張華強

溫吞水終于有了燒開的跡象，歷經(jīng)二十年的事業(yè)單位改革為什么推進得如此艱難？其中的原因無疑是復(fù)雜的；但是在人們利益意識覺醒的市場經(jīng)濟條件下，改革成本由誰承付，即埋單的問題沒有解決，可能是一個主要癥結(jié)。

根據(jù)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的頂層設(shè)計，既然明確了事業(yè)單位改革不是減人、甩包袱，不再沿襲“減人減負”的老路，那么政府就理應(yīng)為此埋單。

分類背后的埋單問題繞不過去

一般認為，事業(yè)單位改革頂層設(shè)計的一個亮點或者難點，是對現(xiàn)有事業(yè)單位進行的分類改革，這固然有道理；然而分類的困難只是一種表象，標準明確后進行歸類并不難，而是難在事關(guān)事業(yè)單位改革的機構(gòu)編制、人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等五個方面的成本由誰承擔的問題不明確，在各方博弈的過程中讓改革的阻力增大；不愿埋單或者無力埋單使一些地方和部門呈現(xiàn)出不愿改、不敢改或者等待觀望的局面。

如果我們從資源配置，即誰埋單的角度解讀事業(yè)單位的分類，就不難對埋單者的界限劃分理出點兒頭緒，我們不妨?xí)呵疫@樣歸類：承擔行政職能的，由政府埋單；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由市場埋單；從事公益服務(wù)的，則由政府和市場共同埋單。事業(yè)單位改革之所以推進得那么艱難，就是涉及到埋單思路的博弈：是先分類再埋單，抑或先埋單再歸類？如果按照先分類再埋單的路徑，事業(yè)單位一般都希望擠進承擔行政職能或者公益服務(wù)的系列；而政府因受到行政編制和財力的限制，歸入行政職能或者公益系列的事業(yè)單位自然越少越好。另一方面，在政府埋單中，成本是由本級政府還是由上（下）一級政府支付同樣存在著零和關(guān)系。在埋單的問題沒有敲定之前，在分類上博弈不止在所難免。

改革后的事業(yè)單位由政府埋單或者由政府財政兜底是沒有懸念的；然而關(guān)鍵是在126萬個事業(yè)單位中，有多少能夠進入自己期望的系列尚屬于未知數(shù)。如果說能夠歸入行政系列、公益服務(wù)一類的事業(yè)單位是少數(shù)，那么由此帶來的另外一個問題是，那些將被推入市場的事業(yè)單位在完成改制前需要付出的成本由誰承擔？這個問題不解決，有再好的改革方案和實施細則也難以落實。比如2008年初國務(wù)院就開始部署實施五?。ㄊ校┦聵I(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點，按照《指導(dǎo)意見》關(guān)于“中人逐步過渡”的原則，“保持國家規(guī)定的待遇水平不降低”，僅試點五?。ㄊ校┲械膹V東省，需要補繳的基本養(yǎng)老保險費至少就要數(shù)十億元，倘若再算上按工資額的16%繳納職業(yè)年金，就成了一個天文數(shù)字，顯然需要中央加大支持力度。

《指導(dǎo)意見》要求2015年完成事業(yè)單位分類，這對于處理各種復(fù)雜情況，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進無疑是必要的；問題在于，在此之前，是逐步推進還是繼續(xù)博弈？如果是后者，那么就帶來了一個“真推進”還是“假推進”的問題。假如在清理規(guī)范的同時，埋單問題語焉不詳就要求完成改制，將一部分事業(yè)單位推向市場，答案很可能是后者?！凹偻七M”即使不會公開聲言以減輕財政負擔作為事業(yè)單位改革的出發(fā)點，也會在轉(zhuǎn)移成本上做文章。一旦政府試圖轉(zhuǎn)移成本，事業(yè)單位改革難免會由成本的直接承受者主導(dǎo)，演變成既得利益者主導(dǎo)，最終還是要轉(zhuǎn)嫁到普通職員身上、轉(zhuǎn)嫁到消費者或者服務(wù)對象身上。這樣一來，還會回到投入不足、阻力大、動力小的老路，埋單的問題還是繞不過去。反過來說，如果厘清了埋單問題，按照既定的時間表，有條不紊地推進事業(yè)單位改革就會順利得多。

政府埋單是取之于民、用之于民

中國近10年來的財政增速年均高達19.9%，遠高于GDP增速；盡管2012年的GDP增速有所降低，但是此前財政收入大幅增加是不爭的事實，完全有能力為事業(yè)單位的改革埋單。加上在分稅制的實施中給地方留的比例太低，政府埋單時由中央政府多承擔一些也在情理之中。當然，這不僅是一個政府有沒有能力埋單的問題，人們有理由要求在增進社會福利方面由政府埋單——稅收應(yīng)當取之于民、用之于民。

埋單除了直接的成本外，主要是加大政府對公眾社會保障方面的投入，把過去試圖推給市場的部分職能重新由政府承擔起來。也就是說，政府為事業(yè)單位改革埋單不是僅僅為了3000萬事業(yè)單位工作人員埋單，而主要是為了提供更多、更好的公共服務(wù)。無論是在改革前還是改革后，事業(yè)單位都應(yīng)當是具有公益性質(zhì)的社會服務(wù)組織，是政府公共服務(wù)任務(wù)的主要承擔者，是發(fā)展教育、科技、醫(yī)療等社會事業(yè)，保障和改善民生，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。推進事業(yè)單位改革的根本目的，是促進公益事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾對公益服務(wù)需求，其最大特點當是回歸公益性。在這種情況下，如果說政府的收入最終還是要由納稅者承擔的話，那也是取之于民、用之于民。

應(yīng)當承認，在改革的直接成本中，歷史欠賬的清償雖然不會直接施惠于老百姓。但是應(yīng)當看到，現(xiàn)在所謂歷史欠賬，已經(jīng)不是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的包袱，而是在改革開放之后的三十年間產(chǎn)生的新問題，其中包括“減員增效”所帶來的負面效應(yīng)。在將事業(yè)單位推向市場的努力中，原來由財政支付的資源被切斷或者部分被切斷，現(xiàn)在重新讓它們回歸公益性，對由此帶來的欠賬的埋單實際上是一種延期支付。毋庸諱言，事業(yè)單位摸著石頭過河的改革是一個嘗試的過程，如果因此造成一些損失，只能作為改革的代價加以償付。其中有一部分固然是由具體的責任人造成的損失，甚至有中保私囊的成分，但是在政府放權(quán)的情況下，實際上是在由財政隱性兜底，只不過現(xiàn)在需要將這種兜底兌現(xiàn)。

政府埋單當然會涉及到事業(yè)單位中相當一部分工作人員在改革中將會遇到的身份置換問題，由于他們此前多以自身的專業(yè)知識和技術(shù)提供專業(yè)化的公共服務(wù)，在利益關(guān)系的調(diào)整中理應(yīng)得到公平的補償。這和將納稅人的錢花在既得利益群體身上完全是兩回事。實際上，事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)并非鐵板一塊，收入差距同樣被嚴重拉大。比如自2006年實施崗位績效工資制度以來，有些事業(yè)單位的工作人員連續(xù)七年沒有漲工資，退休人員退休金沒有提高的情況更為普遍。類似的問題不解決，或者要求原單位自行解決，等于是在推卸責任。作為一個整體設(shè)計，必須跳出由事業(yè)單位自己推動改革的思維，應(yīng)當放在全國公共服務(wù)體系建設(shè)大框架下通盤考慮埋單問題，這部分人同樣有理由要求在更高的層次上分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

事業(yè)單位改革沒有最后的晚餐

發(fā)展社會事業(yè)是政府的基本職能，也是財政的基本職能；鑒于大部分事業(yè)單位歸屬于地方政府相關(guān)部門管理，主管部門或者沒有財政職能，或者財政能力不足，因此由中央財政作為主要的埋單者，既是眾望所歸，也義不容辭。當然，政府埋單并非財政大包大攬，不能把事業(yè)單位改革的財政支持當作唐僧肉，必須防止各路諸侯都想搭順風(fēng)車、打擦邊球、鉆空子，從中分一杯羹；借鑒企業(yè)改制的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立強有力的監(jiān)督機制和追溯機制是十分必要的。

對事業(yè)單位的運營情況進行全面審計，對造成國有資產(chǎn)減損的有關(guān)責任人進行必要的追溯。有的事業(yè)單位現(xiàn)有的“歷史欠賬”中的相當一部分是由既得利益者盲目決策，甚至是由“窮廟富方丈”造成的，政府埋單時的個人責任不能一筆勾銷；對于在政府辦事業(yè)、事業(yè)辦企業(yè)的“亂象”中，將本不應(yīng)該列入事業(yè)單位系列的實體拉進來，應(yīng)當追究其審批時的連帶責任；對于一些現(xiàn)在已經(jīng)被掏空、負債嚴重的事業(yè)單位，應(yīng)當追究主要領(lǐng)導(dǎo)者的責任，即敢于觸動既得利益者的利益。即使責任人已經(jīng)離開該事業(yè)單位，只要他們有一定的經(jīng)濟地位，就應(yīng)當在政府埋單后向他們追償。無論責任人現(xiàn)在處于怎樣顯赫的地位也絕不姑息；否則，當政府埋單面臨的是一本糊涂賬時，就會有更多的糊涂賬“加塞”，埋單后的糊涂賬將會更糊涂。

對于一次性埋單中的對價實行多種形式支付，著力構(gòu)建財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制。毫無疑問，政府埋單包括一次性埋單和財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制兩個方面，兩者都應(yīng)當規(guī)范運作，力爭在產(chǎn)生健康的造血功能和可持續(xù)發(fā)展中結(jié)合起來。一次性埋單，包括對退出事業(yè)單位序列的人員身份置換成本和歷史欠賬的清償，其對價不必一次性支付，可以在以后的資金運作中分批沖減；也可以用多種形式支付，比如以國有股份轉(zhuǎn)讓的形式，讓其持有相應(yīng)的股權(quán)，并且限定一定的期限后變現(xiàn)，實際上成為一種期權(quán)。歷史欠賬的清償也可按有債轉(zhuǎn)股的形式進行，比如轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位過去對銀行的負債，可以將其打包為改制后新實體的股權(quán)，共同關(guān)注新實體的運作。

允許負責任的企業(yè)不以贏利為目的進入公益服務(wù)領(lǐng)域，在彰顯社會責任中擴大他們的市場影響力。在加大財政對公益事業(yè)發(fā)展支持力度的同時，落實和完善社會力量興辦公益事業(yè)的鼓勵政策，形成多渠道籌措資金的機制十分必要。在公益服務(wù)中，政府理應(yīng)發(fā)揮“保基礎(chǔ)”的主導(dǎo)作用，而社會力量的廣泛參與，也意味著可以提供更多層次、更為豐富、更廣領(lǐng)域的公益服務(wù)。理應(yīng)通過制度安排與政策導(dǎo)向使那些在改革中獲益較多的群體適當承擔部分成本，為那些在改革中承受較大犧牲的群體解除后顧之憂。不過，在公益事業(yè)的發(fā)展中，不宜刻意招商引資，更不宜過多地交叉持股，否則反而容易形成新的逃稅漏稅避稅的通道。不論籌集資金的渠道如何多樣，改革后的事業(yè)單位都應(yīng)當形成有效的治理機制，堅持公益方向，絕不能讓既得利益群體乘機“抄底”，避免重新淪為他們的圈錢工具。