一、現(xiàn)階段我國非營利組織所處制度環(huán)境的內(nèi)涵

新制度主義學(xué)派的主要代表道格拉斯·C ·諾斯說: “制度是一個(gè)社會的游戲規(guī)則， 更規(guī)范地說， 它們是決定人們的相互關(guān)系的一系列約束，制度是由非正式約束和正式的法規(guī)組成的?！?/p>

非營利組織是公民自由結(jié)社的結(jié)果，它以組成成員單獨(dú)或集體地進(jìn)行活動，必然會受到國家相關(guān)制度的約束。針對轉(zhuǎn)型期我國非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀以及參考俞可平與何增科教授的關(guān)于公民社會制度環(huán)境的闡述，本文擬把非營利組織的制度環(huán)境概括為以下四個(gè)主要的部分：（1）憲法；（2）國家關(guān)于非營利組織的相關(guān)法律、法令和具有法律意義的條例、規(guī)定；（3）掌握實(shí)際政治權(quán)力的黨組織和政府關(guān)于非營利組織的政策規(guī)定和措施；（4）官方對非營利組織的態(tài)度，即各級黨和政府對組織及其活動的態(tài)度。其中，憲法、黨和政府的政策文件、法律法規(guī)屬于具有強(qiáng)制性和剛性約束的正式規(guī)則，而官方態(tài)度則屬于具有軟性約束的非正式規(guī)則，它們共同構(gòu)成目前我國非營利組織發(fā)展的制度環(huán)境。

二、現(xiàn)行制度環(huán)境對我國非營利組織發(fā)展的阻力分析

1.從宏觀法律制度環(huán)境層面

第一，法律法規(guī)體系不健全。當(dāng)前，關(guān)于非營利組織的相關(guān)法律法規(guī)雜亂的散見于各種部門法的相關(guān)條款、機(jī)關(guān)條例、政府法規(guī)等當(dāng)中。例如《憲法》《民法通則》《組織法》等中都有相關(guān)的規(guī)定。除這些法律法規(guī)外，圍繞民間非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人任職、黨組織建設(shè)、專項(xiàng)基金管理、納稅范圍、財(cái)務(wù)管理制度、登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、印章管理等問題，政府有關(guān)部門還制定了一系列具體的部門規(guī)章、地方法規(guī)以及政策性規(guī)定，例如《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》等。其中關(guān)于非營利組織的許多規(guī)定存在大量重復(fù)和交叉，表面上看雖然內(nèi)容很多、范圍也很廣，但是卻沒有形成一個(gè)完整而又健全的體系，法律、法規(guī)和政策之間沒有形成一個(gè)合理的合力。

第二，立法位階低。目前有全國人大或者常務(wù)會制定的關(guān)于非營利組織的專門法律只有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》一部。在關(guān)于非營利組織的法律法規(guī)中，行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的絕大多數(shù)，大致占到了70%左右。關(guān)于非營利組織的基本立法，如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等雖屬于程序性的行政法規(guī)，但卻沒有上升到國家立法的層次，也就是說缺少非營利組織的“母法”，從而導(dǎo)致了立法的權(quán)威性與約束力的不足。

第三，法律規(guī)制欠缺。近些年來，雖然非營利組織立法方面有了很大的進(jìn)步，但由于我國正處在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，立法又往往受到許多臨時(shí)性的事件的限制，難免出現(xiàn)頭疼醫(yī)頭、腳病看腳，權(quán)力機(jī)關(guān)和政府沒有一個(gè)主動的精神，只是被動地去對一些法律法規(guī)的條款做一些修補(bǔ)，這也導(dǎo)致了法律規(guī)制依然欠缺和法律制度在安排上有一定的缺位或錯(cuò)位。例如，《民法通則》中財(cái)團(tuán)法人制度的缺失，使得民辦非企業(yè)單位、基金會類型的非營利組織在內(nèi)部治理方面很難與現(xiàn)有的民事制度接軌，一定程度上就影響了組織的健康發(fā)展；還有，現(xiàn)有的關(guān)于非營利組織的稅收優(yōu)惠的規(guī)定，優(yōu)惠雖然也十分優(yōu)厚，但是它是特惠制而非普惠制，得到優(yōu)惠的非營利組織只是集中于少數(shù)的與政府有密切關(guān)系的組織。法律規(guī)制欠缺主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）非營利組織法律主體資格規(guī)制欠缺。（2）責(zé)任法律規(guī)制欠缺。（3）監(jiān)督法律規(guī)制的欠缺。

此外，在基本的制度建設(shè)方面，如社會監(jiān)督機(jī)制、財(cái)務(wù)公示制度等方面，現(xiàn)行法規(guī)和政策上并沒有具體明確的要求，使得許多非營利組織各行其是。尤其重要的是，非營利組織作為法人實(shí)體組織，其內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題最為重要，目前我國法律法規(guī)則很少涉及。

2.從具體配套制度與政策層面

從整體上來說，目前的相關(guān)的配套法律制度與政策措施與現(xiàn)階段我國非營利組織的發(fā)展相脫節(jié)。

第一，稅收方面的制度與政策。稅收方面的立法和政策是規(guī)范、引導(dǎo)非營利組織行為的最主要的法律政策。在美國，非營利組織立法，主要體現(xiàn)在稅法方面。在我國，通過稅收制度引導(dǎo)、加強(qiáng)對非營利組織的管理，是在近年才逐漸實(shí)現(xiàn)意識覺醒，并付諸實(shí)踐的。我國并沒有建立一套像美國聯(lián)邦稅法令501C那樣的與非營利組織有關(guān)的專門的稅收制度與規(guī)則，與其他法人實(shí)體一樣，統(tǒng)一適用《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則以及其他各種具體稅法的規(guī)定。至今為止，還沒有形成一個(gè)比較統(tǒng)一、完善的非營利組織稅收體系。中國目前對非營利組織缺乏一套系統(tǒng)可行的稅收優(yōu)惠政策，對非營利組織的稅收優(yōu)惠法律法規(guī)的制度主要集中在兩個(gè)方面：（1）企業(yè)所得稅優(yōu)惠；（2）捐贈扣除。

雖然有了上述一些規(guī)定，可以認(rèn)為，中國尚沒有形成一套系統(tǒng)可行的對民間組織的稅收激勵機(jī)制，尚存在多種局限。（1）對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策的依據(jù)比較陳舊，現(xiàn)行的大部分稅種都是在1994年稅種改革是設(shè)立的，其中有很大一部分內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非營利組織發(fā)展多樣化帶來的新情況、新問題。（2）一部分稅收優(yōu)惠政策違反公平原則，我國對非營利組織的稅收優(yōu)惠實(shí)行的是“特惠制”而非“普惠制”，對非營利組織的稅收優(yōu)惠政策多采取列舉的方法，而且實(shí)行就事論事的方式，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同樣性質(zhì)的非營利組織有些可以得到特殊的照顧，有些不能得到同樣的稅收待遇，導(dǎo)致稅收政策的不公平。（3）對非營利組織的經(jīng)營性收入的稅收政策不明確，導(dǎo)致組織無章可循，管理混亂，這也不利于非營利組織的發(fā)展、壯大。

第二，人事與社會保障制度。非營利組織難以留住人才是目前非常普遍的現(xiàn)象，不僅在于工資待遇的差距，更重要的是在于人事制度上的不規(guī)范。其中首要的就是人員編制問題，社團(tuán)的編制問題至今仍然沒有得到有效解決，雖然國家早就承認(rèn)社團(tuán)編制，但由于社團(tuán)編制在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理、社會保障等許多方面沒有配套政策，與公務(wù)員編制、事業(yè)編制不銜接，得不到政府各級有關(guān)部門和社會的認(rèn)可，始終無法落實(shí)，因此依靠社團(tuán)編制無法吸引和留住優(yōu)秀人才。在社會保障方面，盡管勞動與社會保障部的條例中將社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位列為“基本醫(yī)療費(fèi)”的征收范圍之內(nèi)，但很多民間組織由于缺乏資金而無法落實(shí)。而且，在志愿服務(wù)過程中，一旦發(fā)生意外事故，志愿者、組織者及服務(wù)受益人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，我國的法律都沒有明確的規(guī)定，這都使得非營利組織的工作人員無法得到完全的社會保障。

第三，非營利組織評估制度。2007年10月民政部下發(fā)的《關(guān)于開展基金會評估工作的通知》，正式啟動了基金會評估工作，我國關(guān)于非營利組織相對正式的評估制度才初見端倪，但是在制度性建設(shè)方面仍未有突破性的進(jìn)展。不論是政府部門還是非營利組織本身，在需要評價(jià)的場合往往仍采取評比選拔的方式，多使用主觀績效指標(biāo)，公信力往往是通過表彰方式取得的，存在著觀念陳舊、評價(jià)手段依然落后、評價(jià)體系中缺乏定性指標(biāo)、考核過于注重結(jié)果等問題。同時(shí)，眼下我國還沒有獨(dú)立的、民間的第三方民間組織評估機(jī)構(gòu)，所有的評估工作其實(shí)也是政府部門的行政工作，長期以來政府有關(guān)部門擅長年度檢查，這種方式最大的缺憾在于缺少業(yè)績評價(jià)，況且年度檢查的結(jié)果只反映政府部門單方面的決定，缺乏社會普遍的認(rèn)同度。內(nèi)部評估機(jī)制的缺失也是我國評估制度中存在的一個(gè)比較嚴(yán)重的問題，“而沒有內(nèi)部評估機(jī)制，外部的評估又難以真正起到作用”。最后，還有其他的一些配套制度也很不完善。例如，公益信托制度、志愿服務(wù)制度、專業(yè)社工制度都很不健全。

3.從黨和政府管理層面

第一，黨與政府的政策和制度法規(guī)相互交叉，有時(shí)甚至自相矛盾，非營利組織往往無所適從，開展工作的顧慮也比較多。對非營利組織的管理，不僅有黨的政策、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)和民政部頒行的實(shí)施細(xì)則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)合頒布的管理規(guī)定，或者由各部委單獨(dú)制定的管理規(guī)定。同時(shí)，一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實(shí)施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種\"細(xì)則\"和\"規(guī)定\"，而且地市級政府，甚至區(qū)、縣級政府也有各種\"辦法\"和\"意見\"；不僅政府民政管理部門和業(yè)務(wù)主管部門制定了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據(jù)情況的需要不時(shí)發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。但是如果認(rèn)真地比較相關(guān)的各種法律法規(guī)與政策，我們從中不難看出：相關(guān)部門對民間組織的各種管理法規(guī)、條例、規(guī)定，要么重復(fù)雷同，要么留下空白，有的甚至自相矛盾，而且各種法規(guī)政策之間也缺乏統(tǒng)一性。

第二，黨與政府對待非營利組織雖然整體上采取了接納的態(tài)度，但在某些官員具體認(rèn)識方面仍有偏差，黨、政府、非營利組織三者之間合理的結(jié)構(gòu)關(guān)系尚未形成。“目前官方對非營利組織的態(tài)度總體上矛盾的”，一方面希望發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對政府職能起到拾遺補(bǔ)缺的補(bǔ)充作用，共同承擔(dān)公共服務(wù)職能，希望其協(xié)助黨和政府緩解社會矛盾解決社會問題；另一方面又擔(dān)心非營利組織會發(fā)展成為體制外的異己力量挑戰(zhàn)黨和政府的權(quán)威，擔(dān)心非營利組織的發(fā)展會危及國家的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此對于非營利組織的信任程度是比較低的。對非營利組織采取高門檻限制和強(qiáng)控制的深層次原因即在于此。

第三，目前對非營利組織的行政干預(yù)過多。例如，在非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，相關(guān)政府部門的干預(yù)就影響了非營利組織的獨(dú)立自治性。自從中共中央發(fā)布文件要求現(xiàn)職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人以后，現(xiàn)職黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人的情況已經(jīng)很少，但離退休官員任領(lǐng)導(dǎo)人的情況還是比較普遍。離退休官員任領(lǐng)導(dǎo)人可以獲得更多的政府及社會資源，對非營利組織也有一定的好處。但是這些領(lǐng)導(dǎo)者和會員的實(shí)際關(guān)系一般也相當(dāng)疏遠(yuǎn)，不利于增強(qiáng)組織凝聚力和內(nèi)部管理。所以，非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人無論是否由離退休官員擔(dān)任，關(guān)鍵是必須按照團(tuán)體的章程通過民主選舉的途徑產(chǎn)生，主管部門或資助方不應(yīng)通過非民主的手段進(jìn)行干預(yù)。業(yè)務(wù)主管單位以監(jiān)督指導(dǎo)的名義選派領(lǐng)導(dǎo)人選或干預(yù)選舉的做法削弱了非營利組織的自治性。

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[6]蘇力等.《規(guī)制與發(fā)展——第三部門法律環(huán)境》.浙江人民出版社，1999

作者簡介：

劉洋（1981.12-），男，河南正陽人，行政管理碩士，中原工學(xué)院學(xué)生處，助教；

刁峰虎（1982.9-），男，河南南陽人，行政管理碩士，周口市委黨校，講師。