陳紅敏

一、“碳泄漏”風險與邊界碳調整

世界貿易的發(fā)展意味著同一件商品的生產和消費可能發(fā)生在不同的國家。由於大部分二氧化碳排放都在產品生產過程中釋放，因此，貿易使得一個國家領土內排放的二氧化碳與這個國家實際消費的二氧化碳排放并不一致，由此，一些專家特別關心國際貿易影響對於氣候變化公約的可能作用。他們關注從公約附錄I國家向非附錄I國家發(fā)生“碳泄漏”（CarbonLeakage）的可能性?！疤夹孤睂嶋H上就是指《京都議定書》的附錄I國家減排可能會引起非附錄I國家排放量的增長，使得全球的減排努力失效。

為了防止“碳泄漏”，發(fā)達國家一邊要求發(fā)展中國家盡快開始承擔強制性的減排義務，一邊拋出了單邊的政策，通過“邊界碳調整”（BorderCar-bonAdjustment）保護本國產業(yè)的競爭力，并迫使發(fā)展中國家盡快承擔減排義務。

“邊界碳調整”是一項貿易措施，由歐盟、美國以及其他經濟合作與發(fā)展組織（OrganixationforEconomicCo-operation，簡稱OECD）國家最先提出，也是應對氣候變化的國際博弈的產物。這項貿易措施主要有兩種表現形式：一是對來自無實質性溫室氣體減排義務國家的產品加征進口關稅或碳稅（又稱“邊界稅調整”）；二是要求這些產品的進口商從國際碳市場或區(qū)域性碳市場購買相應的碳排放信用。而這些貿易措施已經從談判議題層面轉向了實踐層面。2009年6月底，美國眾議院通過了一項征收進口產品“邊界調節(jié)稅”的法案，從2020年起對進口的排放密集型產品征收特別關稅。而2008年11月，歐洲議會和歐盟理事會通過新法案，決定將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EuropeanUnionEmissionsTradingScheme）中。上述兩項法案的本質是一致的，都是一種碳排放成本的邊界調節(jié)措施，旨在保護本國產業(yè)競爭力的同時，又迫使其他國家盡快啟動控制碳排放的制度約束。

盡管對碳稅的邊界調節(jié)及歐盟航空碳稅合法性的質疑聲不斷，中國也提出了相應抵制措施，但不可否認的是，經濟全球化為制度全球化帶來了契機，而其相關嘗試正在悄然進行。綠色經濟時代，既有的世界規(guī)則正在被打破，新的世界規(guī)則正在試行。中國必須主動參與并適應這一趨勢。

二、中國開征碳稅的必然性

（一）緩解國際社會對中國的減排壓力

近年來，中國的能源消費和碳排放呈現出一種爆發(fā)式的增長，給中國未來的發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)。2009年，中國的碳排放總量超過美國，位居世界第一，而人均碳排放也已超過世界平均水平。國際社會對於中國碳排放急劇上升的憂懼已經轉化成為對中國碳減排的現實壓力。再加上發(fā)達國家單邊“碳關稅”政策以及“碳排放配額的進口要求”等政策的倒逼影響，中國已不得不采取相應的行動。而在國內開征碳稅被認為是應對“碳關稅”和“碳排放配額”限制的有效措施。因為根據避免國際雙重征稅的原則，對同一商品不能進行二次征稅，因此一旦國內開征碳稅，就可以避免相應的碳關稅或邊界調節(jié)稅。而基於庇古稅理論的碳稅和基於科斯產權理論的碳交易機制是將外部成本內部化的兩種手段，理論上是等價的，即二者都能消除外部性，因而具有可替代性。

（二）為參與綠色經濟時代世界規(guī)則的重新制定積累制度經驗

應對氣候變化已經成為新的世界性議題，由於全球性以及對全球合作努力的要求，這一議題正挑戰(zhàn)著世界原有的發(fā)展格局和發(fā)展秩序。不管是美國的邊界調節(jié)稅方案還是歐盟的航空碳稅措施，實際上都在試探國際社會對綠色經濟時代新的世界規(guī)則的接受程度。雖然當前很多研究都在討論這些措施的合理或合法性問題，但我國目前的主流觀點是認為其不合理，并呼吁我們要在國際氣候談判中爭取自己的權利。誠然，這樣的爭取是必要的，但是也必須看到，在綠色經濟時代，世界秩序重新界定，生產、流通和消費規(guī)則的重新制定已經啟動，中國如果不能主動順應這一趨勢，將失去在未來世界規(guī)則制定中的話語權。因為這種話語權不僅依賴於各國的經濟實力，而且依賴各國的制度實力以及相關實踐經驗。事實上，由於歐盟率先啟動了碳交易市場，其交易模式和經驗為各國在不同程度上所效仿，因此這種制度的出口已經成為新的趨勢?？梢哉f，歐洲已經憑借其技術、機制的先發(fā)優(yōu)勢強化了其對全球未來綠色發(fā)展的話語權，并在一定程度上主導了綠色經濟時代世界規(guī)則重新制定的節(jié)奏。

（三）以碳稅為起點啟動中國稅制的綠色化改革

從長期來看，節(jié)能減排必須通過市場機制實現，必須使得資源的價格反映其稀缺性和環(huán)境成本，因此，通過稅收調節(jié)，重構資源和環(huán)境價格體系，引導資源的合理利用，是必然的選擇，也是相對根本的方式。事實上，優(yōu)化國民稅收結構或構建綠色稅收體系，是國外發(fā)達國家常用的一種手段。綠稅改革又稱為環(huán)境稅改革，其基本思想是將稅收負擔從傳統(tǒng)向勞動力和資本征稅逐步轉移到向污染和自然資源的使用征稅。從而使稅收負擔從社會所期望的“好東西”，如就業(yè)、收入和投資，轉移到社會所不期望的“壞東西”，如污染、資源消耗和廢棄物等。因此，環(huán)境稅具有“雙重紅利”效應。具體來說，就是在增加環(huán)境稅的同時降低其他稅種稅率，使環(huán)境稅既實現了生態(tài)保護的目標，又矯正了勞動力與資本課稅的扭曲，產生“雙重紅利”，并趨向於“稅收中性”。

綠稅改革代表了環(huán)境政策和公共財政改革的一項重要發(fā)展。從我國當前面臨的環(huán)境問題的廣度和深度來看，缺乏根本性的稅收激勵機制的干預，從源頭上控制資源和環(huán)境的濫用，我國資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的建設只能是空中樓閣。從這一點上來看，我國稅制的綠色化也是我國未來改革的重要方向。但是稅收結構的綠化是一個漫長的、不斷優(yōu)化的過程，需要緩慢而審慎地推進，因此，其啟動宜早不宜遲。以碳稅的引人為切入點，逐步推進我國的稅制的綠色化改革，將是一條可行的路徑。而從世界其他國家碳稅的實施經驗來看，碳稅的推進也是一個循序漸進的過程，需要給經濟和社會主體一定的緩沖、調整和認可的時間，因此，有必要盡早啟動相關實踐。

（四）以碳稅促進發(fā)展方式的轉型

發(fā)展方式的轉型在我國已講了很多年，但至今未能實現。究其原因，是激勵機制未能理順，而財稅體制是最為根本的激勵機制。因此，啟動以碳稅為起點的中國稅制的綠色化改革有助於促進我國的發(fā)展方式由粗放型向集約型發(fā)展的轉型。

碳稅作為環(huán)境稅的一種，從其作用機理來看，主要通過兩種方式來引導和調節(jié)經濟行為。一是直接作用，即通過征稅導致的價格上升，刺激經濟活動中的節(jié)能行為、能源使用效率的提高、能源產品的替代以及生產與消費結構的變化，進而有效地調節(jié)經濟行為主體的二氧化碳排放量；二是間接作用，用碳稅收入對環(huán)境進行投資，引起投資與消費模式轉變，進而增強直接作用，這樣能形成兩方面效應的良性互動。因此，碳稅不僅有助於集約型發(fā)展，也有助於生產和消費結構轉向環(huán)境友好的方向。而碳稅帶來的“雙重紅利”效應也更符合以人力資本替代自然資本的可持續(xù)發(fā)展要求，因此，對發(fā)展方式的轉型具有重要助推作用。

三、發(fā)達國家的碳稅發(fā)展經驗

（一）國際環(huán)境稅改革歷程

最早的環(huán)境稅費出現在20世紀70年代。雖然庇古很早就提出了利用稅收政策來促進外部性內部化，但是直到20世紀70年代環(huán)境公害事件頻頻爆發(fā)，“污染者付費”原則才開始受到重視。而早期的“污染者付費主要通過行政管制系統(tǒng)來推進，如使用者付費等制度，一方面難以預防未知的環(huán)境危害，另一方面管制的成本也居高不下。因而80年代起，歐盟國家的環(huán)境管理政策制定者開始轉向基於市場的經濟激勵型政策。

與此同時，所得稅的扭曲效應和20世紀八九十年代工商業(yè)不景氣帶來的失業(yè)使得人們逐漸對綠色稅收可能帶來的“雙重紅利”產生興趣，并期望在從向勞動征稅轉而向污染和資源使用征稅的過程中，不僅獲得環(huán)境質量改善的“環(huán)境紅利”，同時能夠獲得“就業(yè)紅利”。

20世紀80年代發(fā)達國家開始實行減稅政策，緩解稅收扭曲作用。但為了保證公共支出水平穩(wěn)定，在降低所得稅的同時，開始引入環(huán)境稅作為補充。因此，自20世紀80年代出現了經濟激勵型的環(huán)境稅費，到90年代綠色稅收改革進程的加快，環(huán)境稅費越來越成為綠色稅收改革的主要內容。而環(huán)境稅費的納稅范圍包括能源、固體廢物、污水、農藥、化肥、S0₂、CO₂等各個方面。

（二）發(fā)達國家碳稅發(fā)展經驗

碳稅最先在北歐國家實施，芬蘭是世界上第一個實施碳稅的國家，於1990年開征碳稅，此后，瑞典、挪威、丹麥、德國、荷蘭、英國等國開始征碳稅。

第一，從歐洲國家的經驗來看，碳稅往往不是獨立征收的，而是與能源稅乃至其他稅種交織在一起，形成了能源一碳稅系統(tǒng)。第二，碳稅的稅率不是一成不變的，而是隨著時間不斷調整變化的。從各國的經驗來看，大部分國家碳稅稅率的設定是隨時間由低到高呈上升趨勢，即在起步階段，稅率較低，以保證社會的接受度，而隨著時間的推移和稅收中性的保障，可以不斷提高碳稅的稅率以提升碳稅的引導和調節(jié)作用。第三，對於不同的征稅對象，碳稅的稅率有很大的差別。這種差別表現在三方面：對不同類型的燃料實行差別稅率；對不同使用部門的差別化對待；對不同用途的燃料征收不同的稅率。第四，為保持產業(yè)競爭力，存在大量的稅收優(yōu)惠情況。由於碳稅對於工業(yè)、特別是能源碳密集型工業(yè)的沖擊最大，因此，為了保障本國相關產業(yè)的競爭力，各國都規(guī)定了相應的減免稅措施。第五，堅持稅收中性。稅收中性原則是歐盟國家普遍采用的碳稅政策原則，由於碳稅導致的價格上漲，經濟主體不可避免會受到一些不利的影響。實施碳稅的國家在新增碳稅的同時，往往選擇降低消費者收入稅、企業(yè)社會保障稅等與勞動相關的稅收，在保障環(huán)境目標的同時促進就業(yè)。另一種保持稅收中性的方式是直接將稅收收入投入到替代能源、替代技術的開發(fā)項目或者對低收入家庭進行直接補貼。

總的來說，歐洲碳稅的發(fā)展伴隨著環(huán)境稅的改革而生，并與能源稅相互協調，其發(fā)展經歷了一個相對漫長的不斷調適的過程，以適應形勢發(fā)展的需求。在這個過程中，以碳稅為代表的環(huán)境稅改革基本上保持了稅收中性，減少了對勞動的征稅。而從現有的研究結果來看，實施碳稅的丹麥、德國、芬蘭、瑞典等國家也出現了溫室氣體排放量的普遍降低，實現了碳稅的環(huán)境目標。

四、關於我國開征碳稅的建議

（一）從我國稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度設計碳稅

雖然碳稅的征收有助於緩解我國面臨的國際碳減排壓力，但是開征碳稅不能從被動應對國際壓力的角度考察，而必須站在我國稅制綠色化改革的戰(zhàn)略高度來設計。這意味著碳稅本身不是目的，理順稅收的激勵機制才是問題的核心。因此，有必要梳理當前我國各類與環(huán)境相關的稅費，并將其納入碳稅開征乃至綠稅改革的整體框架，以避免激勵機制的扭曲或沖突。另一方面，從國外的經驗來看，能源一碳稅的系統(tǒng)性和協同性也需要在整體的環(huán)境稅框架內協調。

（二）漸進推進，兼顧原則性和靈活性

碳稅的開征，稅收的綠色化改革，是一個長期的利益協調過程，因此需要漸進推進。這一方面是為了有效協調各方利益，提高社會和公眾對環(huán)境稅的接受度，另一方面也是為企業(yè)的其他戰(zhàn)略選擇或轉變，如尋找替代技術或能源，轉變生產結構或產業(yè)重心的轉移等等，提供足夠的時間。

與此同時，碳稅的開征需要兼顧原則性和靈活性。所謂原則性，體現在碳稅在引導和激勵技術和產業(yè)轉型上的潛在價值。好的激勵，潛在的激勵。所謂靈活性則體現在差別稅率、稅收優(yōu)惠、通過協議減免稅等政策上，以保障其可操作性。更簡單地說，就是原則上對於所有經濟主體的能源碳排放消費行為征稅，且排放越多，稅負越重，從而體現碳稅引導外部成本內部化的本質。但是這一點在現實中很難實現，因此需要靈活機制來協調，靈活機制則是在考慮征稅成本、產業(yè)競爭力保護等因素的情況下，采取差別稅率、一定的稅收優(yōu)惠政策或者對於某些經濟主體給予一段時間的稅收豁免期等，以保障碳稅的執(zhí)行。

（三）保障稅收中性

保持稅收中性，是開征碳稅的基本原則。從國際經驗來看，當前保障稅收中性的方式主要有三種：一是通過減免或直接的稅收返還；二是通過減免其他稅收如個人所得稅、企業(yè)社會保險稅等實現；三是通過直接投資於能源技術的改進或者低收入者的補貼。從各國的經驗來看，即使是環(huán)境稅稅種最為豐富的北歐國家，其環(huán)境稅收在GDP和總體稅收中的比重也并不高。因此，碳稅等環(huán)境稅的作用更多的在於其激勵和遏制的引導功能，降低原有稅制的扭曲效應，而不在於財政功能。因此，選擇何種方式保持稅收中性，取決於其各自執(zhí)行成本的差異以及不同稅收中性措施帶來的激勵效應的差異。值得一提的是，雖然財政收入在碳稅與其他稅種之間的轉移，能夠在總體上保持企業(yè)或居民的稅負不變。但是對於個體而言，稅負的結構變化和總量變化依然是可以感知的，而這個過程也是一個利益重新配置的過程，具有很大的挑戰(zhàn)性，需要逐步的、審慎的推進。