朱琦

養(yǎng)犬管理看似小事，卻涉及千家萬戶，是一項面廣量大的城市管理工作。2011年5月15日，《上海市養(yǎng)犬管理條例》正式施行。這部在制定過程中就引發(fā)各方熱議和各種觀點激烈碰撞的地方性法規(guī)，一年多來的貫徹實施效果如何，也牽動著全社會的關(guān)注。在《條例》實施一周年之際，市人大常委會展開了一系列監(jiān)督調(diào)研，認真“審視”這部法規(guī)的執(zhí)行效果。市人大常委會主任劉云耕表示，常委會將加大監(jiān)督力度，推動各有關(guān)方面和部門認真貫徹《條例》，切實維護法制的權(quán)威，使本市養(yǎng)犬管理水平有實質(zhì)性的提高。

仍有養(yǎng)犬人不愿登記免疫

登記免疫是規(guī)范養(yǎng)犬管理的“入門關(guān)”。在1993年市政府頒布施行的《上海市犬類管理辦法》中，設(shè)置了較高的養(yǎng)犬管理收費和辦證條件等“門檻”，本意是遏制居民養(yǎng)犬的需求，但這些“高門檻”反而讓一些養(yǎng)犬人“有門不進”，導致了大量的無證犬產(chǎn)生。

《條例》調(diào)整了原有的管理理念和模式，變“禁養(yǎng)犬、限養(yǎng)犬”為“規(guī)范養(yǎng)犬行為”?！稐l例》實施后，不僅辦狗證、打疫苗的地方多了，而且價格也便宜了，市民依法、文明養(yǎng)犬的自覺性進一步提升，養(yǎng)犬登記辦證數(shù)有明顯提高。統(tǒng)計顯示，截至2012年4月底，本市共辦理《養(yǎng)犬登記證》23萬余張，較2010年底的14萬余張，上升了64%。同時，到今年3月底，全市共免疫犬只26萬多條，比《條例》實施前的每年14萬條，增加了近1倍。

盡管數(shù)據(jù)喜人，但一些常委會組成人員和人大代表還是從數(shù)字中看出了一點“端倪”：此前公安部門估計本市犬只總數(shù)約有60萬條，這意味著，可能還有約三分之二的犬只沒有辦證。那么，為什么還有那么多犬只沒有辦證呢？本市城市化地區(qū)犬只免疫數(shù)為19萬余條，而前來辦證數(shù)僅為15萬張，這21%的差額又是怎么產(chǎn)生的呢？

原來，《條例》的一大亮點是要求各區(qū)域犬只免疫點和登記辦證點“二點合一”，形成“一門式服務(wù)管理模式”。但目前除了閔行區(qū)外，其他區(qū)縣尚未實現(xiàn)“一門式”服務(wù)。一些養(yǎng)犬人因嫌多地奔波“麻煩”，辦證程序復雜，僅選擇為犬只進行狂犬病免疫注射而不登記辦證。

此外，《條例》實施后，隨著犬類管理費的下調(diào)，養(yǎng)犬人辦證積極性有所提高。然而，本市還有相當一部分養(yǎng)犬市民認為，目前300、500元的犬只登記辦證收費標準仍然偏高，而且每年都要收取。這也是造成部分養(yǎng)犬居民不愿主動免疫或者免疫后不愿辦理養(yǎng)犬登記的主要原因。

對此，一些代表建議，盡快把辦證服務(wù)“嵌入”全市各免疫點，縮短犬只免疫辦證流程，避免養(yǎng)犬人多地奔走；同時建議有關(guān)部門在調(diào)研中充分聽取養(yǎng)犬居民的意見，適當降低養(yǎng)犬登記辦證收費標準。

農(nóng)村地區(qū)犬類管理費“不降反升”

《條例》實施后，本市城市化地區(qū)犬類管理費用下調(diào)，但農(nóng)村地區(qū)“不降反升”。這個現(xiàn)象也引起了多方關(guān)注。

據(jù)悉，《條例》實施前，本市對農(nóng)村地區(qū)每犬每年收取100元犬類管理費，其中包含犬只免疫費。但《條例》實施后，根據(jù)市物價、財政部門規(guī)定，100元犬類管理費不包含犬只免疫注射費，因此，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬人的養(yǎng)犬成本反而上升至200元左右，導致農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬人依法免疫和辦證登記的積極性降低，有主無證犬問題突出。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自《條例》頒布實施以來，全市共免疫城鎮(zhèn)犬16萬條，增加了2倍左右；中心城區(qū)8萬條，增加了3倍；農(nóng)村犬近10萬條，卻基本持平。

對此，市農(nóng)委副主任邵林初坦言，農(nóng)村犬只飼養(yǎng)比較分散，養(yǎng)犬的農(nóng)戶防疫意識也較為薄弱，需要基層防疫員走村串戶上門免疫，難度很大；再加上《條例》實施后，免疫和辦證的總體費用比原來要高，所以農(nóng)村犬的總體免疫數(shù)量沒有明顯增加。而據(jù)衛(wèi)生部門統(tǒng)計，本市近年來狂犬病多發(fā)于遠郊地區(qū)。

針對農(nóng)村地區(qū)辦證率低的問題，市公安局負責人表示將加強“問題管理”，積極會同獸醫(yī)部門采取“上門服務(wù)”、加強宣傳教育等方法，最大限度地推進農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)犬登記辦證工作。同時，將和財政等部門研究農(nóng)村地區(qū)犬類管理費收費標準調(diào)整事宜。市農(nóng)委等部門也建議免除農(nóng)村犬只的登記辦證費用，并將疫苗注射費用列入財政預(yù)算。

行政執(zhí)法遭遇取證難、處罰難

本市養(yǎng)犬管理條例雖然設(shè)置了一些禁止性條款并明確了相應(yīng)的法律責任，但在立法之初，不少人就擔心這些條款能否得到有效執(zhí)行、真正起到震懾作用，是否會成為一種“擺設(shè)”。

事實上，在《條例》的貫徹實施過程中，行政執(zhí)法確實遭遇了取證難、處罰難的困境。比如，《條例》規(guī)定，犬吠擾民的，由公安部門做出相應(yīng)處罰，但犬吠具有瞬間性的特點，公安機關(guān)接報到達現(xiàn)場后，犬只往往已經(jīng)安定下來；同時，群眾對公安機關(guān)執(zhí)法工作普遍存在抵觸情緒，民警往往“門難進”，造成無法取證。

再如，《條例》規(guī)定，飼養(yǎng)未登記、年檢犬只的，對個人處200元以上1000以下罰款。而根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，對公民處200元以上罰款的適用一般程序，即公安機關(guān)需在取證的基礎(chǔ)上，對當事人要進行制作詢問筆錄、處理報告、開具處罰告知書、作出處罰決定等一系列繁瑣的行政案件辦理程序，既費時，又阻力大，往往造成辦案民警有畏難情緒。據(jù)了解，一年多來，本市實際處罰數(shù)量十分有限。“缺乏有力的制約措施也縱容了一些養(yǎng)犬人不登記辦證的行為?！笔腥舜蟠砗榭嗣糁赋觥?/p>

對此，方超倫等代表認為，要推動解決這些難點問題，需要相關(guān)職能部門加強責任意識，破除畏難情緒，整合資源、聯(lián)手合作，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴，落實對無證養(yǎng)犬行為的處罰和對流浪犬的收容管理，提升養(yǎng)犬人文明素質(zhì)和城市文明、社會管理水平。

居民自治闖出養(yǎng)犬管理“新路”

養(yǎng)犬管理是一項綜合性的管理工作，僅靠政府部門，監(jiān)管效力有限。因此，條例在制定時，就明確了本市養(yǎng)犬管理工作實行“政府部門監(jiān)管、養(yǎng)犬人自律、基層組織參與、社會公眾監(jiān)督”相結(jié)合的模式。

“如今養(yǎng)犬市民自覺遵守養(yǎng)犬行為規(guī)范的意識逐步增強?！睆氖戮游瘯ぷ鞯氖腥舜蟠韽堁庞裾劦剿龑Α稐l例》施行一年多來的切身感受時提到，“當前最大的困難在于，一些不自覺遵守條例的寵物主人，無論我們?nèi)绾涡麄魑拿黟B(yǎng)犬，他們都置之不理?！?/p>

原市人大常委會法工委委員周錦尉認為，養(yǎng)犬管理條例作為與社會道德規(guī)范緊密聯(lián)系的法，其有效執(zhí)行就是要將遵守法規(guī)“內(nèi)化”為市民的自覺行動，否則一旦“法不責眾”，法規(guī)就會被擱置一邊，不起作用。對此，一些代表指出，建立政府、小區(qū)物業(yè)、居委會、業(yè)委會“四位一體”的管理模式，比單打獨斗、各自為政更具監(jiān)管效力。

浦東濰坊社區(qū)探索運用居民自治的辦法，在養(yǎng)犬管理方面闖出了一條“新路”。濰坊十村小區(qū)內(nèi)原本有近40條狗，十有七八沒有辦證。隨著《條例》的出臺，街道居委會大力宣傳相關(guān)法律法規(guī)，督促“狗爸狗媽”們主動辦證，同時組織“狗爸狗媽”自發(fā)形成“狗狗群”，互相交流經(jīng)驗，確?！罢l家孩子誰家抱”?，F(xiàn)在小區(qū)養(yǎng)犬的辦證率基本上達到100%。小區(qū)里還有一支以養(yǎng)犬戶為主的100多人的志愿者服務(wù)隊伍，一旦發(fā)現(xiàn)有人遛狗不牽狗繩等不文明養(yǎng)犬行為，志愿者就會上前有“策略”地加以“提醒”，效果明顯。

據(jù)悉，市住房保障和房屋管理部門將把文明養(yǎng)犬的有關(guān)內(nèi)容納入《管理規(guī)約》和《臨時管理規(guī)約》修訂范疇，在優(yōu)化和完善業(yè)主自我管理制度過程中，引導業(yè)主提高文明養(yǎng)犬意識，規(guī)范養(yǎng)犬行為。