唐建業(yè)

內(nèi)容摘要：沿海國散布于其沿海的島嶼對于海洋主張至關重要。從《國際海洋法公約》第121條來看，隨著專屬經(jīng)濟區(qū)制度的建立，沿海國可以主張的海域顯著增加。對此，需要對以島嶼以基礎而主張專屬經(jīng)濟區(qū)進行適用限制。主要原因是其在歸屬上影響著海洋生物、海洋非生物、海洋空間等資源的分配。釣魚島群島在未來中日兩國間海洋劃界的效力，需要考察三個層次的問題：首先是否符合《國際海洋法公約》第121條的規(guī)定，即是否可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，其次釣魚島群島的地理位置對其效力的影響，最后是主權爭端是其效力的影響。

關鍵詞：島嶼海洋劃界資源分配法律效力

島嶼，從地理學上看，散處在海洋中的小塊陸地稱為島嶼。通常大的稱島，較小的稱嶼。〔1 〕前者如我國的臺灣島、海南島；后者如廈門的鼓浪嶼。聚焦在一起的島嶼稱為群島，如我國的舟山群島。

從國際海洋法而言，島嶼是指“四周環(huán)水并在高潮時高出水面的自然形成的陸地”；〔2 〕據(jù)此可以看出，島嶼須滿足四個條件，即自然形成、陸地領土、被水包圍、高潮時露出水面。隨著專屬經(jīng)濟區(qū)制度的建立，沿海國可以主張的海域顯著增加，需要對以島嶼以基礎而主張專屬經(jīng)濟區(qū)進行適用限制。第121條最主要目的是用于防止國家利用一些不重要地理特征來過度主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，〔3 〕影響海洋劃界和侵占原本屬于全人類的公海海域及國際海底區(qū)域。

根據(jù)《公約》第121條規(guī)定，可以將廣義上的島嶼分成兩類，即一類是第121條第1條規(guī)定的島，理論上可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架；另一類是第121條第3條規(guī)定的巖礁，如果不是群島國的群島基線的基點或非群島國的直線基線的基點，理論上不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架，但可擁有領海。

一、島嶼在海洋劃界中的作用

海洋劃界中涉及島嶼的問題，是現(xiàn)代國際海洋法發(fā)展歷史中很重要的內(nèi)容之一，最早可追溯到1951年國際法院的英挪漁業(yè)案?！? 〕盡管《公約》第121條對島嶼制度作出了規(guī)定，但當島嶼出現(xiàn)在海洋劃界中，其具體作用仍需要依據(jù)相關條款而確定。

島嶼在海洋劃界中的作用，因其所處地理位置與大地之間的距離不同而有所區(qū)別；總體上，應可以分兩種類型：一種是直接影響劃界，一種是間接影響劃界。對于第一種情形，如果沿海國是大陸國，則是指島嶼位于該沿海國陸地產(chǎn)生的領?；€24海里外（以下簡稱“領海外島”）；如果是群島國，則是指島嶼不是群島國群島基線以內(nèi)的島嶼；島嶼依據(jù)《公約》第121條擁有海域，并結合第15條、第74條和第83條直接影響海洋劃界的結果。對于第二種情況，則是指島嶼位于沿海國陸地產(chǎn)生的領海基線24海里內(nèi)（以下簡稱“領海內(nèi)島”），島嶼依據(jù)《公約》第6條、第13條或第47條等被選用為沿海國直線基線的基點或群島國群島基線的基點，將基線向海進一步擴展，間接影響最后劃界結果。

（一）直接影響

當島嶼出現(xiàn)在相鄰或相向沿海國海洋劃界中，則需要考察《公約》涉及劃界的條款，即第15條、第74條和第83條。但這些條款沒有涉及島嶼的處理，因此需要借助國際司法或國家實踐來考察?？傮w上，根據(jù)相關實踐，島嶼可被給予全效力（full effect）、部分效力（partial effect）、或零效力（zero effect）等三種情況。

1.全效力，即島嶼的岸線被劃界的起算海岸線。1965年英國與挪威大陸架劃界中英國的設得蘭群島（Shetland Islands）和1974年日本與韓國大陸架劃界中日本的對馬島（Tsushima Island）。這種效力的獲得，既與島嶼本身的面積、人口等因素有關，更與談判妥協(xié)有關，如英挪大陸架劃界中忽略了對挪威不利的挪威海槽，韓日劃界中則使用了距離韓國海岸45海里的濟州島（Cheiu Do）為劃界基點?！? 〕同樣的是1993年丹麥（格陵蘭島）與挪威（揚馬延島）大陸架與200海里專屬漁區(qū)劃界案中的揚馬延島?！? 〕

2.部分效力，不完全以島嶼的岸線作為起算海岸線。1988年前蘇聯(lián) 〔7〕與瑞典在波羅的海的劃界中，雙方爭議的焦點是瑞典哥德蘭島（Gotland）的劃界效力。該島長125公里、寬52公里，面積3200平方公里，上有居民5.5萬人；該島距前蘇聯(lián)海岸80多海里。兩國都同意采取等距離方法進行劃界，但對于起算海岸有不同意見。瑞典提出以哥德蘭島作為其海岸一部分，如此則界線距離瑞典大陸海岸112海里，前蘇聯(lián)大陸架海岸39海里；如予以忽略，則等距離線距離該島僅4—5海里。最終雙方經(jīng)多年談判，決定給予該島75%的效力?！? 〕還有如1977年英國與法國大陸架劃界仲裁案中英國的錫利（Scilly）群島、〔9 〕1992年加拿大與法國大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃界仲裁案中法國的圣皮埃爾（St. Pierre）與密克?。∕iquelon）兩個島、〔10〕1999年厄立特里亞與也門海洋邊界劃分仲裁案中厄立特里亞的達赫拉克（Dahlak）群島。〔11 〕

3.零效力：1999年，仲裁法庭在厄立特里亞與也門案中忽略了有爭議的荒涼貧瘠的也門中區(qū)島嶼塔拉（al-Tay）和祖巴拉（Zubayr），僅留給它們12海里領海。1968年，伊朗與沙特阿拉伯劃界中沙特阿拉伯兩個無人居住的小島法爾西（Farsi）和阿拉布亞（Arabi）只獲得12海里領海。1968年意大利與前南斯拉夫的大陸架劃界中涉及三個屬于前南斯拉夫的島，即亞布卡（Jabuka）、佩拉格魯希（Pelagruz）和卡尤拉（Kajola），此三個島嶼均不作為劃界基點，只擁有12海里領海。1973年加拿大與丹麥劃界中的漢斯島（Hans Island）都被用作界線的轉折點，因而未獲得任何海域?！?2 〕

如果一個國家的島嶼遠離其本國海岸，位于另一個相向或相鄰國家的海岸附近，則常以飛地進行處理，如1978年澳大利亞與巴布新幾內(nèi)亞海洋劃界中的博古（Boigu）、達烏安（Dauan）和賽拜（Saibai）等三個屬于澳大利亞的島嶼，只擁有3海里領海，成為位于巴布新幾內(nèi)亞海域內(nèi)的飛地?！?3 〕

綜上所述，島嶼在劃界中效力的大小，受其地理位置、面積、人口、政治、經(jīng)濟等多種因素的制約影響，視不同情況享有效力?！?4 〕此外，在一個半閉?；蛳鄬ΚM窄的海域中，島嶼的劃界效力也容易被限制，因此在狹窄的海域中，糾正或減少不公平的機會較?。欢鳈啻嬖跔幾h的事實也往往使有關島嶼的劃界效力受到影響?！?5 〕

（二）間接影響

關于間接影響最著名的、最早的案例是1949年的英挪漁業(yè)案。1935年7月12日，為保護其漁業(yè)利益，擴大海上實際管轄范圍，排斥英國漁船，挪威把離其陸地最遠的各種類型島（islands）、嶼（islets）、巖礁（rocks）、礁石（reefs）等用直線連接起來，作為其領?；€，共47段，最長的一段達44海里。挪威采用此直線方法將其管轄海域的最外部界限向外進一步擴展，將英國漁船排除在挪威附近的傳統(tǒng)作業(yè)漁場。兩國經(jīng)協(xié)商無果，英國于1949年9月28日將挪威訴到國際法院，請求判決挪威依其1935年法令所劃定漁區(qū)的界限在國際法上無效。英國認為，即使是島嶼，其作用也應是單個島嶼計算其領海，而不是把它們作為整體，用直接連接起來。

國際法院在考慮挪威的基線過程中，除其他外，考慮了經(jīng)濟、歷史等因素，〔16 〕認為挪威的直線基線并不與國際法相矛盾。這些內(nèi)容，后來成為了《公約》第7條，“確定特定基線時，對于有關地區(qū)所特有的并經(jīng)長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經(jīng)濟利益，可予以考慮”。

當然，沿海國對基點的選擇并不是沒有限制的。國際法院認為，這種基點的選擇，會影響海域的劃界，具體國際性，不能由沿海國任意決定，基點的有效性或基于這些基點劃定的海域界限的有效性應依據(jù)國際法判定。〔17 〕

從上述分析看，沿海國散布于其沿海的島嶼對于海洋主張至關重要，基于此《中華人民共和國海島保護法》在第36條至39條對包括領?；c所在海島等特殊島嶼的保護作出了明確規(guī)定，實行特別保護?！敖乖陬I?；c保護范圍內(nèi)進行工程建設以及其他可能改變該區(qū)域地形、地貌的活動?！薄敖箵p毀或者擅自移動領海基點標志?！?/p>

二、島嶼在資源分配中的效力

如果周圍沒有相鄰或相向國家海岸的阻擋，一個彈丸小島可以為其主權者獲得12.56萬平方海里的海域，或外大陸架。因此，就現(xiàn)在的島嶼主權爭端而言，無論最初爭端起因為何，對島嶼周圍海域及其中資源的關注幾乎都是有關國家現(xiàn)在堅持其主權要求的動力之一?！?8 〕在許多情況下，有關島嶼本身的價值遠遠低于其周圍海域的價值，如日本和韓國存在爭議的竹島（獨島）面積只有0.18平方千米，但受其影響的海域面積高達16600平方海里。

海洋資源，一般是指在現(xiàn)有技術、經(jīng)濟條件下可以開發(fā)利用的海洋，包括已經(jīng)開發(fā)利用和尚待開發(fā)利用的海洋，它的范圍涵蓋海洋生物資源、海水及化學資源、海洋石油天然氣資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋能資源、海洋空間資源等。〔19 〕根據(jù)《公約》相關規(guī)定，特別是第56條規(guī)定，從法律上可以將海洋資源分為海洋生物資源、海洋非生物資源、海洋空間資源等三類；在此海洋非生物資源，包括石油天然氣、礦產(chǎn)資源、風能等新型能源、海水中含有的各種物質等；海洋空間資源，指涉及航道、人工島嶼、海洋科學研究等內(nèi)容。鑒于島嶼可產(chǎn)生領海、專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架，沿海國在不同海洋區(qū)域內(nèi)，因島嶼的歸屬不同，對這些海洋資源享有的權利也不一樣，在此以資源為類型分別進行討論。

（一）海洋生物資源

對于島嶼的領海范圍的內(nèi)的海洋生物資源，根據(jù)《公約》第2條的規(guī)定，沿海國對該類資源享有主權，因此其他任何國家的公民不能在此區(qū)域利用該類資源，除非沿海國許可之外。沿海國可以對該資源的利用制訂相關法律法規(guī)，并進行執(zhí)法。《公約》沒有明確要求沿海國養(yǎng)護海洋生物資源，但根據(jù)目前其他相關國際法或文件的規(guī)定，包括《生物多樣性公約》、《我們希望的未來》（the future we want）等，沿海國確保這些海洋生物資源應得到可持續(xù)利用，保護沿海生物多樣性。

如果島嶼擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，則根據(jù)《公約》第56條和第77條規(guī)定，沿海國對該類資源享有主權權利。對于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海洋生物資源，其他國家的公民可在沿海國有剩余配額的情況下、經(jīng)沿海國批準可以利用這些資源。如目前我國一些漁船可以在西太平洋島嶼專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行生產(chǎn)。但《公約》明確規(guī)定，沿海國負有養(yǎng)護這些海洋生物資源的國際義務，確保這些資源不受過度利用的威脅?！?0 〕為行使權利與履行義務，沿海國應為這些海洋生物資源的利用與養(yǎng)護制訂法律法規(guī)，并進行執(zhí)法，包括登監(jiān)、檢查、逮捕和進行司法程序。〔21 〕對于大陸架上的定居種，《公約》沒有明確要求沿海國允許其他國家利用其剩余配額，也沒有明確要求對此其資源進行養(yǎng)護與管理。當然，沿海國有權制訂法律法規(guī)，并進行執(zhí)法。

（二）海洋非生物資源

對于島嶼的領海范圍的內(nèi)的海洋非生物資源，同樣根據(jù)《公約》第2條的規(guī)定，沿海國對該類資源享有主權。但根據(jù)《公約》關于環(huán)境保護的規(guī)定，沿海國應防止在利用這類非生物資源過程中出現(xiàn)環(huán)境問題，〔22 〕如石油勘探開發(fā)中的溢油問題等。

如果島嶼擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，則根據(jù)《公約》第56條和第77條規(guī)定，沿海國對該類資源享有主權權利。為利用此類非生物資源，沿海國可以建立人工島嶼、在大陸架上進行鉆探。同樣，在開發(fā)利用此類非生物資源過程中，沿海國需要保護海洋環(huán)境。如果島嶼可以擁有外大陸架，如澳大利亞在南極海域的兩個小島，則根據(jù)《公約》第82條規(guī)定，勘探開發(fā)這些非生物資源，可能需要向國際海底局交納一定的費用。

（三）海洋空間資源

對于島嶼的領海范圍內(nèi)的海洋空間資源，沿海國基于在領海范圍內(nèi)享有的主權可對人工島嶼、科學研究等制訂法律法規(guī)，其他國家不能進行此海域內(nèi)利用這些資源。對于航道則有所不同；沿海國享有專屬的沿海航運權，其他國家的船舶，〔23 〕不包括飛行器，在領海范圍內(nèi)享有無害通過權，即迅速、無害地通過領海，不能進行上下貨物、武器操練等。如果是潛艇，則在通過領海時，應浮出水面，懸掛其國旗。〔24 〕沿海國可以為這種其他國家船舶的無害通過制訂法律法規(guī)、指定航道和實行分道通行；同時需要將航道內(nèi)可能存在的危害妥為公布。

如果島嶼擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，則根據(jù)《公約》第56條，沿海國對人工島嶼、科學研究享有管轄權。對于人工島嶼，沿海國享有建造并授權和管理建造、操作和使用的專屬權利，但不得設在對使用國際航行必經(jīng)的公認海道可能有干擾的地方；同時，人工島嶼必須妥為通知，并對其存在必須維持永久性的警告方法，在周圍設置合理的安全地帶?！?5 〕對于科學研究，沿海國有權允許、批準外國公民或組織在其專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架上進行科學研究，可以要求參與科學研究，并分享科學研究的成果；科學研究不得與生物資源或非生物資源的開發(fā)相關等?！?6 〕對于航道，根據(jù)《公約》第58條規(guī)定，其他國家的船舶、飛機可以在沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有航行自由、飛越自由，但這種自由的行使，必須遵守沿海國相關法律、顧及沿海國的權利等。

三、釣魚島作用可能性分析

釣魚島等群島位于我國臺灣東北，日本沖繩西南，距離臺灣約120海里，距沖繩首府那霸約230海里，距中國大陸200海里；總面積約5.69平方千米。我國政府根據(jù)《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》，于2012年9月10日宣布了釣魚島及其附屬島嶼的領?；€。據(jù)此，我國擁有150平方公里的內(nèi)水，4700平方公里的領海?！?7 〕

（一）在劃界中的效力

釣魚島群島在未來中日兩國間海洋劃界的效力，需要考察三個層次的問題。首先是否符合《公約》第121條的規(guī)定，即是否可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，其次釣魚島群島的地理位置對其效力的影響，最后是主權爭端是其效力的影響。

對照《公約》第121條規(guī)定，綜合前面關于島嶼的分析，可以認為，釣魚島群島符合“自然形成、陸地領土、被水包圍、高潮時露出水面”等標準；對于“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”標準，鑒于該標準是針對能力問題，而非事實問題，因此也可以認為就目前而言釣魚島群島也符合此標準。因此，理論上釣魚島群島達到《公約》第121條第1項的標準，依第121條第2項的規(guī)定，理論上可以擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。在此方面，澳大利亞在南極海域的兩個無人居住的島嶼依聯(lián)合國大陸架界限委員會的建議而劃定了外大陸架的事實，可以為上述分析提供正面佐證；同時日本以沖之鳥礁為基點試圖建立專屬經(jīng)濟區(qū)和外大陸架的努力，也可為上述分析提供反面驗證。

釣魚島群島的地理位置，將限制其擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的可能性。如前所述，未來中日之間的海洋劃界過程中，釣魚島群島將直接對劃界產(chǎn)生影響。鑒于各國及國際司法實踐對此問題沒有形成統(tǒng)一的先例以及事實上我國已經(jīng)為釣魚島群島公布領?；c，劃定12海里領海范圍，如果在劃界中將釣魚島群島與臺灣群島作為一個整體，與日本琉球群島的海岸線之間進行劃界，則可參考1993年丹麥（格陵蘭島）與挪威（揚馬延島）大陸架與200海里專屬漁區(qū)劃界案中關于揚馬延島或1988年前蘇聯(lián)與瑞典在波羅的海劃界中瑞典哥德蘭島（Gotland）的處理，可主張給予釣魚島群島部分效力，擁有部分專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。如果將釣魚島等群島作為“劃界中出現(xiàn)的一個偶然特征”，〔28 〕在我國大陸、臺灣群島等海岸線與日本海岸線之間進行劃界，則根據(jù)相關司法實踐，釣魚島群島很難擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。

當然，中日之間關于釣魚島群島的主權爭端，會影響其效力。〔29 〕但如果隨著時間推移，在劃界之間解決該主權爭端，則會消除此問題，有利于我國主張釣魚島群島的專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架。

（二）在資源分配中的效力

根據(jù)2012年9月10日關于釣魚島及其附屬島嶼領海基線的聲明，我國擁有150平方公里的內(nèi)水，4700平方公里的領海。根據(jù)《公約》規(guī)定，我國對這些海域擁有主權，因此這些海域內(nèi)的海洋生物資源、海洋非生物資源、海洋空間資源等都置于我國主權之下。在航道方面，外國船舶在領海內(nèi)享有無害通過權，我國應盡快指定航道，制訂航行安全及海上交通管理的規(guī)章制度，限制外國船舶無害通過的空間范圍，最大程度維護我國權益。此外，還需要對150平方公里內(nèi)水的外國船舶的航行問題作出明確的規(guī)定，因為根據(jù)《公約》第8條的規(guī)定，采取直線基線“使原來并未認為是內(nèi)水的區(qū)域被包圍在內(nèi)成為內(nèi)水，則在此種水域內(nèi)應有本公約所規(guī)定的無害通過權”。

如果釣魚島群島擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，則獲得更多的海洋資源；對海洋生物和非生物資源享有主權權利，對海洋空間資源，享有管轄權。根據(jù)上述分析，在此情形下，對于海洋生物資源，需要制定積極的養(yǎng)護措施；對于海洋非生物資源，需要注意海洋環(huán)境保護。

四、總結

國際海洋法沒有明確定義島嶼，但從相近名詞的比較以及考慮到《公約》第121條起草的背景可以得出，第121條主要是限制島嶼在主張專屬經(jīng)濟區(qū)的效力，影響海洋劃界以及人類共同擁有的國際海底區(qū)域；判斷標準不是地理標準，而是與經(jīng)濟相關的能力標準，即“維持人類居住或其本身的經(jīng)濟生活”。

在具體劃界中，島嶼的效力因位置不同而所有不同。對于“領海外島”，因其地理位置、面積、人口、政治、經(jīng)濟等因素不同，可獲得全部效力、部分效力和零效力；對于“領海內(nèi)島”，則通過領海基線基點的選擇，將沿海國劃界的起算線向外推移，影響劃界結果。

在資源利用方面的效力，根據(jù)《公約》規(guī)定，沿海國可對不同海域內(nèi)的海洋生物資源、海洋非生物資源和海洋空間資源享有不同的權利。領海以內(nèi)的海域，除外國船舶的無害通過權外，沿海國享有完整的主權；專屬經(jīng)濟區(qū)，沿海國對海洋生物資源和海洋非生物資源享有主權權利，對海洋空間資源享有管轄權。

就釣魚島而言，是符合《公約》第121條規(guī)定的島嶼條件的；根據(jù)2012年9月10日我國政府關于領?；€的聲明，我國對釣魚島群島的內(nèi)水和領海擁有主權，依此享有對各類資源的權利，應盡快制訂這些海域內(nèi)的航道指定與航行安全及海上交通管理規(guī)章制度的制訂，最大程度地維護我國權益。對于專屬經(jīng)濟區(qū)的主張問題，如果能先解決主權爭端，則會為此提供很好的基礎；同時參照揚馬延島和哥德蘭島的處理實踐，可主張部分效力。