甄京博,張向陽(yáng)

摘 要：近代以來(lái)，西方的城市土地管理制度逐漸傳入中國(guó)，受其影響，現(xiàn)代化的城市土地管理制度在中國(guó)得到了逐步的確立。其主要內(nèi)容包括現(xiàn)代的城市土地法規(guī)的制定、管理機(jī)構(gòu)的建立及土地的測(cè)量、價(jià)格評(píng)定、征收和買(mǎi)賣(mài)等方面。它為當(dāng)時(shí)的政府更有效地開(kāi)展城市土地的開(kāi)發(fā)和利用、地價(jià)和房?jī)r(jià)的調(diào)控、房屋的救濟(jì)、增加稅收等提供了保障、奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：近代中國(guó)；城市土地；土地管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F323文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0086-03

現(xiàn)代的土地管理的主要內(nèi)容有：測(cè)量土地面積、評(píng)定土地等級(jí)、建立土地統(tǒng)計(jì)制度、調(diào)查土地資源分布及利用情況、執(zhí)行土地管理的有關(guān)法令和規(guī)章制度、確定土地所有權(quán)和使用權(quán)、調(diào)整土地權(quán)益關(guān)系、解決土地糾紛、培訓(xùn)土地管理人員、總結(jié)交流土地管理經(jīng)驗(yàn)等 [1]。中國(guó)的城市歷史有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，漢唐時(shí)期的長(zhǎng)安、北宋時(shí)期的東京汴梁都是當(dāng)時(shí)知名的國(guó)際大都市。但從總體上看，在封建社會(huì)，大城市數(shù)量極少，城市發(fā)展模式也相對(duì)落后。這是因?yàn)榻y(tǒng)治者長(zhǎng)期推行 “重農(nóng)抑商”的政策，使得城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以提升、發(fā)展、產(chǎn)生質(zhì)的飛躍和突破，只能長(zhǎng)期處于低層次的循環(huán)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也決定了當(dāng)時(shí)的城市行政體制難以擺脫城鄉(xiāng)合治的傳統(tǒng)模式而獲得獨(dú)立的發(fā)展。

一、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后的城市土地管理

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)的自然經(jīng)濟(jì)不斷瓦解，商品經(jīng)濟(jì)得到了逐步的發(fā)展，特別是自沿海、沿江的城市開(kāi)埠之后，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)合治體制已不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要。具體到城市土地管理方面也是如此。

1845年以來(lái)，西方列強(qiáng)在中國(guó)建立許多租界。其在租界中推行的土地管理模式逐步滲入到華界。以近代上海為例，1845年11月，以《上海租地章程》為開(kāi)端，英、法、美等國(guó)相繼在上海強(qiáng)行開(kāi)辟了后演變成租界的外國(guó)人居留地。租界采用西方的市政管理方式，工部局為公共租界的行政管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)市政建設(shè)的需要，工部局設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的土地管理機(jī)構(gòu)，包括：（1）土地產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)——領(lǐng)事館土地股；（2）土地開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)——道路碼頭委員會(huì)；（3）土地價(jià)格調(diào)控機(jī)構(gòu)——土地估價(jià)委員會(huì)、地產(chǎn)委員會(huì)[2]。這些機(jī)構(gòu)的成立提高了土地管理的效率，對(duì)華界土地制度的變革客觀(guān)上起到了促進(jìn)的作用。1905年，上海成立了地方性的總工程局。該組織仿照租界的管理體制，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“地產(chǎn)登記處”，將土地產(chǎn)權(quán)管理獨(dú)立了出來(lái)[2] 12。此外，在產(chǎn)權(quán)憑證的管理上，租界中的“道契”也吸收了西方契約管理的經(jīng)驗(yàn)。嚴(yán)格的契約管理也使得房產(chǎn)、地產(chǎn)的交易更加法制化和規(guī)范化。它類(lèi)似于登記制度，為整理地籍、確定產(chǎn)權(quán)、征收土地稅提供了便利條件。盡管道契最初適用于租界，但早在19世紀(jì)40年代末已超越了租界，擴(kuò)大到當(dāng)時(shí)并未正式成為租界的虹口地區(qū)以至從未成為租界的浦東地區(qū)。相比沿海地區(qū)，內(nèi)陸地區(qū)的城市土地現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)較慢，但也逐步發(fā)生了改變。以成都為例，明清兩代，四川設(shè)省，成都即為省會(huì)。城內(nèi)外設(shè)成都、華陽(yáng)兩縣，隸成都府。清朝末年，成都的地產(chǎn)、房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)要經(jīng)過(guò)官府。成都在當(dāng)時(shí)設(shè)有經(jīng)征總局，它是清末四川管理城鎮(zhèn)地產(chǎn)和房產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。經(jīng)征總局的成立過(guò)程及職責(zé)大體如下：“1908年，契稅提歸國(guó)有，廢包繳制，改藩署戶(hù)糧房為省經(jīng)征總局。成都、華陽(yáng)兩縣設(shè)經(jīng)征分局，征收田房契稅，并廢《契尾》，改用《官契》，由縣政府加蓋官印憑證營(yíng)業(yè)?！?/p>

綜上所述，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)的城市土地管理制度已開(kāi)始了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，這種變化在沿海城市表現(xiàn)的尤為明顯。

二、民國(guó)城市土地管理的法律規(guī)章及組織機(jī)構(gòu)

1912年中華民國(guó)政府建立之后，相繼頒布了一系列的土地管理法規(guī)，但由于軍閥混戰(zhàn)及動(dòng)蕩的政局導(dǎo)致這些法令沒(méi)有得到有效地貫徹和執(zhí)行。1927年，南京國(guó)民政府建立之后，仿效西方諸國(guó)及蘇聯(lián)、日本之經(jīng)驗(yàn)，重新制定并頒布了一批重要的土地法規(guī)，其中有許多是關(guān)于城市土地管理的。例如在1928年7月28日頒布的《土地征收法》，對(duì)土地征收的標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、效果及損失之補(bǔ)償都作了詳細(xì)的規(guī)定。1930年6月30日，國(guó)民政府在全國(guó)范圍內(nèi)頒布并實(shí)行了《土地法》，其中第三編土地使用中的第二節(jié)對(duì)城市房屋救濟(jì)作了相關(guān)規(guī)定。其第161條：市內(nèi)房屋應(yīng)以所有房屋總數(shù)百分之二，為準(zhǔn)備房屋。前項(xiàng)準(zhǔn)備房屋，謂隨時(shí)可供租賃之房屋。其第162條：準(zhǔn)備房屋額，繼續(xù)六個(gè)月不及房屋總數(shù)百分之一時(shí)，應(yīng)依下列規(guī)定為房屋之救濟(jì)。1.規(guī)定房屋標(biāo)準(zhǔn)租金。2.減免新建筑房屋之稅款。3.建筑市民住宅。緊接著在1934年6月2日頒布了《公有土地處理規(guī)則》，1934年6月13日頒布了《辦理土地陳報(bào)綱要》，1935年4月5日頒布實(shí)行了《土地法施行法》，1936年2月12日頒布了《各省市地政施行程序大綱》，1936年還頒布施行了《經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)內(nèi)土地政策實(shí)施辦法》。1937年，抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，為應(yīng)戰(zhàn)時(shí)之需，國(guó)民政府頒布了《軍事征用法》。規(guī)定土地因“軍事上緊急之需要時(shí)”得依法征用之。這些法律法規(guī)涉及到城市土地管理的各個(gè)方面，比如城市土地的測(cè)量登記、征收使用、地價(jià)評(píng)定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取?/p>

關(guān)于組織機(jī)構(gòu)，分中央和地方兩個(gè)方面。從中央地政機(jī)關(guān)的沿革來(lái)講，民國(guó)成立之后，全國(guó)土地行政事宜統(tǒng)歸內(nèi)務(wù)部設(shè)司主管。1913年秋，該部設(shè)立有全國(guó)土地調(diào)查籌辦處。后因政府另有組建掌管全國(guó)土地事宜的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)而裁撤了全國(guó)土地調(diào)查籌辦處。1914年12月，大總統(tǒng)袁世凱指派蔡鍔督辦全國(guó)經(jīng)界事宜。蔡鍔就職后，即于1915年1月，設(shè)立全國(guó)經(jīng)界籌辦處，向政府請(qǐng)撥了3萬(wàn)元開(kāi)辦費(fèi)并暫設(shè)了總務(wù)處，呈派范治煥為主任，總期以?xún)稍聻橄?，月需?jīng)費(fèi)九千八百余元[3]。1915年6月，經(jīng)界局正式成立。1927年南京國(guó)民政府成立之后，全國(guó)的土地行政事宜統(tǒng)歸內(nèi)政部設(shè)司主管。從地方來(lái)講，以南京市和上海市為例。南京市的土地行政始于南京市政府成立之初，由南京市財(cái)政局土地課主管。1928年4月，南京市府將該課擴(kuò)充為土地局，該局分總務(wù)、地稅、登記三課；1929年7月，改課為科。1930年3月，裁撤了總務(wù)科，另設(shè)總務(wù)股辦理，同時(shí)，為了加快即將完竣的地籍測(cè)量工作，于同月將測(cè)繪科擴(kuò)充為測(cè)量隊(duì)。1933年4月，南京市土地局奉命被裁撤，全市所有的土地行政事務(wù)，歸并市財(cái)政局第三科辦理。上海市土地局成立于1927年8月，內(nèi)部共分四科:第一科掌總務(wù)；第二科掌外人及外國(guó)教會(huì)租地地價(jià)估計(jì)及公地處理等項(xiàng)；第三科掌土地測(cè)丈事項(xiàng)；第四科掌發(fā)照登記等事項(xiàng)。全部工作人員約300人左右，另設(shè)有4處田賦征收處，每處設(shè)主任1人，征收員和書(shū)記若干人。此外還有地政顧問(wèn)2人，專(zhuān)門(mén)負(fù)設(shè)計(jì)之責(zé)[3] 31。第一任土地局長(zhǎng)由上海特別市市長(zhǎng)黃郛推薦的朱炎擔(dān)任。根據(jù)材料分析，筆者認(rèn)為在南京國(guó)民政府成立初期，政府試圖成立獨(dú)立的土地行政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土地管理的活動(dòng)，但多數(shù)剛建立起來(lái)的土地行政機(jī)構(gòu)在經(jīng)歷短暫的時(shí)間段后即遭裁并。

三、民國(guó)城市土地管理概況

民國(guó)時(shí)期是中國(guó)城市土地管理現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要階段，它起著承前啟后的重要作用。

成立于1927年7月的上海特別市政府（1927—1937），在近代上海的市政工程建設(shè)方面具有里程碑的意義。它標(biāo)志華界的近代市政工程建設(shè)與管理被納入市府行政職能范圍，并借鑒租界模式，以商業(yè)經(jīng)營(yíng)方式推進(jìn)市政工程建設(shè)，成就顯著。上海特別市政府成立了工務(wù)局，該局參考國(guó)外有關(guān)資料，于1930年11月修正公布了《上海市筑路征費(fèi)章程》。其要點(diǎn)有：（1）因筑路致喪失其全部土地者，依照未筑路以前之地價(jià)全部補(bǔ)償；（2）土地未受損失者，按其地價(jià)（未筑路以前）的三成征收受益費(fèi)；（3）損失土地三成者，不予補(bǔ)償，也不征收受益費(fèi)；（4）損失土地不及三成或超過(guò)三成者，按比例增減其征費(fèi)或補(bǔ)償之?dāng)?shù)目。此外，民國(guó)政府效仿西方，推行新的制度以加快城市土地管理的變革。

第一，整理土地，開(kāi)展土地登記，確定產(chǎn)權(quán)。南京市自1928年11月起就開(kāi)始了土地測(cè)量，到1934年已測(cè)量完竣。同年，南京地籍測(cè)量的情況如下：“計(jì)分城內(nèi)與下關(guān)為二百十二區(qū)，分區(qū)圖全部完成，分段圖完成一九九O二戶(hù)?！盵3] 78-79而且南京市府于1933年就已頒布了《京市府公布土地登記暫行規(guī)則》。1934年南京市正式開(kāi)始土地登記，“京市土地登記舉辦期，經(jīng)規(guī)定以六個(gè)月為限，（自七月一日起至本年底止）市民履行登記者，極為踴躍?！?/p>

第二，成立地價(jià)估價(jià)委員會(huì)，制定估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。上海市于1933年通過(guò)了征收暫行地價(jià)稅章程及估價(jià)委員會(huì)規(guī)則。之所以要成立地價(jià)估價(jià)委員會(huì)，是因?yàn)槭袇^(qū)面積較大，土地價(jià)值懸殊，所以在當(dāng)時(shí)條件下必須分區(qū)、分段、分巷、分街的擬定標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。

第三，從原來(lái)的征收田賦改為征收土地稅。上海市自1932年“ 一·二八”事變之后，街區(qū)道路及房屋損毀嚴(yán)重，需要重新修復(fù)和營(yíng)造。市政經(jīng)費(fèi)也很短缺。經(jīng)上海市府呈文，國(guó)民政府行政院批準(zhǔn)上海市可于1933年7月1日起征收地價(jià)稅?，F(xiàn)代化的城市土地管理模式與傳統(tǒng)相比，最根本的不同就是它將土地投放到了市場(chǎng)，運(yùn)用一系列的商業(yè)化模式實(shí)現(xiàn)土地的增值。在這種模式的作用下，地產(chǎn)和房產(chǎn)的價(jià)格與市場(chǎng)需求和社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系也更加緊密。以1933年的廣州地價(jià)為例，當(dāng)時(shí)資料有如下記載：“近年來(lái)廣州地產(chǎn)價(jià)格高漲，突飛猛進(jìn)，其增進(jìn)之速度大有一日千里之勢(shì)。例如，數(shù)年以前，內(nèi)街之住宅，連上等計(jì)，每井地價(jià)普通值二百元，最上等者，不過(guò)每井三百元左右，現(xiàn)在稱(chēng)為優(yōu)美住區(qū)之惠吉東西路，當(dāng)時(shí)每井僅取二百元，時(shí)人尤以其價(jià)昂，以致棄置日久，無(wú)人過(guò)問(wèn)。距今近三數(shù)年間，地價(jià)突飛猛進(jìn)，惠吉東西路現(xiàn)已起至每井值七八百元矣。地產(chǎn)漲價(jià)，多數(shù)社會(huì)之意見(jiàn)，則認(rèn)系都市日趨發(fā)展之一種自然趨勢(shì)，然炒業(yè)家之拼命狂炒煽動(dòng)，實(shí)促進(jìn)而助成之，遂致有現(xiàn)寸金尺土之勢(shì)?！盵4] 引文中的“井”是當(dāng)時(shí)的面積單位，一井約為11平方米。面對(duì)此種境況，當(dāng)時(shí)有人向廣東省府上了一條陳，大意是建議省府將廣州市內(nèi)所有之祠堂廟宇教堂等，一律沒(méi)收，改為平民宮，容納貧民居住。對(duì)此，廣東省府批文表示居住問(wèn)題確須解決，但認(rèn)為該民的提議并不可行，最后指出希望廣州市府早日擬出救濟(jì)的辦法?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)的行政當(dāng)局并沒(méi)有制定出解決問(wèn)題的方案。在此，筆者還認(rèn)為，土地價(jià)格與社會(huì)是否穩(wěn)定也有極大的關(guān)系。有資料表明，在“九·一八”之前，上海的地產(chǎn)業(yè)相當(dāng)繁盛，而在事變之后，這種局面不再存在。到“一·二八”事變之后，上海的地產(chǎn)業(yè)損失極大，直到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，上海的地產(chǎn)業(yè)才開(kāi)始復(fù)興。另外，土地價(jià)格與國(guó)際金融市場(chǎng)也有緊密的關(guān)系。1929—1933年爆發(fā)了世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由于高房?jī)r(jià)導(dǎo)致的住房問(wèn)題已成為世界多數(shù)國(guó)家所面臨的共同問(wèn)題。1934年美國(guó)人伯珩《住宅問(wèn)題與利潤(rùn)制度》一文就記述了美國(guó)“大蕭條”時(shí)期的住房問(wèn)題。他在文中講道：“在經(jīng)濟(jì)恐慌的打擊下，一般地產(chǎn)建筑業(yè)者所受的打擊是并不輕微的。近數(shù)年來(lái)，都市住宅取價(jià)的高昂，使一般中下階級(jí)的家庭感覺(jué)很大的痛苦。因?yàn)闊o(wú)力負(fù)擔(dān)高昂的租金，都市中許多新建的住宅都空著。”[5]以上海的法租界為例，1931年8月份其一個(gè)月土地成交額竟達(dá)一千八百萬(wàn)兩[6]。在地產(chǎn)價(jià)格達(dá)到其極盛之時(shí)，必有其衰落之刻。1934年，就有人撰文指出了上海房?jī)r(jià)有趨跌之勢(shì)。

其主要依據(jù)大體如下：（1）各國(guó)都忙于備戰(zhàn)。（2）銀價(jià)上漲有縮減地價(jià)的影響，而當(dāng)時(shí)上海的銀價(jià)有上漲之勢(shì)。當(dāng)時(shí)的投資家為換得更多得外幣，愿意出售地皮而不愿收購(gòu)。（3）上海新的城市中心的建成，必然削弱租界及原中區(qū)的地價(jià)。（4）土地行政改良。民國(guó)政府此時(shí)已注意到汲取租界土地管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)利加以合法的保護(hù)。這使得投資者不再以租界內(nèi)土地為唯一目標(biāo)。這可有效的降低租界的地價(jià)，進(jìn)一步影響到整個(gè)上海的地價(jià)，使得地價(jià)增長(zhǎng)放緩。

20世紀(jì)30年代是國(guó)民政府城市土地管理政策的成型期，在之后的40年代，國(guó)民政府一直忙于對(duì)內(nèi)、對(duì)外的戰(zhàn)爭(zhēng)，其城市土地管理的基本政策很少改變，只是在不斷地加征地價(jià)稅和房捐。

結(jié) 語(yǔ)

近代中國(guó)的城市土地管理的現(xiàn)代化進(jìn)程經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，它的推進(jìn)和發(fā)展對(duì)中國(guó)的城市土地開(kāi)發(fā)有著重要的意義。主要包括以下四方面：一、開(kāi)展土地登記，發(fā)放權(quán)證。這不僅減少了民眾之間的房產(chǎn)和地產(chǎn)糾紛，保護(hù)了國(guó)家的公地，也為政府征收地價(jià)稅奠定了基礎(chǔ)，增加了國(guó)家的稅收。二、制定了諸多土地規(guī)章和法律。這有效地維護(hù)了土地所有者的合法權(quán)利，在增強(qiáng)政府威信的同時(shí)，也為土地交易的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件。三、商業(yè)化的土地開(kāi)發(fā)模式使得征地者、被征者和開(kāi)發(fā)受益人等三方所獲得的權(quán)益都達(dá)到了最大化。四、對(duì)城市地價(jià)和房?jī)r(jià)的調(diào)控、房屋的救濟(jì)起了一定的作用。但受當(dāng)時(shí)歷史條件的制約，現(xiàn)代化的城市土地管理制度在各地推行的力度和區(qū)域范圍都是相當(dāng)有限的。盡管如此，它還是在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時(shí)城市土地的開(kāi)發(fā)和利用，并在中國(guó)城市土地管理制度發(fā)展的歷史進(jìn)程中占有重要的地位。

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Commentary on the urban land management in modern China

ZHEN Jing-bo1,ZHANG Xiang-yang2

（1.Commerce and trade school;2.International school,Huanghe science and technology college,Zhengzhou 450006,China）

Abstract:In modern times, urban land management regime gradually introduced to China in the West, under the influence of his, modern management system of urban land in China has been gradually established. Its main elements include the modern formulation of the regulation of urban land, the establishment of regulatory bodies and measurements, price evaluation, collection and sale of land. It was Government more effective development and utilization of urban land, land price and house price regulation, housing relief, laid the Foundation for providing protection, such as tax increases.

Key words:modern China; urban land ; land management

[責(zé)任編輯 杜 娟]