鄭瀟罡

6月6日，經(jīng)過三年的醞釀，市十三屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議對(duì)《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)郵政法>辦法(草案)》進(jìn)行了審議。加強(qiáng)普遍服務(wù)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，保護(hù)百姓權(quán)益，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，讓上海郵政更好地為老百姓服務(wù)，是這次立法關(guān)注的重點(diǎn)。

細(xì)化郵政法律法規(guī)勢(shì)在必行

郵政業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。以2009年修訂后的《郵政法》實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)郵政業(yè)改革與發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破，郵政業(yè)發(fā)展環(huán)境明顯改善。相應(yīng)地，上海郵政普遍服務(wù)保障力度也得到了進(jìn)一步增強(qiáng)、快遞市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，郵政市場(chǎng)逐步規(guī)范。2011年底，上海全市承擔(dān)普遍服務(wù)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所共553處，郵政信筒（箱）3451個(gè)，報(bào)刊亭1620個(gè)，深入社區(qū)、學(xué)校、商廈的郵政綜合服務(wù)亭（點(diǎn)）1854個(gè)，郊區(qū)實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建所、村村通郵”。與此同時(shí)，快遞行業(yè)迅猛發(fā)展，截止2011年，已累計(jì)建立了18個(gè)國(guó)際性、全國(guó)性集散中心，共有900余家快遞企業(yè)取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，年業(yè)務(wù)收入超過200萬元的快遞企業(yè)584家，設(shè)立的服務(wù)、中轉(zhuǎn)處理網(wǎng)點(diǎn)共4491處，覆蓋整個(gè)市區(qū)，部分快遞企業(yè)的服務(wù)已深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。

但隨著郵政業(yè)的發(fā)展，一些新情況和新問題也需要引起關(guān)注，如郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所設(shè)置規(guī)劃與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相匹配，造成本市部分市民用郵不便，一定程度上影響了人民群眾的生活；農(nóng)村部分地區(qū)依然存在投遞服務(wù)深度不夠的區(qū)域，農(nóng)村地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)直投到戶服務(wù)；快遞低端服務(wù)過剩，整體服務(wù)質(zhì)量有待提高；寄遞渠道的安全保障存在的問題日益突出，需要進(jìn)一步完善制度規(guī)范。有鑒于此，結(jié)合上海實(shí)際，通過立法對(duì)《郵政法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充，有助于保障和促進(jìn)上海郵政業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展，也是郵政作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更好服務(wù)上海實(shí)現(xiàn)“四個(gè)率先”、建設(shè)“四個(gè)中心”的需要。

更好體現(xiàn)郵政普遍服務(wù)公益屬性

《郵政法》要求地方政府對(duì)提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施的建設(shè)予以支持。目前，本市單獨(dú)建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和郵件處理場(chǎng)所用地已經(jīng)實(shí)行劃撥供應(yīng)，即郵政企業(yè)獲得郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和郵件處理場(chǎng)所建設(shè)用地的費(fèi)用中不包含國(guó)有土地使用權(quán)出讓金，但仍需承擔(dān)土地、房屋征收補(bǔ)償安置費(fèi)。對(duì)于配套建設(shè)的郵政設(shè)施，特別是為新建大型居住區(qū)配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，則主要采用開發(fā)商建設(shè)、郵政公司以成本價(jià)購(gòu)買的模式，該成本價(jià)包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、土地、房屋征收補(bǔ)償安置費(fèi)和房屋建筑安裝工程造價(jià)。但在實(shí)施中，一方面各方對(duì)于“成本價(jià)購(gòu)買”的具體含義仍存在著爭(zhēng)議，影響了郵政設(shè)施的順利購(gòu)置；另一方面，“成本價(jià)購(gòu)買”對(duì)上海市郵政公司來說，仍然存在較大的資金籌措缺口和經(jīng)營(yíng)成本控制的壓力，尤其在近幾年來本市大規(guī)模推進(jìn)大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)的過程中，這一問題更為突出。

考慮到《郵政法》實(shí)施后，上海市郵政公司已經(jīng)單獨(dú)承擔(dān)保障郵政普遍服務(wù)的義務(wù)，因此，《辦法（草案）》明確：首先，無論是單獨(dú)建設(shè)還是配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、郵件處理場(chǎng)所等設(shè)施所需的土地，均實(shí)行行政劃撥，這一規(guī)定意味著今后配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所供應(yīng)價(jià)格中將不再包括土地出讓金，僅包括土地、房屋征收補(bǔ)償安置費(fèi)和房屋建筑安裝工程造價(jià)；其次，為了給今后進(jìn)一步降低供應(yīng)價(jià)格留出空間，《辦法（草案）》不再明確規(guī)定配套建設(shè)的郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所供應(yīng)價(jià)格所包含的具體組成費(fèi)用，而是規(guī)定由市建設(shè)行政管理部門會(huì)同市規(guī)劃國(guó)土、房屋行政管理部門確定郵政營(yíng)業(yè)場(chǎng)所供應(yīng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定，有利于緩解本市郵政設(shè)施建設(shè)資金不足的實(shí)際困難，也有利于為保障郵政普遍服務(wù)奠定更為扎實(shí)的硬件基礎(chǔ)。

【審議意見】通過立法確保“普遍服務(wù)”非常有必要，但《辦法（草案）》沒有對(duì)這些土地、場(chǎng)所的用途加以限制。為了確保這些土地、場(chǎng)所能夠真正用于郵政普遍服務(wù)，不挪作他用，建議增加相應(yīng)的制約性規(guī)定，明確對(duì)郵政服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，增加郵政服務(wù)場(chǎng)所“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)讓、挪作他用”的內(nèi)容，并可以設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

有效維護(hù)農(nóng)民通信權(quán)益

上海農(nóng)村郵政服務(wù)設(shè)施建設(shè)是郵政設(shè)施建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。目前，全市共有1739個(gè)行政村，其中978個(gè)行政村已施行了按址投遞。為了進(jìn)一步完善、提升農(nóng)村郵政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)水平，《辦法（草案）》結(jié)合本市現(xiàn)有條件，規(guī)定了比國(guó)家郵政普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更高的要求：其一，《辦法（草案）》明確了本市農(nóng)村郵政服務(wù)的最終目標(biāo)——郵政企業(yè)逐步推進(jìn)本市農(nóng)村地區(qū)的郵件直投到戶服務(wù)。其二，對(duì)已納入城市化地區(qū)的農(nóng)村，郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)制訂計(jì)劃，盡早提供郵件直投到戶服務(wù)。其三，對(duì)于尚未實(shí)施郵件直投到戶的農(nóng)村地區(qū)，郵政企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)共同合作，根據(jù)實(shí)際情況逐步設(shè)置村郵站。

【審議意見】上海城市化程度已達(dá)90%，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件也已經(jīng)比較完善，直接投遞到戶是有基礎(chǔ)的，為此建議擴(kuò)大直接投遞到戶服務(wù)的覆蓋范圍，讓上海農(nóng)村率先享受直投到戶的便利。

科學(xué)合理應(yīng)對(duì)“快”遞不快

當(dāng)前，快遞服務(wù)需求增長(zhǎng)和快件處理能力不足之間的矛盾客觀上仍不同程度地存在。而且，一些快遞企業(yè)為了擴(kuò)大市場(chǎng)份額，不顧及自身的快件處理能力盲目承接業(yè)務(wù)，造成快件積壓、延誤?！翱臁边f不快的狀況更為普遍。針對(duì)這一社會(huì)熱點(diǎn)問題，《辦法（草案）》借鑒部分快遞企業(yè)實(shí)踐中的可行做法，相應(yīng)增加了對(duì)快遞企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的要求，從而盡可能地緩解快遞服務(wù)的供需矛盾。首先，要求快遞企業(yè)應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地根據(jù)春節(jié)等特定時(shí)期的快遞業(yè)務(wù)量變化情況，預(yù)先明確特定時(shí)期的快遞服務(wù)承諾。該快遞服務(wù)承諾應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告，并在收寄快件時(shí)告知寄件人，從而方便用戶事先做好準(zhǔn)備并取得用戶的理解和支持。其次，針對(duì)商品促銷等可能導(dǎo)致快遞業(yè)務(wù)量激增的特殊情形，《辦法（草案）》進(jìn)一步要求從事商品促銷活動(dòng)的寄件人應(yīng)當(dāng)事先與快遞企業(yè)協(xié)商快件寄遞方案，從而有利于快件的妥善寄遞；快遞企業(yè)需要相應(yīng)變更快遞服務(wù)承諾的，也應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。此外，針對(duì)快遞企業(yè)因破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、停業(yè)，未妥善處理已收快件便停止快遞經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，從而造成快件積壓、延誤的特殊情況，《辦法（草案）》明確賦予市郵政局進(jìn)行緊急處置的職權(quán)，要求郵政企業(yè)或者其他快遞企業(yè)應(yīng)當(dāng)服從市郵政管理部門在處置突發(fā)性快件積壓事件時(shí)的統(tǒng)一調(diào)度，及時(shí)運(yùn)遞積壓快件。

【審議意見】快遞是市場(chǎng)化發(fā)展和運(yùn)作的，對(duì)于積壓的快件，首先應(yīng)是企業(yè)本身的責(zé)任，直接由政府插手不妥，而且該規(guī)定有兩處需要研究，一是本市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了郵政普遍服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營(yíng)，用郵政普遍服務(wù)的資源去介入快遞業(yè)務(wù)，既與目前分業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀不符，也會(huì)影響到郵政普遍服務(wù)；二是一旦造成快件積壓的企業(yè)無力承擔(dān)緊急處置的費(fèi)用，如何對(duì)接受統(tǒng)一調(diào)度的企業(yè)作出補(bǔ)償，也需要有相應(yīng)的制度規(guī)定。

保障寄遞渠道安全

寄遞渠道作為郵政企業(yè)、快遞企業(yè)寄遞服務(wù)活動(dòng)中形成的信息和實(shí)物傳遞渠道，由于其具有簡(jiǎn)便快捷、人貨分離的特點(diǎn)，因此利用寄遞渠道進(jìn)行槍支彈藥、爆炸物品、毒品等禁寄物品的販運(yùn)，以及盜劫、非法扣留、毀棄郵件、快件的案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重危害公共安全，侵害用戶合法權(quán)益。鑒于保障寄遞渠道安全的重要性和緊迫性，除了按照《郵政法》規(guī)定，由郵政企業(yè)、快遞企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行郵件、快件的收寄驗(yàn)視制度這一措施外，《辦法（草案）》還根據(jù)本市治安管理和國(guó)家安全的實(shí)際需要，結(jié)合世博會(huì)舉辦期間行之有效的做法，增設(shè)了安全保障方面的規(guī)定：首先，明確行政管理部門的安全保障職責(zé)，要求市郵政管理部門會(huì)同有關(guān)部門建立寄遞渠道安全保障制度。其次，強(qiáng)化郵政企業(yè)、快遞企業(yè)在寄遞過程中的安全保障義務(wù),要求郵政企業(yè)、快遞企業(yè)對(duì)郵件、快件營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和處理場(chǎng)所實(shí)行24小時(shí)安全監(jiān)控；發(fā)現(xiàn)有禁寄物品的，必須立即停止該物品的寄遞服務(wù)并向市郵政等相關(guān)管理部門報(bào)告。其三，建立信息安全保障制度,要求郵政企業(yè)、快遞企業(yè)以電子數(shù)據(jù)形式記錄寄件人、收件人的聯(lián)系方式，并傳送至市郵政管理部門的信息管理系統(tǒng)。上述規(guī)定，對(duì)于切實(shí)提高寄遞渠道安全防范意識(shí)和能力、從源頭上遏制利用寄遞渠道從事違法犯罪行為具有積極的作用。

【審議意見】寄遞安全和郵路安全保障工作是公共安全的重要組成部分，關(guān)系到城市安全運(yùn)行，也關(guān)系到人民群眾的切身利益，有必要予以規(guī)范，但在樹立嚴(yán)格安全措施的同時(shí)，也要重視客戶隱私保護(hù)，不得濫用權(quán)力，為此建議增加郵政、快遞企業(yè)應(yīng)當(dāng)保障用戶個(gè)人信息安全方面的規(guī)定。