

人類社會(huì)發(fā)展歷史上曾經(jīng)先后出現(xiàn)過(guò)三種類型的政府財(cái)政模式，它們分別是：與農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)以及封建專制政府相適應(yīng)的“家計(jì)財(cái)政”、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及全能政府相適應(yīng)的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及公共政府相適應(yīng)的“公共財(cái)政”。不論是“家計(jì)財(cái)政”還是“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”，它們要么明顯帶有較強(qiáng)的君王個(gè)人色彩，財(cái)政支出主要服務(wù)于君王的專制統(tǒng)治而非社會(huì)公共利益；要么就是統(tǒng)收統(tǒng)支，看似公共屬性明顯，其實(shí)很難真正滿足社會(huì)公眾的公共需要。而適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政之所以區(qū)別于傳統(tǒng)的家計(jì)財(cái)政、生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政，正是由于其具備真正的公共性。[8]所謂財(cái)政的公共性，指的是財(cái)政活動(dòng)所具有的滿足社會(huì)成員的公共需要的屬性，主要表現(xiàn)為政府財(cái)政支出的目標(biāo)是為解決公共問(wèn)題，滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益。這就要求政府財(cái)政活動(dòng)不能以盈利為目標(biāo)，不能偏離公民的真實(shí)需要，始終堅(jiān)持社會(huì)總體利益最大化的價(jià)值取向。總之，公共財(cái)政就是以滿足社會(huì)公共需要為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)，無(wú)論是從其財(cái)政目標(biāo)、財(cái)政結(jié)果還是財(cái)政過(guò)程來(lái)看，公共利益至上是一切政府財(cái)政活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。

（三）政治立憲下政府財(cái)政支出的公共決定[9]

為了體現(xiàn)財(cái)政支出的公共性，公共物品的提供和生產(chǎn)必須借助政治程序轉(zhuǎn)化為集體活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。那么，通過(guò)什么樣的途徑才能顯示個(gè)人對(duì)公共物品的不同偏好呢？公共選擇理論認(rèn)為，在當(dāng)今的民主政治體制下，投票是公共領(lǐng)域里由個(gè)人偏好導(dǎo)向公共偏好的最好機(jī)制，公共物品的需求決定以及其他政府公共活動(dòng)，無(wú)一例外地都要通過(guò)投票才能最終得出結(jié)果。一般說(shuō)來(lái)，民主制存在兩種形式：直接民主制和代議民主制。下面我們就分別討論兩種政治體制下公共支出的決定方法。

1. 直接民主制下的投票規(guī)則

因?yàn)樗腥硕寄軓墓参锲返奶峁┲蝎@益，所以提供公共物品的明顯的投票規(guī)則應(yīng)該是全體一致同意。不管是早期的威克塞爾，還是后來(lái)的布坎南和塔洛克都從不同角度論證了一致同意標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)越性。所謂一致同意規(guī)則也稱為全票通過(guò)規(guī)則，是指在做出集體決策時(shí)，全體成員必須一致同意才能通過(guò)該決策，即按照此規(guī)則，人們做出的公共決策必須滿足所有投票人的偏好，從而它可以照顧到每一個(gè)投票人的利益，不會(huì)使任何人因他人受益而受損，因此，在一致同意規(guī)則下的公共政策可以達(dá)到帕累托最優(yōu)，符合公共利益要求。但是一項(xiàng)公共政策到達(dá)成共識(shí)往往需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間和成本，最終也會(huì)無(wú)果而終，所以在直接民主決策中一致同意規(guī)則一般不太采用，最常用的是多數(shù)票規(guī)則。它是指一項(xiàng)議案只需經(jīng)過(guò)半數(shù)以上投票人贊成就能通過(guò)的一種投票規(guī)則，具體又包括簡(jiǎn)單多數(shù)票規(guī)則和絕大多數(shù)票規(guī)則，從而解決了一致同意規(guī)則的不現(xiàn)實(shí)性，使公共物品的生產(chǎn)和提供進(jìn)程較快。

2. 代議民主制下的投票規(guī)則

如果某一個(gè)政治組織很大，投票人和議案數(shù)量都很多，那么就不可能讓所有成員都集中在一起做出決策，因?yàn)檫@種直接民主方式的決策成本太高。這時(shí)，就必須以某種方式選舉代理人來(lái)行使決策權(quán)，公共支出的決策不再由每一個(gè)社會(huì)成員投票產(chǎn)生，而是由社會(huì)成員選出的代理人代替他們履行權(quán)利，這就是所謂的代議民主。它主要包括集中決策機(jī)制和間接民主決策機(jī)制。其中集中決策機(jī)制是指由一個(gè)人或者一個(gè)人數(shù)很少的集體獨(dú)立地做出政府決策，決定政府公共支出的種類和規(guī)模。在這種決策機(jī)制下，決策者是整個(gè)社會(huì)利益的的代表，他對(duì)社會(huì)大眾的要求和愿望有著充分的了解，所以他所做出的公共支出決策能夠滿足全社會(huì)的公共需要。而間接民主決策機(jī)制是指由選民選出少數(shù)人作為代表，再由代表決定公共物品提供的制度。在這一過(guò)程中，公民對(duì)最終決策表現(xiàn)為間接參與，因?yàn)楣娭皇峭ㄟ^(guò)選舉程序選出能夠代表自己意愿的代表。

四、財(cái)政支出配置的平等性原則

（一）投票悖論、集體行動(dòng)的困境與“公共選擇”的失敗

“投票悖論”是指如果存在多個(gè)備選方案，通過(guò)多數(shù)票進(jìn)行選擇，可能會(huì)出現(xiàn)循環(huán)投票，結(jié)果是沒(méi)有一個(gè)方案能獲得穩(wěn)定的多數(shù)票。公共選擇理論已經(jīng)證明，在公共項(xiàng)目的種類和成本分擔(dān)已定，而對(duì)公共項(xiàng)目的規(guī)模進(jìn)行表決時(shí)，往往存在決策均衡。但是，對(duì)公共項(xiàng)目的種類或成本分擔(dān)方式進(jìn)行表決時(shí)，就經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)循環(huán)投票。一般而言，當(dāng)有多個(gè)投票者參與多項(xiàng)方案的投票時(shí)，多數(shù)投票規(guī)則通常需要采取兩兩循環(huán)表決的方式，以獲勝次數(shù)最多的為最后方案。但是，這樣容易出現(xiàn)各種方案相互循環(huán)的可能性，最終不能實(shí)現(xiàn)均衡。為什么多數(shù)投票會(huì)出現(xiàn)投票結(jié)果的循環(huán)性呢？其原因在于投票者的偏好并非全部是單峰偏好，其中有的投票者是雙峰偏好。所以，一旦多數(shù)票規(guī)則不能滿足單峰偏好，就引出了一個(gè)重要問(wèn)題，即在民主社會(huì)里，能否找到一種投票規(guī)則，在倫理可以接受的基礎(chǔ)上，將個(gè)人轉(zhuǎn)換為集體偏好而不出現(xiàn)循環(huán)投票的困境。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅提出合乎社會(huì)倫理道義要求的集體決策規(guī)則的六大標(biāo)準(zhǔn)，并指出要找到一個(gè)滿足所有這些標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則是不可能的，這被稱為阿羅不可能定理。阿羅不可能定理揭示了民主政治存在的內(nèi)在弊端，即無(wú)論在哪種規(guī)則下，政府決策都可能產(chǎn)生偏差，民眾對(duì)政府提出的各種要求實(shí)際上是不可能完全實(shí)現(xiàn)的，多數(shù)票規(guī)則不一定能產(chǎn)生正確的決策。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森從集團(tuán)和組織行為的視角進(jìn)一步解釋了為什么集體行動(dòng)會(huì)失?。克J(rèn)為，如果嚴(yán)格堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人及其行為的假定條件，經(jīng)濟(jì)人或理性人都不會(huì)為集團(tuán)的共同利益采取行動(dòng)，即集團(tuán)越大，分享收益的人越多，為實(shí)現(xiàn)集體利益而進(jìn)行活動(dòng)的個(gè)人分享份額就越小。所以，奧爾森對(duì)組織集體行動(dòng)并不奢望，原因在于集團(tuán)規(guī)模大、成員多使做到“賞罰分明”得花費(fèi)高額的成本，它包括有關(guān)集體利益和個(gè)人利益的信息成本和度量成本以及獎(jiǎng)懲制度的實(shí)施成本。顯然，不僅僅是收益分享問(wèn)題阻礙了大集團(tuán)實(shí)現(xiàn)其共同利益，而且組織成本隨著集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)張而劇增也使之難以為繼。但有一種例外，那就是小集團(tuán)。小集團(tuán)之所以冠之以小的稱呼，是因?yàn)槌蓡T人數(shù)少，較之實(shí)現(xiàn)的集團(tuán)總收益，集團(tuán)的總成本更小。在此情形下，小集團(tuán)的每個(gè)成員發(fā)現(xiàn)，一旦他為集體利益去行動(dòng)，他從中獲得的收益超過(guò)了他為之而付出的成本，所以小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易組織起集體行動(dòng)。[10]

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，廣大人民群眾或很多弱勢(shì)群體往往是大集團(tuán)，而既得利益集團(tuán)卻是行動(dòng)能力強(qiáng)大的小集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把利益集團(tuán)看成是一個(gè)由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個(gè)體構(gòu)成的組織實(shí)體。既得利益集團(tuán)也稱特殊利益集團(tuán)，是利益集團(tuán)中集體行動(dòng)能力非常強(qiáng)的群體，奧爾森把它叫做“分利聯(lián)盟”，意即指在社會(huì)總利益中為本集團(tuán)爭(zhēng)取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益集團(tuán)。假定政府的財(cái)政支出政策只利于地方社會(huì)中既得利益集團(tuán)而損害了廣大居民的利益，這時(shí)，居民想組織集體行動(dòng)來(lái)阻止或取締這項(xiàng)政策將面臨很多困難，與此同時(shí)，既得利益集團(tuán)還會(huì)通過(guò)院外活動(dòng)誘導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)采納有利于他們的公共政策。

（二）平等性是公共財(cái)政的道德基礎(chǔ)

1. 平等待人是財(cái)政倫理的價(jià)值取向

財(cái)政的倫理道德主要泛指在財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)中，財(cái)政行為規(guī)范的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和外在評(píng)價(jià)，這主要包括與財(cái)政分配相聯(lián)系的倫理觀念、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、道德規(guī)范和行為方式等。作為社會(huì)倫理道德的組成部分，財(cái)政倫理道德從屬于社會(huì)倫理，并具備與社會(huì)倫理本質(zhì)的一致性。由于社會(huì)物質(zhì)生活實(shí)踐的千差萬(wàn)別，因此,在人類歷史上形成了種類多樣的財(cái)政倫理道德。即使是同一種倫理道德觀念，在特定的歷史階段也包含著特定的內(nèi)涵和要求，并最終產(chǎn)生不同的分配導(dǎo)向、分配規(guī)則和分配政策。財(cái)政倫理道德在呈現(xiàn)出差異性的同時(shí)，也體現(xiàn)出一定的相似性，并形成了一些基本的倫理道德。[11]其中財(cái)政分配的平等待人是支持財(cái)政倫理目標(biāo)的首要原則。關(guān)于平等待人，在道德哲學(xué)的意義上，是個(gè)人在對(duì)待自己的利益與周圍其他人的利益方面抱一視同仁的態(tài)度。其實(shí)，它也是一種規(guī)范性的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)、政治哲學(xué)和法哲學(xué)，是對(duì)人類社會(huì)諸領(lǐng)域公平原則做出的統(tǒng)一表述。之所以需要堅(jiān)持平等待人原則，最根本的原因在于它是實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的充要條件，即如果平等待人原則在各方面都得到了切實(shí)的貫徹和執(zhí)行，那么，集體的利益就得到了實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵谄降却说睦娣峙洵h(huán)境中，集團(tuán)選擇過(guò)程中阻礙資源有效配置的問(wèn)題能夠得到有效解決，集體就會(huì)呈現(xiàn)理性的特征：個(gè)人對(duì)于自我利益的追求會(huì)一致選擇集體利益所要求的社會(huì)狀態(tài)。[12]

2. 公共支出的“一視同仁”[13]

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由無(wú)數(shù)的個(gè)人和企業(yè)的交換活動(dòng)所組成，他們形成了大大小小的集團(tuán)、階層，分屬于不同的行業(yè)、部門和地區(qū)。這種情況下，政府的公共財(cái)政應(yīng)該為社會(huì)成員和市場(chǎng)活動(dòng)主體服務(wù)，而不是有區(qū)別地進(jìn)行的，即優(yōu)惠某些集團(tuán)、某些階層或者某些個(gè)人，而歧視另一些集團(tuán)、某些階層或者某些個(gè)人。我們說(shuō)，財(cái)政的公共性必須是要求是無(wú)區(qū)別地進(jìn)行的，即對(duì)社會(huì)所有的成員都一視同仁，而不管經(jīng)濟(jì)成分如何，不管其性別、種族、職業(yè)、出身和戶籍，只要他們遵守國(guó)家法律，守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不應(yīng)該也無(wú)權(quán)歧視他們，公共財(cái)政的支出安排也不應(yīng)該對(duì)之區(qū)別對(duì)待。換句話說(shuō)，同樣的經(jīng)濟(jì)行為，不管其行為主體的身份地位如何，公共財(cái)政都應(yīng)該按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待之。為此，要確保政府服務(wù)的一視同仁，就必須具體體現(xiàn)在公共支出的安排和使用上。這就要求政府的支出必須著眼于所有的市場(chǎng)活動(dòng)主體，而不是只考慮某一個(gè)經(jīng)濟(jì)成分，或者階層，也就是直接以社會(huì)利益和公共需要為目的來(lái)安排公共支出。反之，如果政府的支出只是偏向一部分人的利益，那么這種支出就不是公共支出?？傊?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，如果政府的財(cái)政支出安排不符合一視同仁的原則，就否定了等價(jià)交換的準(zhǔn)則，實(shí)質(zhì)上也就等于否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的

本質(zhì)。

（三）基本公共服務(wù)均等化是保障財(cái)政公平的必然要求

基本公共服務(wù)是指政府為了滿足社會(huì)基本公共需求，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，保護(hù)公民基本的生存權(quán)與基礎(chǔ)性的發(fā)展權(quán)，以公平正義為價(jià)值取向，運(yùn)用手中所掌握的公共資源，為社會(huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。而相應(yīng)地，“基本公共服務(wù)均等化”是指政府要為各地居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、大致相同的公共物品和服務(wù)。從本質(zhì)上來(lái)講，“基本公共服務(wù)均等化”意味著全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則均等、收益和結(jié)果大體相等，同時(shí)具有較大的自由選擇權(quán)。因此這一方面要求政府要一視同仁地為全體社會(huì)成員提供均等的公共服務(wù)，另一方面要求政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該發(fā)揮再分配效應(yīng)，提升“最不幸者”的整體福利狀況。[14]

從財(cái)政公平的視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須滿足兩個(gè)根本性原則。首先，財(cái)政結(jié)果的均等原則。根據(jù)羅爾斯的平等自由思想，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享受大致相等的基本公共服務(wù)，包括享受范圍和享受程度兩個(gè)層次，這意味著“基本公共服務(wù)均等化”最終體現(xiàn)為一種結(jié)果公正，該原則保證了所有地區(qū)和所有個(gè)人都應(yīng)該享受到某一個(gè)最低水平的公共服務(wù)，從而使社會(huì)弱勢(shì)群體得到最基本的福利保障。其次，財(cái)政機(jī)會(huì)的平等原則。根據(jù)羅爾斯的機(jī)會(huì)均等思想，它意味著“基本公共服務(wù)均等化”體現(xiàn)為一種起點(diǎn)公平，任何人起跑線上都是一樣的，沒(méi)有人天生就會(huì)低人一等，從而使得所有社會(huì)公民能夠享受到公共財(cái)政的“陽(yáng)光普照”。為了更加強(qiáng)化這一種理念，國(guó)家應(yīng)該從法律把這種財(cái)政權(quán)利制度化。

總之，基本公共服務(wù)均等化的最終目的是為了滿足每個(gè)人的需求、促進(jìn)每個(gè)人的全面發(fā)展，這是因?yàn)榘x務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障和公共就業(yè)在內(nèi)的基本公共服務(wù)是人類發(fā)展的決定因素和重要保障（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，2008）。因此，為了促進(jìn)人類發(fā)展水平和公平程度的不斷提高，任何國(guó)家(地區(qū))都必須有效且公平地提供人類發(fā)展所必不可少的基本公共服務(wù)，否則將直接影響到一個(gè)國(guó)家(地區(qū))的人類發(fā)展水平和公平程度。[15]

五、結(jié)論

通過(guò)上述三個(gè)基本原則的深入分析，我們發(fā)現(xiàn)這三者之間并不是相互獨(dú)立的，在本質(zhì)上效率性、公共性和平等性是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。效率性是財(cái)政支出配置的前提條件，因?yàn)檎呢?cái)政資源是非常稀缺的，如果在配置公共資源的過(guò)程中沒(méi)有符合經(jīng)濟(jì)效率，那是對(duì)公民稅收的恣意揮霍。公共性是財(cái)政支出配置的政治基礎(chǔ)，因?yàn)樨?cái)政資源的配置權(quán)在現(xiàn)實(shí)中往往由政府掌握和主導(dǎo)，鑒于政府機(jī)構(gòu)的行政低效和官僚的腐敗猖獗，我們無(wú)法相信政府能夠在實(shí)施公共政策時(shí)堅(jiān)持社會(huì)總體利益的最大化，所以，我們必須通過(guò)一種能夠反映公民意志的政治程序才能約束政府的利維坦行為。但是，囿于缺乏一套有效的整合社會(huì)偏好的公共程序，公共選擇的實(shí)施結(jié)果經(jīng)常是與公共性相違背的。所以，平等性成為財(cái)政支出配置最后的道德保障，它將讓任何一個(gè)弱勢(shì)群體享受到公共財(cái)政帶來(lái)的普惠。

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