馬雪彬 馬春花

摘要：在我國(guó)保障房建設(shè)面臨局勢(shì)緊迫、任務(wù)繁重、資金缺口大的形勢(shì)下，國(guó)家允許地方政府投融資平臺(tái)介入保障房的建設(shè)，這對(duì)保障房的建設(shè)無(wú)疑開(kāi)啟了新的紀(jì)元。文章在回顧了我國(guó)保障房建設(shè)歷史的基礎(chǔ)上，分析其建設(shè)過(guò)程中遇到的融資困境，探討在地方政府投融資平臺(tái)維度下通過(guò)發(fā)行保障性房債、開(kāi)發(fā)性金融貸款、保障房信托基金（REITs）三種方式解決保障房建設(shè)資金短板問(wèn)題的適宜性和可行性，并闡述了各種方法在實(shí)行過(guò)程中的或有風(fēng)險(xiǎn)及其防范。

關(guān)鍵詞：保障房；投融資平臺(tái)；REITs；保障性房債

中圖分類號(hào)： F293.34［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ 文章編號(hào)： 1673-0461（2012）04-0038-05

民生向來(lái)是國(guó)之要事，而住房問(wèn)題又時(shí)刻聯(lián)系著廣大人民的切身利益。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問(wèn)題，加快建設(shè)保障性安居工程，對(duì)于保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出未來(lái)五年要加大保障性安居工程建設(shè)力度，發(fā)展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。各地方政府在2011年也將保障性住房建設(shè)列入“十二五”規(guī)劃，彰顯出“保民生”的決心。但現(xiàn)階段我國(guó)建設(shè)保障房過(guò)程中面臨著諸多瓶頸并凸顯出許多問(wèn)題，致使保障房建設(shè)無(wú)法得到突破性進(jìn)展，其中最棘手的一個(gè)困境就是資金短板問(wèn)題，這是制約保障房建設(shè)的最大障礙。本文以地方投融資平臺(tái)為維度，試圖就保障房建設(shè)中的資金解困提出應(yīng)對(duì)之策。

一、建國(guó)后我國(guó)住房保障制度的演進(jìn)

住房保障制度是我國(guó)住房領(lǐng)域的社會(huì)保障，是政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)“失靈”，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，以保障滿足國(guó)民基本住房需求所作出的多種制度安排。保障性住房是與商品性住房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。新中國(guó)成立后，我國(guó)住房保障制度大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段。

1. 低水平、廣覆蓋的福利分房制度

上世紀(jì)50年代末，我國(guó)實(shí)行的是低租金、實(shí)物配給式的具有福利性質(zhì)的住房分配制度，即由國(guó)家投資興建公有住房后以極低的房租分配給職工使用，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。從近似無(wú)償供應(yīng)和主要著眼于解決職工居住困難這一基本特點(diǎn)來(lái)看，它是一種福利式的住房分配制度[1]。國(guó)家負(fù)責(zé)公有住房的財(cái)政撥款，統(tǒng)一規(guī)劃住宅投資，單位獲得住宅投資基金和項(xiàng)目，并獨(dú)立完成從征地到施工的全面工作；公有住房的所有權(quán)歸國(guó)家或代表國(guó)家、集體的企事業(yè)等單位所有，而使用權(quán)、占有權(quán)由房屋使用者享有，房屋使用人一般按月交納房租；公有住宅以實(shí)物形式按行政等級(jí)進(jìn)行分配，對(duì)應(yīng)不同的行政級(jí)別或職稱可享受某—待遇的公有住房。這種福利性的住房保障制度在建國(guó)初期很好地解決了城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題，對(duì)保證人民生活水平起到一定作用。但也存在著以下弊端：一是這種低房租，高補(bǔ)貼的局面，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)出現(xiàn)虛假的住房需求，利用政府住房政策攫取個(gè)人利益；二是由于國(guó)家資金有限，住房供應(yīng)不足，不能完全滿足這種福利性質(zhì)的住房需求；三是城市住房租金政策和管理制度很不合理，公共住房的租金偏低、管理不善、制度不嚴(yán)；四是沒(méi)有住房交易市場(chǎng)，住房建設(shè)不能形成良性循環(huán)。隨著上述弊端的日益顯現(xiàn)和人們對(duì)住宅的質(zhì)量與數(shù)量的要求不斷提高，福利性住房分配方式難以為繼，已經(jīng)不能滿足人們的需要。

2. 住房分配貨幣化和以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次保障體系

上世紀(jì)80年代末90年代初，福利性住房分配制度的弊病催生我國(guó)進(jìn)行住房制度改革的試點(diǎn)，同時(shí)重構(gòu)新的住房保障制度。這一階段住房建設(shè)形式主要體現(xiàn)為集資合作建房和“安居工程”兩種方式，同時(shí)實(shí)物分房尚未完全取消。多層次保障體系體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是面對(duì)最低收入家庭、救濟(jì)性的廉租住房。廉租住房的核定標(biāo)準(zhǔn)是“雙困標(biāo)準(zhǔn)”，即收入和現(xiàn)有住房面積的雙困。二是為中低收入家庭提供的援助性的“經(jīng)濟(jì)”①和“適用”②住房。建設(shè)資金投入中政府補(bǔ)貼一部分，個(gè)人出資一部分。三是完全市場(chǎng)化、面向中高收入階層的商品房。這次住房制度改革之后，全國(guó)各地開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房，最高峰的時(shí)候經(jīng)濟(jì)適用住房投資額占到全部投資額的17%。但隨著2003年我國(guó)商品房房?jī)r(jià)的上漲，經(jīng)濟(jì)適用住房投資比例呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，如2004 年全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)套數(shù)達(dá)到44.77 萬(wàn)套， 而2005年、2006 年的經(jīng)濟(jì)適用房竣工套數(shù)分別下降到28.73 萬(wàn)套和33.80 萬(wàn)套，一些城市甚至停止經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)。住房需求是居民的基本生存需求，保障房建設(shè)規(guī)模下降和商品房?jī)r(jià)格上揚(yáng)這種態(tài)勢(shì)影響到了居民的基本生活質(zhì)量，威脅著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3. 向低收入傾斜的保障房制度

為應(yīng)對(duì)我國(guó)保障房建設(shè)數(shù)量下降的局面，2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布24號(hào)文，明確提出全面推進(jìn)廉租住房發(fā)展的若干意見(jiàn)，要求各地方政府編制住房保障的發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著我國(guó)住房保障制度邁進(jìn)了新的階段。新時(shí)期我國(guó)住房制度政策的核心是“對(duì)不同收入的家庭，實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策”，對(duì)高收入家庭提供商品房，實(shí)行市場(chǎng)價(jià)；對(duì)中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；對(duì)最低收入家庭提供廉租住房，實(shí)行政府定價(jià)?，F(xiàn)階段，我國(guó)保障性住房大致可分為五種：廉租房，以政府核定的低租金租賃給城市最低收入家庭，只租不售，其所有者為國(guó)家，低收入家庭沒(méi)有產(chǎn)權(quán)；經(jīng)濟(jì)適用房，以政府指導(dǎo)價(jià)出售給有一定支付能力的低收入住房困難家庭。經(jīng)適房在取得完全產(chǎn)權(quán)前，只能用于自住，不得出售、出租、閑置、出借；限價(jià)房，為限地價(jià)、限房?jī)r(jià)的普通商品住房，它是按照政府和開(kāi)發(fā)商的約定價(jià)位出售給中等收入家庭的中低價(jià)位、中小套型住房；公共租賃房，供應(yīng)對(duì)象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。財(cái)政實(shí)力雄厚的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍；棚戶區(qū)，雖然棚戶區(qū)不屬于保障房，但棚戶區(qū)改造卻是組成保障房建設(shè)的重要部分。棚戶區(qū)分為城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（煤礦）棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)、國(guó)有墾區(qū)危房四類，其中城市棚戶區(qū)約占65%。

二、我國(guó)保障性住房建設(shè)的資金瓶頸

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府一直致力于保障房的建設(shè)，雖然在不同的時(shí)期其建設(shè)呈現(xiàn)出不同的問(wèn)題，諸如供給不足、管理不善、效率低下等，但資金短板問(wèn)題卻貫穿其建設(shè)始終，成為各地政府建設(shè)保障房的重要瓶頸。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)保障房建設(shè)的資金瓶頸主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

1. 地方財(cái)力保障不足

2011年我國(guó)各類保障房建設(shè)任務(wù)為1,000萬(wàn)套，按照不同類型保障房面積和容積率的規(guī)定估算，1,000萬(wàn)套保障性安居工程用地大約需要3萬(wàn)公頃土地。按照2010年全國(guó)居住用地平均價(jià)格4,488元/平方米計(jì)算，3萬(wàn)公頃的土地地價(jià)高達(dá)1.3464萬(wàn)億元，這是地方政府在保障房用地上的資金投入，而1,000萬(wàn)套保障房建設(shè)資金至少需投入1.3萬(wàn)億元，兩項(xiàng)合計(jì)共2.6464萬(wàn)億元，但中央財(cái)政補(bǔ)助資金僅為1,030億元，只占全部所需投入資金的3.89%，剩余的96.11%由地方政府籌集。在商業(yè)性銀行貸款有限，社會(huì)資金又非免費(fèi)午餐的情況下，保障房建設(shè)資金大部分依賴于地方財(cái)力。但分稅制后，我國(guó)財(cái)政基本上形成一種財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移導(dǎo)致地方政府財(cái)力相對(duì)不足的局面，而地方政府為保障房建設(shè)投入的城市建設(shè)用地也有限，這樣就對(duì)地方基本財(cái)力形成沉重壓力。盡管，國(guó)務(wù)院要求各地每年土地出讓凈收入的10%和公積金可提取部分的增值收益作為保障性住房建設(shè)的資金來(lái)源，但是，在國(guó)內(nèi)樓市不景氣、土地屢次流拍的背景下，各地政府的土地出讓金收入大減，這部分保障性住房建設(shè)資金來(lái)源便很難保證[2]?？傊?，即便是在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好的環(huán)境下，相對(duì)于大規(guī)模建設(shè)廉租房的集中性資金需求，地方可調(diào)動(dòng)的財(cái)力也是杯水車(chē)薪。

2. 融資渠道單一

我國(guó)保障性住房的融資渠道單一，缺乏可持續(xù)供應(yīng)、可循環(huán)使用的固定資金來(lái)源，具體表現(xiàn)為三方面：

（1）保障房融資嚴(yán)重依賴間接融資，缺乏直接融資手段。目前我國(guó)的住房金融體系以銀行信貸為主，房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分集中在商業(yè)銀行。例如，2010年保障性住房建設(shè)的投資規(guī)模超過(guò)8,000億元，而中央財(cái)政投入資金約為1,000億元，土地出讓和土地增值稅、住房公積金增值收益、住房公積金貸款三種渠道累計(jì)確能落實(shí)到位的資金能完成4,900億元左右的投資，剩余的2,100多億元主要通過(guò)銀行信貸獲得，占總投入的26.25%之多。2011年，我國(guó)1,000萬(wàn)套保障房建設(shè)至少需要投入1.3萬(wàn)億元，在地方財(cái)力力不從心的環(huán)境下，這些建設(shè)資金主要依賴于外源性融資，其中需要銀行等機(jī)構(gòu)投入的高達(dá)8,000多億元，占總投入的約62%（數(shù)據(jù)來(lái)自住建部）。而目前，直接融資市場(chǎng)對(duì)保障房建設(shè)資金來(lái)源而言幾乎是一片空白。

（2）融資工具雖多，能有效使用的卻少。目前，我國(guó)保障房建設(shè)的融資工具主要有：銀行、信托、保險(xiǎn)資金、基金、企業(yè)債券。盡管保障房建設(shè)的融資工具并不少，但能被公租房、廉租房項(xiàng)目有效使用的卻并不多（魯桂華，2011）。例如，盡管一些房地產(chǎn)信托公司在全國(guó)各地都有保障房項(xiàng)目，但卻沒(méi)有涉及公租房、廉租房的項(xiàng)目。就我國(guó)目前保障房建設(shè)實(shí)際而言，通過(guò)試點(diǎn)的方式，利用住房公積金支持保障性住房有利于解決資金不足問(wèn)題，但是相比10%的土地出讓收入，其所占比例比較小，且僅限于試點(diǎn)城市（趙路興，2011）。同時(shí)，公積金作為一種個(gè)人繳納的保證性資金，只適合做過(guò)渡性措施，不易作為保障房建設(shè)資金的長(zhǎng)期來(lái)源方式。REITs（房地產(chǎn)投資信托）是解決保障房建設(shè)資金難題的一種有益嘗試，但目前在我國(guó)還處于探索階段，今后會(huì)有各種問(wèn)題亟待解決。

（3）融資渠道“此開(kāi)彼關(guān)”。對(duì)于保障房融資而言，目前的局面是“一扇門(mén)”打開(kāi)，另一扇原本“半開(kāi)的門(mén)”則可能進(jìn)一步縮小敞開(kāi)的幅度。例如，自發(fā)改委制定的《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)到地方政府后，明確允許投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券籌措資金，但銀行、信托的門(mén)卻面臨著很多無(wú)形或有形的限制。例如，自2010年元月至2011年5月，約有15家信托公司實(shí)施了保障房的信托融資，規(guī)模約為160億元，占同期房產(chǎn)信托資金比重很低。與信托的遭遇相似，在銀行信貸中，由于信貸政策“一刀切”，銀行對(duì)保障房項(xiàng)目貸款的靈活性也受到不同程度的遏制。隨著房地產(chǎn)信貸規(guī)模的控制加緊，銀行的商品房貸款勢(shì)必對(duì)保障房貸款規(guī)模造成一定“擠出”效應(yīng)。

三、投融資平臺(tái)維度下保障房建設(shè)融資的新視角

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司（通常簡(jiǎn)稱城投公司）、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司，這些公司通過(guò)地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。由于保障房本質(zhì)上帶有公益性和公共性，由政府投融資平臺(tái)助推保障房建設(shè)有其必然性和適宜性。

1. 通過(guò)發(fā)行保障性房債融資

保障性房債是由通過(guò)地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建的資產(chǎn)和現(xiàn)金流都符合融資標(biāo)準(zhǔn)的政府投融資平臺(tái)公司為保障房的建設(shè)融資而發(fā)行的企業(yè)債券。由于保障房的建設(shè)周期長(zhǎng)、規(guī)模大、資金投入多，所以該債券的期限應(yīng)是5年以上，規(guī)模在10億元～50億元之間適宜。利率可以采取固定利率和浮動(dòng)利率兩種方式，固定利率可由上海銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)（shibor）加基本利差決定，浮動(dòng)利率也可以由shibor加一個(gè)合適的利差決定。保障性住房建設(shè)由各地方政府信用做后盾，故該債券應(yīng)是無(wú)擔(dān)保債券，并由證券公司進(jìn)行承銷(xiāo)。我國(guó)上證所和深交所的定位各有側(cè)重，上證所主要是“大市值板”，而深交所是“中小市值板”，故保障性房債開(kāi)始試行時(shí)可在深交所上市流通。保障房房債發(fā)行成功與否的關(guān)鍵是選擇適宜的發(fā)行對(duì)象，如果發(fā)行對(duì)象選擇的不合適將會(huì)嚴(yán)重影響其發(fā)行規(guī)模和價(jià)格進(jìn)而影響保障房建設(shè)資金的籌集數(shù)量。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，保障房房債發(fā)行對(duì)象應(yīng)主要定位于社保基金和保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)投資者。這是因?yàn)椋旱谝?，社保基金和保險(xiǎn)資金能為保障性房債發(fā)行帶來(lái)穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源。社保基金和保險(xiǎn)資金出現(xiàn)的巨額資金結(jié)余能彌補(bǔ)保障房建設(shè)面臨的巨大資金缺口。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2010年底，社?；鹄塾?jì)結(jié)余2.3萬(wàn)億元，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.9萬(wàn)億元。近10年來(lái)，5項(xiàng)社?；鹄塾?jì)結(jié)余規(guī)模擴(kuò)大了14倍，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余規(guī)模則擴(kuò)大了18倍。截止到2009 年末，保險(xiǎn)資產(chǎn)總額為40,498.60 億元，但在資產(chǎn)管理方式上，仍然存在無(wú)法充分利用的問(wèn)題。比如，到2009 年底，險(xiǎn)資中銀行存款為10,658.02 億元，比2008年底增加138.34 億元，投資為26,428.02 億元，比2008年末減少469.4 億元。因而社?；鸷捅ｋU(xiǎn)資金不但能為保障性房債帶來(lái)可靠穩(wěn)定的資金來(lái)源，還能從實(shí)質(zhì)上變革自身現(xiàn)有的投資政策及運(yùn)營(yíng)模式，降低自身貶值損失程度，可謂達(dá)到了“雙贏”。第二，保障性房債能夠迎合社?；鸷捅ｋU(xiǎn)資金的投資原則。截止2010年底，近10年我國(guó)CPI的年平均漲幅為2.3%，而5項(xiàng)社?；鸬哪昶骄顿Y收益率不足2%，長(zhǎng)期無(wú)法戰(zhàn)勝通貨膨脹，致使社?；鹈媾R嚴(yán)重的貶值損失。我國(guó)保險(xiǎn)資金80%左右配置在固定收益類資產(chǎn)，易受銀行加息周期影響，2010年保險(xiǎn)業(yè)的年平均收益率僅在5%左右，扣除3.3%的通貨膨脹率，實(shí)際收益率水平并不高。而通過(guò)嚴(yán)格控制保障房的建設(shè)成本和確保租金符合租戶負(fù)擔(dān)能力的條件下，盡量降低“建設(shè)成本-租金比”， 就能為社保基金和保險(xiǎn)資金帶來(lái)穩(wěn)定的收益回報(bào)和資產(chǎn)增值好處，滿足社?；鸷捅ｋU(xiǎn)資金要求穩(wěn)定的收益回報(bào)和較低風(fēng)險(xiǎn)水平的原則。

2. 保障房房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）

從國(guó)際范圍看，房地產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trust,簡(jiǎn)稱REITs）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門(mén)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基

金[3]。保障房房地產(chǎn)投資信托基金就是將這類基金投資于保障房的建設(shè)。

REITs本質(zhì)是一種資產(chǎn)證券化形式，政府投融資平臺(tái)發(fā)行REITs旨在吸引民間資本參與保障房建設(shè)，解決保障房建設(shè)過(guò)程中面臨的資金短板問(wèn)題。具體操作過(guò)程可由政府投融資平臺(tái)將其建設(shè)的保障房中的部分或全部經(jīng)營(yíng)性物業(yè)資產(chǎn)打包設(shè)立專業(yè)的REITs，以其收益如每年的租金、住房公積金等作為標(biāo)的，均等的分割成若干份出售給投資者，并定期派發(fā)紅利，實(shí)際上是向投資者提供一種類似債券的投資方式。由于現(xiàn)階段保障房建設(shè)面臨的資金缺口較大，投融資平臺(tái)發(fā)行的REITs規(guī)模也較大，所以在早期階段應(yīng)選擇私募發(fā)行方式，主要面向機(jī)構(gòu)投資者，等REITs逐漸走向成熟被市場(chǎng)大范圍接受時(shí)，可以面向眾多個(gè)體投資者上市交易，實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化。

REITs投資者要求穩(wěn)定的收益回報(bào)，這是發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金遇到的最大障礙，為此，地方政府投融資平臺(tái)可以考慮在建設(shè)廉租房、公租房這類補(bǔ)貼性住房的時(shí)候，配比一定的商業(yè)設(shè)施面積和生活服務(wù)功能物業(yè)面積，比如各種商店、商鋪、幼兒園、私利小學(xué)、停車(chē)場(chǎng)等，作為和廉租房、公租房一起長(zhǎng)期出租和迅速出售的組合資產(chǎn)，再以這些組合的未來(lái)出租收益為基礎(chǔ)，成功實(shí)現(xiàn)該類REITs的發(fā)售。REITs的上述組合發(fā)行要由地方政府投融資平臺(tái)主導(dǎo)完成，建成后的所有權(quán)和出租、出售收益也歸政府投融資平臺(tái)，這些收益可以用于補(bǔ)貼物業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)盈收平衡。政府投融資平臺(tái)可以選擇組合或者混搭商業(yè)物業(yè)和廉租房物業(yè)，設(shè)定二者比例，從而提高廉租房REITs 的收益率，以便有利于專門(mén)針對(duì)廉租房建設(shè)的REITs 的發(fā)售。由于保障房中的廉租房、公租房商業(yè)收益不如商業(yè)出租房的收益，要使REITs發(fā)行的順利，政府投融資平臺(tái)應(yīng)積極配合各地方政府對(duì)REITs的組合打包發(fā)行給予積極的優(yōu)惠，如地方政府對(duì)其建立的廉租房、公租房的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品給予一定補(bǔ)貼、降低REITs上市交易的稅率、法律手續(xù)上的優(yōu)先權(quán)利等。

3. 利用開(kāi)發(fā)性金融融資

“開(kāi)發(fā)性金融”是指一國(guó)通過(guò)建立具有國(guó)家信用、體現(xiàn)政府意志的金融機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈為理論基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，或具有某種特殊戰(zhàn)略重要性的產(chǎn)業(yè)或部門(mén)，或落后的地區(qū)提供中長(zhǎng)期信用等金融服務(wù)，以政策性為原則、兼顧盈利性，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е?、進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，并以融資方式進(jìn)行信用建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)的金融活動(dòng)的總稱，是政策性金融的深化和發(fā)展[4]。地方政府投融資平臺(tái)利用開(kāi)發(fā)性金融為保障房建設(shè)融資主要基于以下幾點(diǎn)：第一，投融資平臺(tái)利用開(kāi)發(fā)性金融為保障房建設(shè)融資有其政策合理性。開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展，是政府財(cái)政的延伸，它體現(xiàn)政府意志，資金主要集中用于市場(chǎng)失靈而需政府介入的瓶頸領(lǐng)域，保障房建設(shè)正屬于這樣的領(lǐng)域。投融資平臺(tái)以地方政府信用做后盾引進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融建設(shè)保障房毋庸置疑。第二，開(kāi)發(fā)性金融能為投融資平臺(tái)保障房建設(shè)提供長(zhǎng)期、大規(guī)模信貸資金，彌補(bǔ)了商業(yè)性信貸的短期性缺陷。開(kāi)發(fā)性金融是介于國(guó)債和商業(yè)銀行貸款之間的領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以發(fā)行具有準(zhǔn)國(guó)債性質(zhì)的金融債券——開(kāi)發(fā)性債券為主要資金來(lái)源，以政府協(xié)調(diào)強(qiáng)化金融資產(chǎn)管理的方式防范風(fēng)險(xiǎn)，把政府協(xié)調(diào)和金融資產(chǎn)管理相結(jié)合，中間有巨大的資產(chǎn)管理空間，政府投融資平臺(tái)可以從開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)吸納大規(guī)模資金從事中長(zhǎng)期保障房項(xiàng)目建設(shè)。第三，開(kāi)發(fā)性金融能為政府投融資平臺(tái)保障房建設(shè)提供富有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)方案。開(kāi)發(fā)性金融在支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期過(guò)程中，逐漸探索形成了一套開(kāi)發(fā)性金融方法，具有長(zhǎng)期、大額和信用建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)等特點(diǎn)，在通過(guò)中長(zhǎng)期貸款彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口同時(shí)，帶動(dòng)瓶頸領(lǐng)域的信用建設(shè)，廣泛吸引市場(chǎng)融資，既能有效解決投融資平臺(tái)保障房建設(shè)資金短缺問(wèn)題，又能為投融資平臺(tái)建設(shè)保障房提供一套完善而富有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)方案。

四、投融資平臺(tái)維度下保障房建設(shè)融資的或有風(fēng)險(xiǎn)及其防范

1. 維度之資金挪用風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)保障房的建設(shè)利潤(rùn)一般在3%左右，而其為融資發(fā)行的保障性房債和向商業(yè)銀行貸款的利率都高于3%，也就是說(shuō)，保障房的利潤(rùn)無(wú)法覆蓋投融資平臺(tái)融資的成本，屆時(shí)地方投融資平臺(tái)可能會(huì)把建設(shè)保障房的資金挪作他用或者是“借新債還舊債”。前者會(huì)導(dǎo)致保障房建設(shè)形同虛設(shè)，實(shí)際上只是一個(gè)空口號(hào)，住房民生問(wèn)題得不到切實(shí)解決，后者會(huì)損害債權(quán)人利益，累計(jì)地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。為此，首先，要加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)籌集的資金使用方向的引導(dǎo)、監(jiān)督，保障籌集資金的?？顚Ｓ茫⒍酱僬度谫Y平臺(tái)落實(shí)償債計(jì)劃及保障措施，有效防范償債風(fēng)險(xiǎn)。第二，各級(jí)地方政府要做到真正自律，并擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任，確保落實(shí)保障房建設(shè)資金?？顚Ｓ?。對(duì)于籌集到的信貸資金，地方政府投融資平臺(tái)要嚴(yán)格執(zhí)行銀行的“實(shí)貸實(shí)付” ③和“受托支付”④規(guī)則。從資金的申請(qǐng)、劃轉(zhuǎn)、提取到最后的使用都遵循銀行的信貸政策，以降低地方政府投融資平臺(tái)挪用資金的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 維度之推高地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

截至2011年6月末，我國(guó)三級(jí)地方政府債務(wù)超過(guò)10萬(wàn)億元，在107,174.91億元地方政府性債務(wù)余額中，政府負(fù)有償還責(zé)任的67,109.51億元，占62.62％；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的23,369.74億元，占21.80％；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任為16,695.66億元，占15.58％（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家審計(jì)署）。在地方政府債務(wù)如此嚴(yán)重的情況下，我國(guó)為加快保障性住房建設(shè)進(jìn)度，為其建設(shè)開(kāi)閘融資，雖然這有助于提高民生質(zhì)量，但卻會(huì)加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)推高地方政府債務(wù)的或有風(fēng)險(xiǎn)，短期而言，首先，要嚴(yán)格地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)保障房的準(zhǔn)入條件。此處的準(zhǔn)入條件包含兩方面：一是地方政府投融資平臺(tái)的設(shè)立條件。地方政府投融資平臺(tái)的設(shè)立要嚴(yán)格遵循國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文要求；另一方面是政府投融資平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行保障性房債、向開(kāi)發(fā)性金融貸款、發(fā)行保障房信托基金等方式為保障房建設(shè)籌資時(shí)的必須滿足的條件。如發(fā)行保障性房債必須符合我國(guó)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券的要求。其次，需要盡快建立健全地方政府投融資平臺(tái)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)“平臺(tái)公司”的融資和投資信息進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計(jì)和實(shí)時(shí)分析，及時(shí)掌握各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)，以便為各級(jí)政府制訂相關(guān)的清理整頓與規(guī)范發(fā)展政策和措施提供準(zhǔn)確的信息。最后，地方政府要建立還貸保障基金，除了將所投資項(xiàng)目的收益納入其中，還要按一定比例將同級(jí)財(cái)政的經(jīng)常性收入劃入基金（當(dāng)項(xiàng)目短期投資收益不足以及未來(lái)收益不穩(wěn)定時(shí)，作為償還銀行本息的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金）。長(zhǎng)期而言，要堅(jiān)定我國(guó)財(cái)稅體制改革方向，可考慮下移財(cái)權(quán)或者上移事權(quán)或者二者同時(shí)進(jìn)行以保證地方政府擁有充足的財(cái)力，為政府投融資平臺(tái)建設(shè)保障房提供資金保障，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。