沈闖

黨的十七大報(bào)告提出要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局和基層社會(huì)管理體制，同時(shí)，提出三個(gè)“最大限度”（即：要最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素）的新要求。2012年5月，上海市第十次黨代會(huì)明確要求完善社會(huì)管理格局，形成符合上海特大型城市特點(diǎn)的社會(huì)管理體系，最大限度激發(fā)社會(huì)活力，努力促進(jìn)社會(huì)和諧。培育發(fā)展社會(huì)組織，理順管理體制，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，鼓勵(lì)支持各類(lèi)社會(huì)組織參與社會(huì)管理。2011年4月，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（即滬委辦發(fā)【2011】19號(hào)文件），明確了社會(huì)組織的發(fā)展方向和目標(biāo)，其中對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織提出“進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織的獨(dú)立性、代表性、權(quán)威性”、“完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度，增強(qiáng)服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力”等方面的要求。同時(shí)，還明確提出要加快制定《<上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定>實(shí)施細(xì)則》，不斷破解上海行業(yè)協(xié)會(huì)立法難點(diǎn)和問(wèn)題。

一、上海行業(yè)協(xié)會(huì)立法現(xiàn)狀

2002年1月，市政府出臺(tái)了《上海市行業(yè)協(xié)會(huì)暫行辦法》和《關(guān)于本市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。同年10月，市人大常委會(huì)頒布《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》，這是我國(guó)省市第一部促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的地方立法，對(duì)推進(jìn)上海行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范發(fā)展起到了重要作用。2009年11月，市委、市政府以學(xué)習(xí)貫徹十七屆四中全會(huì)精神為重點(diǎn)，召開(kāi)全市社會(huì)建設(shè)大會(huì)，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)上海社會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》。會(huì)議明確提出尊重社會(huì)組織主體地位，把構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展體系作為未來(lái)上海社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)之一。2010年7月，市人大常委會(huì)審議通過(guò)了修改后的《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》，該規(guī)定對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修正，并于2010年11月1日起施行。該規(guī)定雖然為上海行業(yè)協(xié)會(huì)的深化改革提供了有力的法制保障和穩(wěn)定的制度框架，能夠使上海行業(yè)協(xié)會(huì)的持續(xù)發(fā)展獲得更大空間，但只是框架性和前瞻性規(guī)定，可操作性有待隨實(shí)踐發(fā)展進(jìn)一步增強(qiáng)。

上海市人大常委會(huì)于2002年10月頒布的《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》以及上海市政府頒布的一系列關(guān)于上海市行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范性文件，是上海市人大常委會(huì)及市政府通過(guò)地方立法等形式,完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、探索政府職能轉(zhuǎn)變、提高執(zhí)政能力的有力舉措?！兑?guī)定》的頒布和實(shí)施是上海市人大常委會(huì)發(fā)揮立法的引導(dǎo)、規(guī)范和保障功能，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)健康發(fā)展、探索促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)制度化建設(shè)的重要立法嘗試。

二、制約上海行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的因素

跨入21世紀(jì)，上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的階段。上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的速度明顯加快，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理提出了全新的要求。

1、行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制不順暢

國(guó)務(wù)院《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行雙重管理體制，即實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)這一體制一直存在著爭(zhēng)議，實(shí)踐中也存在著部門(mén)職責(zé)不清、管理不暢等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾方面：個(gè)別政府工作部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不夠，缺乏日常指導(dǎo)監(jiān)督，社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)與政府工作部門(mén)（指導(dǎo)）單位管理權(quán)限和職責(zé)分工不夠清晰等。

2、行業(yè)協(xié)會(huì)自身建設(shè)不到位

從調(diào)查問(wèn)卷反饋情況看，經(jīng)費(fèi)不足和人才問(wèn)題仍是行業(yè)協(xié)會(huì)感到提升服務(wù)能力面臨的最大難題。出現(xiàn)這種情況，很重要的因素就是行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展不平衡，雖然已經(jīng)涌現(xiàn)一批標(biāo)桿型行業(yè)協(xié)會(huì)，但兩極分化明顯。以經(jīng)費(fèi)為例，根據(jù)178家行業(yè)協(xié)會(huì)填報(bào)的年度經(jīng)費(fèi)，每年低于25萬(wàn)的有60家，占33.7%，25萬(wàn)-75萬(wàn)的有59家，占33.1%。換言之，年度經(jīng)費(fèi)低于75萬(wàn)的行業(yè)協(xié)會(huì)占總數(shù)的三分之二。

3、行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善

完善行業(yè)協(xié)會(huì)治理結(jié)構(gòu)是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的重要手段。主要有如下幾方面有待落實(shí)：切實(shí)做到政會(huì)分開(kāi)；細(xì)化信息公開(kāi)相關(guān)制度；明確國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼職的范圍、限定任職年齡等。

5、行業(yè)協(xié)會(huì)退出機(jī)制有待建立

行業(yè)協(xié)會(huì)只有“出生”，沒(méi)有退出機(jī)制，尤其是“自上而下”成立的行業(yè)協(xié)會(huì)生命力極強(qiáng)。因種種不確定性因素，導(dǎo)致很多協(xié)會(huì)無(wú)法發(fā)展甚至也無(wú)能發(fā)展，可是沒(méi)有制度性的退出機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原有的規(guī)律消退，不能夠形成優(yōu)勝劣汰、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

三、破解上海行業(yè)協(xié)會(huì)立法難題的對(duì)策思考

1、創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制機(jī)制

打破原有雙重管理體制，明確登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位及政府其他有關(guān)部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限和分工配合；實(shí)行有條件直接登記制，降低協(xié)會(huì)準(zhǔn)入門(mén)檻。針對(duì)有些行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行有條件直接登記制，目的是為了進(jìn)一步提高政府部門(mén)的行政效率，同時(shí)解決日益發(fā)展的社會(huì)業(yè)態(tài)與當(dāng)前政府部門(mén)不匹配這一實(shí)際問(wèn)題。這類(lèi)情況的出現(xiàn)主要?dú)w結(jié)于：一方面想成立行業(yè)協(xié)會(huì)卻找不到業(yè)務(wù)主管部門(mén)；另一方面原有歸屬一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的行業(yè)協(xié)會(huì)，現(xiàn)有幾個(gè)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)來(lái)管。因此，直接登記對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展，對(duì)現(xiàn)行業(yè)務(wù)主管單位實(shí)行行業(yè)管理、行業(yè)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)督、行業(yè)服務(wù)，以及政府綜合部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)服務(wù)都是有力的推動(dòng)。但對(duì)社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)必然增加對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)管理的工作量和相關(guān)職能，對(duì)此需要循序漸進(jìn)地推進(jìn)，針對(duì)上述兩個(gè)方面的行業(yè)協(xié)會(huì)，允許其既可選擇直接登記制的方式，也可采用傳統(tǒng)的方式辦理。與此同時(shí)，為防止行業(yè)協(xié)會(huì)在沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位的情況下出現(xiàn)一些難以預(yù)測(cè)和解決的問(wèn)題及糾紛，輔之以行業(yè)協(xié)會(huì)自律承諾制。

2、不斷加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)能力建設(shè)

在目前行業(yè)協(xié)會(huì)人才欠缺，財(cái)力薄弱的情況下，需要在制度設(shè)計(jì)中倡導(dǎo)并促進(jìn)具有社會(huì)責(zé)任感和公信力的社會(huì)中介組織參與行業(yè)協(xié)會(huì)的制度建設(shè)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以彌補(bǔ)行業(yè)協(xié)會(huì)的能力不足。行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展和完善不應(yīng)僅靠行業(yè)自身的力量，同樣也需要匯集全社會(huì)各方面力量的積極參與，需要市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和會(huì)員企業(yè)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，形成“八仙過(guò)海，各顯神通”的氛圍。這樣可以加強(qiáng)和提升行業(yè)協(xié)會(huì)的能力建設(shè)，從而通過(guò)優(yōu)良的服務(wù)和較高的工作水準(zhǔn)獲得會(huì)員企業(yè)和社會(huì)的廣泛認(rèn)同，切實(shí)改變一味依賴(lài)政府的工作方式。

3、促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)人員職業(yè)化

行業(yè)協(xié)會(huì)從業(yè)人員的社會(huì)保障制度付之闕如，從業(yè)人員的待遇和社會(huì)保障水平只能參照企業(yè)執(zhí)行，造成行業(yè)協(xié)會(huì)人才流失嚴(yán)重，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。因此要提高行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員的自身素質(zhì)，建立一支懂專(zhuān)業(yè)、高素質(zhì)的職業(yè)管理人員隊(duì)伍，優(yōu)化行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員的年齡結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)工作人員的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。對(duì)此，一是行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)與聘用的工作人員簽訂聘用合同，并為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。單位會(huì)員派駐行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員享受原單位待遇。二是行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)職工作人員申報(bào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格的，按照本市有關(guān)職稱(chēng)申報(bào)、評(píng)審規(guī)定執(zhí)行。

4、完善行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立和完善，是行業(yè)協(xié)會(huì)能力建設(shè)的重要方面。加強(qiáng)制度建設(shè)的重點(diǎn)是建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，實(shí)現(xiàn)依章程治會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)要成為真正意義上的行業(yè)協(xié)會(huì)，必須根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)完善行業(yè)協(xié)會(huì)的制度建設(shè)，包括對(duì)章程、議事規(guī)則、民主選舉制度、財(cái)務(wù)制度、工作通報(bào)制度、代表行業(yè)對(duì)外意見(jiàn)表達(dá)制度、行規(guī)行約等進(jìn)行完善，必須明確協(xié)會(huì)會(huì)員、會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、秘書(shū)處等主體的權(quán)利義務(wù)以及他們作出決策的程序的具體規(guī)定，使行業(yè)協(xié)會(huì)嚴(yán)格按照行規(guī)和相關(guān)程序運(yùn)作，體現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的民主管理、集體決策、透明公信。

5、健全行業(yè)協(xié)會(huì)退出機(jī)制

行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)地方產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷的管理權(quán)限。由于相應(yīng)的退出機(jī)制不健全，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)干涉會(huì)員企業(yè)及同行業(yè)非會(huì)員企業(yè)的工作往往缺乏監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會(huì)角色出位，侵害企業(yè)的合法權(quán)益，有其深層次的原因，那就是其權(quán)力缺乏制約。一方面行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，一行一會(huì)或一地一會(huì)，企業(yè)除非不參加協(xié)會(huì)，否則只能進(jìn)行“霍布斯選擇”。另一方面行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏有效規(guī)制。要健全行業(yè)協(xié)會(huì)退出機(jī)制，與“一地一業(yè)一會(huì)”相對(duì)應(yīng)，使行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)入與退出機(jī)制健全化。行業(yè)協(xié)會(huì)出現(xiàn)如下情形的，應(yīng)予以退出：一是提供虛假材料騙取登記的；二是依法登記后單位會(huì)員數(shù)量少于三十個(gè)，且六十日內(nèi)仍未能達(dá)到要求的；三是超過(guò)一年未按照章程規(guī)定召開(kāi)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)或者常務(wù)理事會(huì)會(huì)議的；四是連續(xù)兩年年度檢查不合格的；五是符合注銷(xiāo)條件，不按照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記手續(xù)仍繼續(xù)開(kāi)展活動(dòng)的；六是嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)，造成惡劣的社會(huì)影響，需要重組的。此外，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題，視情節(jié)給予其限期改正、收回授權(quán)、重新選舉直至解散的處理。