陳金玉

隨著《監(jiān)督法》的實(shí)施，審議意見越來越多地使用，已成為人大常委會(huì)議事決策成果的表現(xiàn)形式，督促本級“一府兩院”整改工作的書面交辦方式，人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)跟蹤問效的重要抓手。重視理性思考，探析法定含義，規(guī)范運(yùn)用審議意見，對于不斷增強(qiáng)監(jiān)督效果，顯得十分必要。

一、關(guān)于審議意見的法定含義及法律效力

本文所稱審議意見，是指人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上發(fā)言的綜合，是對專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告的總體評價(jià)和對被監(jiān)督對象工作的建議、批評和意見。所謂法律效力，通常情況下是指法律的約束力及其生效范圍。如對法律效力這一概念的外延、內(nèi)涵以及其形式、內(nèi)容都有所揭示或涉及，可以將其界定為：法律對其指向的一定區(qū)域和時(shí)間內(nèi)的對象（公民、法人或者其他組織）及其行為和事項(xiàng)的強(qiáng)制力和約束力，它表現(xiàn)為權(quán)利得到享用和尊重，義務(wù)得到履行和遵從，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律效力的存在形態(tài)或載體就是法律的強(qiáng)制力或約束力，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力對一定合法利益和意志以及人們行為自由的承認(rèn)、保護(hù)和限定。由此而言，我們可以從“三性”上理解審議意見的法律效力。

首先，從審議意見的法定性上看。《監(jiān)督法》第十四條、第二十七條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見、對執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告，一并交由本級“一府兩院”研究處理。顯然，《監(jiān)督法》沒有“人大常委會(huì)審議意見”的表述，所稱審議意見是“人大常委會(huì)組成人員”的“審議意見”，而“常委會(huì)組成人員審議意見”，不完全等同于常委會(huì)的意見，不能簡單地把組成人員的審議意見理解為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。但審議意見又不同于人大代表個(gè)人意見，是常委會(huì)組成人員履行職務(wù)在特定會(huì)議上針對特定議題的意見，具有嚴(yán)肅性。因此，法律作了具有一定彈性的規(guī)定，即由“一府兩院”“研究處理”。審議意見內(nèi)容以會(huì)前調(diào)研為基礎(chǔ)，反映的是人民群眾的呼聲，是經(jīng)過人大常委會(huì)會(huì)議，聽取其組成人員的審議發(fā)言，集多數(shù)人的意見形成的，它是《監(jiān)督法》規(guī)定的人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作的指向性文書和依據(jù)，旨在使人民的權(quán)利得到應(yīng)有的享用和尊重，“一府兩院”的義務(wù)得到應(yīng)有的履行和遵從。

其次，從審議意見的約束性上看。《監(jiān)督法》第十四條、第二十七條規(guī)定，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常委會(huì)提出書面報(bào)告。對于專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見的研究處理情況，常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議情況的向常委會(huì)報(bào)告。對于執(zhí)法檢查報(bào)告審議意見研究處理情況，必要時(shí)，由主任會(huì)議決定提請常委會(huì)審議，或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查，常委會(huì)也可以委托本級人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)跟蹤檢查。由此可見，法律沒有給“一府兩院”對審議意見任何隨意處置權(quán)，審議意見必須“研究處理”是法律的直接規(guī)定。“一府兩院”對審議意見研究處理是否履職盡責(zé)、符合實(shí)情和顯見成效，必須由人大常委會(huì)認(rèn)定，這是法條規(guī)定明顯的“暗含”?！耙桓畠稍骸睂徸h意見該作為而不作為，人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)可作出相關(guān)決議，強(qiáng)制其必須作為，是法條規(guī)定“延伸”的措施保證。

再次，從審議意見的特殊性上看?！侗O(jiān)督法》第十四條、第二十七條規(guī)定，常委會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見，“一府兩院”對其研究處理情況的報(bào)告，向本級人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。審議意見法定向人大代表通報(bào)、向社會(huì)公布，而一般意見屬人大代表（常委會(huì)組成人員）個(gè)人意見，也無必須“通報(bào)”“公布”。審議意見雖具有法律效力，但不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而決議決定是常委會(huì)意志的表達(dá)，“一府兩院”必須按要求執(zhí)行。顯然，審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”，其法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，可謂是人大常委會(huì)漸進(jìn)式的準(zhǔn)硬性監(jiān)督手段和形式。

二、認(rèn)真歸納、整理“審議意見”

審議意見是審議結(jié)果的書面載體，其內(nèi)容應(yīng)以指出問題、提出建議為主，具有政治性、法律性、政策性強(qiáng)和文字要求高的特點(diǎn)，必須嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍，力求做到真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、鮮明。在會(huì)前認(rèn)真組織調(diào)研，掌握大量第一手材料，提高常委會(huì)審議質(zhì)量的前提下，及時(shí)認(rèn)真歸納整理審議意見，是人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)為常委會(huì)服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是人大機(jī)關(guān)工作人員的一項(xiàng)基本功。

一要站位正確，眼光高遠(yuǎn)。要從人大的職責(zé)出發(fā)，以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，忠誠于黨、遵從于法、支持于政、服務(wù)于民，高度概括、科學(xué)評價(jià)“一府兩院”在專項(xiàng)工作中依法履行職責(zé)的情況和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的成效，客觀實(shí)在、坦誠中肯地指出存在的主要問題，有的放矢、富有指導(dǎo)性和一定前瞻性地提出改進(jìn)和加強(qiáng)的建議。

二要廣納群言，體現(xiàn)民主。人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)，每位組成人員的發(fā)言都具有同等效力。因此，在起草審議意見時(shí)，必須廣納群言，歸納綜合，全面真實(shí)地反映每位常委會(huì)組成人員的意見，將調(diào)研、視察、檢查的情況和審議報(bào)告結(jié)合起來，將常委會(huì)組成人員的審議及列席人員的發(fā)言聯(lián)系起來，深度加工，去粗取精，去偽存真，集其要旨，使之整體化、條理化。

三要實(shí)事求是，便于操作。在整理審議意見時(shí)，必須從實(shí)際出發(fā)，指出問題要一針見血，不回避遮掩，抓住關(guān)鍵；提出建議應(yīng)切合實(shí)際，明確具體，具有針對性和可操作性，力求促進(jìn)一個(gè)或幾個(gè)關(guān)鍵性問題的解決和有效改進(jìn)，并注意由個(gè)性問題推及完善具有長遠(yuǎn)和普遍意義的制度建設(shè)，建立解決問題的長效機(jī)制。

四要格式規(guī)范，文字簡練。根據(jù)法律規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不是權(quán)力的載體，會(huì)議才是權(quán)力的載體。鑒于審議意見主體的特殊性及其性質(zhì)和效力，為準(zhǔn)確簡明地體現(xiàn)公文標(biāo)題的三要素，參照全國人大常委會(huì)的做法，建議統(tǒng)一審議意見標(biāo)題的格式。如：河北省第××屆人大常委會(huì)第××次會(huì)議關(guān)于對省政府××報(bào)告的審議意見。審議意見的撰寫，既要充分體現(xiàn)常委會(huì)組成人員的意見，做到全面準(zhǔn)確，又要以法律法規(guī)為依據(jù)，符合公文撰寫要求，做到內(nèi)容集中，言簡意賅，講究語法，邏輯嚴(yán)密。同時(shí)，注意文字表述既具決定決議的嚴(yán)肅，又有建議意見的委婉。

三、做好“審議意見”的交辦和跟蹤問效

審議意見的交辦落實(shí)，是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查的目的和落腳點(diǎn)，是人大常委會(huì)依法行使職權(quán)過程中求真務(wù)實(shí)的體現(xiàn)。協(xié)助常委會(huì)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，抓好督辦工作，是人大專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的應(yīng)盡職責(zé)，也是落實(shí)審議意見的重要保障。

一是規(guī)范交辦，強(qiáng)化嚴(yán)肅性。關(guān)于審議意見的轉(zhuǎn)交形式，參照全國人大常委會(huì)的做法，建議以人大常委會(huì)辦公廳（室）名義函轉(zhuǎn)，視內(nèi)容確定主送本級政府辦公廳（室）或“兩院”，并抄送有關(guān)部門。實(shí)踐中，根據(jù)我國政法領(lǐng)導(dǎo)管理體制，為溝通情況，便于協(xié)調(diào)一致地督促整改，對涉及公安司法機(jī)關(guān)的事項(xiàng)，建議抄送本級黨委政法委；對涉及到黨委口的內(nèi)容事項(xiàng)（如國防教育工作），建議抄報(bào)本級黨委辦公廳（室）。需要指出的，依照《監(jiān)督法》有關(guān)規(guī)定，人大常委會(huì)聽取和審議本級政府專項(xiàng)工作報(bào)告，不管是政府負(fù)責(zé)人報(bào)告，還是政府委托有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)人報(bào)告，都是政府對某一專題所作的工作報(bào)告，不是由某一個(gè)部門向人大常委會(huì)作工作報(bào)告。因此，函轉(zhuǎn)審議意見時(shí)，主送機(jī)關(guān)均應(yīng)為本級政府辦公廳（室），而不是政府某主管部門。

二是跟蹤督辦，增強(qiáng)實(shí)效性。審議意見函轉(zhuǎn)“一府兩院”后，人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系和跟蹤督辦，及時(shí)了解整改工作進(jìn)展情況，防止只是“文來文往”、“重反饋、輕落實(shí)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于“一府兩院”按規(guī)定要求送交的整改報(bào)告稿，要對照審議意見，認(rèn)真審核報(bào)告機(jī)關(guān)是否采取了切實(shí)的改進(jìn)方法和措施，對沒有落實(shí)的方面是否給予了合理的解釋和必要的說明，避免把報(bào)告前的情況與研究處理相混淆，把整改落實(shí)情況和需要說明的情況相混淆。對于執(zhí)法檢查報(bào)告審議意見的整改情況，應(yīng)視情提出跟蹤檢查的建議，并按照主任會(huì)議或常委會(huì)的決定，認(rèn)真承辦組織開展跟蹤檢查。

三是健全制度，促進(jìn)規(guī)范化。要積極探索聽取專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查及審議意見和“一府兩院”整改情況報(bào)告，向本級人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布的形式，整合和發(fā)揮多種監(jiān)督形式的優(yōu)勢，共同營造良好的社會(huì)法治環(huán)境。隨著形勢發(fā)展和工作需要，建立健全審議意見歸納整理、送簽審核、函轉(zhuǎn)交辦、反饋公布等制度，確保督辦工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)審議意見質(zhì)量的不斷提高，增強(qiáng)綜合運(yùn)用監(jiān)督形式的實(shí)際效果。 （作者系河北省人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)副主任）