北京市藥品監(jiān)督管理局房山分局（102488）代麗

近年來，隨著我國法制化進(jìn)程不斷加快，法治理念深入人心，公民、法人維權(quán)意識不斷提高，全社會對依法行政的要求越來越高，基層執(zhí)法監(jiān)管的責(zé)任越來越重，基層藥監(jiān)執(zhí)法人員面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)急速增長[1]。因此，如何提高自身風(fēng)險(xiǎn)防范意識，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，建立防范長效機(jī)制，成為新形勢下藥監(jiān)部門及其執(zhí)法人員必須重視并急待解決的問題。筆者結(jié)合藥監(jiān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對此作淺要探討。

1 藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及表現(xiàn)形式

所謂藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，狹義的是指藥監(jiān)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯(cuò)誤或行政不作為而引起的不利后果和不利影響，包括行政復(fù)議被撤、行政訴訟敗訴、錯(cuò)誤實(shí)施行政許可、行政處罰等而導(dǎo)致被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任和賠償責(zé)任等。當(dāng)前，對藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，并對其進(jìn)行防范管理，具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范管理，指的是針對執(zhí)法崗位特點(diǎn)，采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)防范，其目標(biāo)是通過加強(qiáng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范工作，建立起以“標(biāo)本兼治、注重預(yù)防”為主要特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范工作機(jī)制。

1.1 執(zhí)法環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要存在于監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰三大環(huán)節(jié)。

1.1.1 監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)為：①在監(jiān)督檢查中以權(quán)謀私；②監(jiān)督檢查流于形式、敷衍了事；③未依法做好監(jiān)督檢查筆錄；④未按照監(jiān)督檢查項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查；⑤對于需要重點(diǎn)檢查的項(xiàng)目、品種檢查不到位；⑥監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)該移交的案源未及時(shí)移交。

1.1.2 行政許可環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)：①亂收費(fèi)，違法進(jìn)行有償咨詢、查詢服務(wù)等；②通過行政許可以權(quán)謀私；③濫用許可權(quán)，對于符合條件的不予許可、對不符合條件的予以許可；④超越權(quán)限進(jìn)行許可審批的；⑤違反法定程序進(jìn)行審批；⑥ 未按法定時(shí)限、程序辦理許可事項(xiàng)；⑦不認(rèn)真審查申請人提交的資料；⑧不嚴(yán)格審查應(yīng)前置的審批情況，如企業(yè)名稱登記核準(zhǔn)等。

1.1.3 行政處罰環(huán)節(jié)，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要表現(xiàn)為：①濫用行政處罰權(quán)，該處罰的不予處罰、不該處罰的予以處罰等；②未按照法定程序進(jìn)行行政處罰；③進(jìn)行行政處罰時(shí)態(tài)度惡劣；④收集、保全證據(jù)不及時(shí)、忽視證據(jù)的關(guān)聯(lián)性；⑤濫用自由裁量權(quán)；⑥超越權(quán)限進(jìn)行行政處罰；⑦違法實(shí)施行政強(qiáng)制措施；⑧私分、私用罰沒物品、違規(guī)處理扣押、沒收物資；⑨不遵守保密規(guī)定，擅自泄露行政相對人的商業(yè)秘密、向當(dāng)事人或其他人員泄露案情等等。

1.2 執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

1.2.1 執(zhí)法行為不規(guī)范 藥監(jiān)執(zhí)法行為要確保做到程序合法、適用法律法規(guī)準(zhǔn)確、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、主體明確、量罰適當(dāng)?shù)囊螅總€(gè)不規(guī)范的執(zhí)法行為都存在著藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，每個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)都可能引起行政復(fù)議、行政訴訟并導(dǎo)致行政處罰撤銷、行政訴訟敗訴，有關(guān)執(zhí)法人員要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

1.2.2 執(zhí)法不作為 即不履行或者不完全履行法定職責(zé)的過錯(cuò)，導(dǎo)致不良社會后果所帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 執(zhí)法行為違法違規(guī)違紀(jì) 主要表現(xiàn)為：①亂執(zhí)法：有些執(zhí)法人員違反法律、法規(guī)和紀(jì)律的規(guī)定，濫用監(jiān)督檢查權(quán)、行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，不以教育改正為目的，而是以罰款為目的，甚至偽造文書、捏造證據(jù)、歪曲法律條文、違反辦案規(guī)定、躲避案件核審等手段以達(dá)到處罰目的；②以權(quán)謀私：為了達(dá)到某種目的，收受賄賂、徇私舞弊、貪污腐敗；③越權(quán)執(zhí)法：違法進(jìn)行查封、扣押、搜查、限制人身自由等措施；④執(zhí)法不文明：野蠻粗暴檢查、態(tài)度惡劣蠻橫，故意為難監(jiān)管相對人等。

2 藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的原因是多方面的，對藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行分析，有助于制定防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的措施。

2.1 執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng) 大多數(shù)執(zhí)法過錯(cuò)和違法案件都是執(zhí)法人員疏忽或不注意造成的，其根源在于認(rèn)識不夠，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)。

2.1.1 思想上沒有引起高度重視 部分藥監(jiān)執(zhí)法人員認(rèn)為部分行政相對人不懂法律和政策，于是隨意許可，隨意檢查，隨意處罰，一旦出事，后悔莫及。

2.1.2 不注重知識更新 部分藥監(jiān)執(zhí)法人員滿足于“吃老本”，不及時(shí)學(xué)習(xí)新的法律法規(guī)，思想滯后，方法簡單，執(zhí)法盲目，直接或間接引起矛盾或糾紛。

2.1.3 對違規(guī)違法執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)太低 個(gè)別執(zhí)法人員濫用職權(quán)，玩忽職守，以權(quán)謀私，甚至出現(xiàn)該移送的案件不移送的情況。

2.2 執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法能力參差不齊

良好的個(gè)人素質(zhì)、執(zhí)法能力有助于將執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)降到最低?？梢哉f，個(gè)人的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平、應(yīng)變應(yīng)急能力、社會經(jīng)驗(yàn)、道德操守等方面的情況，和執(zhí)法水平有著密切的聯(lián)系。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，部分藥監(jiān)執(zhí)法人員對藥監(jiān)政策法律法規(guī)不熟悉，執(zhí)法水平低，調(diào)查取證意識不強(qiáng)。如執(zhí)法程序掌握不到位，執(zhí)法中不注意收集、保全證據(jù)等，導(dǎo)致藥監(jiān)執(zhí)法過錯(cuò)，給司法機(jī)關(guān)追究留以口實(shí)，甚至導(dǎo)致行政訴訟的敗訴。有的藥監(jiān)執(zhí)法人員責(zé)任意識不強(qiáng)，對不嚴(yán)格執(zhí)法或行政不作為可能引發(fā)的藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，工作粗心、執(zhí)法隨意、處罰不當(dāng)、違法不究，使藥監(jiān)執(zhí)法出現(xiàn)漏洞，直到受到責(zé)任追究才意識到“小錯(cuò)也違法”。

2.3 監(jiān)督制約機(jī)制、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不完善

目前有些藥品監(jiān)管部門已經(jīng)建立了行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，執(zhí)法人員所在的藥品監(jiān)督管理部門是行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任的追究機(jī)關(guān)，但是還有不少藥品監(jiān)管部門，還存在徇私枉法、超越或?yàn)E用職權(quán)、不履行法定職責(zé)、違反法定程序、案件事實(shí)證據(jù)認(rèn)定錯(cuò)誤、具體行政行為適用法律錯(cuò)誤的情形。

建立藥品執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的目的在于保障藥監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)有一個(gè)安全的藥品執(zhí)法環(huán)境，及時(shí)防范和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提高機(jī)關(guān)形象，有效保護(hù)執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，提高執(zhí)法效率，起到穩(wěn)定隊(duì)伍，增強(qiáng)凝聚力，提高戰(zhàn)斗力的效果。但是目前，藥監(jiān)執(zhí)法防范和化解工作還處于初步探討階段，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制還有待完善。

3 藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范與化解措施[2]

3.1 樹立“三個(gè)觀念”，提高防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意識

3.1.1 樹立“法治”觀念，提高執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識 藥監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化對執(zhí)法人員的“法治”意識教育和“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”警示教育，不斷強(qiáng)化執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學(xué)法，做到懂法、遵法、守法、依法辦事，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。執(zhí)法人員要盡力做好本職工作，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)，避免因執(zhí)法自身工作失誤或違法而引起風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 樹立責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)并存的觀念 作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，履行法定的職權(quán)就負(fù)有相應(yīng)的行政責(zé)任，行使職權(quán)就必須要承擔(dān)責(zé)任，沒有或者不能履行好職責(zé)就會有風(fēng)險(xiǎn)。作為藥監(jiān)執(zhí)法人員要增加責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識，努力做到依法行政、更好地負(fù)起責(zé)任，把執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)降低最低。

3.1.3 樹立現(xiàn)代藥監(jiān)服務(wù)觀念 基層藥監(jiān)執(zhí)法人員要正確處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)的和諧統(tǒng)一，就會自覺地避免糾紛的發(fā)生，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)自然也會降低。

3.2 加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提升綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平

3.2.1 加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí) 學(xué)法才能懂法，懂法才能規(guī)范執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法就能規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。藥監(jiān)執(zhí)法人員不但要學(xué)透《藥品管理法》等與依法行政執(zhí)法工作直接相關(guān)的法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政強(qiáng)制法》和《行政問責(zé)辦法》等法律法規(guī)，把握常見的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)防范和化解工作。

3.2.2 加強(qiáng)藥監(jiān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí) 隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，藥品監(jiān)管難度越來越大，執(zhí)法人員只有不斷學(xué)習(xí)，才能勝任藥監(jiān)執(zhí)法工作。

3.2.3 加強(qiáng)對執(zhí)法過錯(cuò)、違規(guī)違紀(jì)等規(guī)定的學(xué)習(xí) 只有熟悉了哪些環(huán)節(jié)易犯錯(cuò)，會遭到什么樣的處罰，才會在執(zhí)法活動中保持警惕心理，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 完善監(jiān)督制約機(jī)制和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

3.3.1 完善法律法規(guī)，確保法律執(zhí)行到位針對藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在加強(qiáng)內(nèi)部管理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制訂并完善有關(guān)規(guī)章制度和行為規(guī)范，以規(guī)章制度和行為規(guī)范管人管事，目前，有些藥監(jiān)部門開展的規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作取得的成效非常大，不少藥監(jiān)部門相繼出臺了《行政處罰案件審核辦法》、《行政處罰文書制作規(guī)范》、《扣押、罰沒財(cái)物保管、處置規(guī)定》，建立和完善了《行政執(zhí)法檢查程序規(guī)定》、《行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)》等與藥監(jiān)執(zhí)法行為相適應(yīng)的規(guī)章制度，對防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用，所以，基層藥監(jiān)部門要不斷完善法律法規(guī)，及時(shí)制定、修改藥監(jiān)執(zhí)法法律法規(guī)，使執(zhí)法有法可依。

3.3.2 建立藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制 對藥監(jiān)執(zhí)法過程中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行研究，并結(jié)合執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因制定出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的具體措施，建立健全藥監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

3.3.3 健全監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)格考核懲獎(jiǎng)在藥品監(jiān)管部門建立行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法監(jiān)察制是兩個(gè)行之有效的辦法。行政執(zhí)法責(zé)任制是一項(xiàng)將主管實(shí)施和配合實(shí)施的法律法規(guī)及法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，層層分解細(xì)化，落實(shí)到具體的執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，明確執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序的執(zhí)法監(jiān)督制度，在考核中對執(zhí)法人員執(zhí)法工作中出現(xiàn)的輕微違法違章行為，可以及時(shí)糾正，對情節(jié)嚴(yán)重的追究相應(yīng)行政、刑事責(zé)任；而行政執(zhí)法監(jiān)察制主要從廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察兩方面開展工作。廉政監(jiān)察主要解決以權(quán)謀私、違法違紀(jì)問題，促進(jìn)執(zhí)法人員廉潔行政；效能監(jiān)察主要是促進(jìn)執(zhí)法人員克服官僚主義，提高工作效率，防止和糾正行政行為的不當(dāng)和違法，在建立行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法監(jiān)察制的同時(shí)，藥品監(jiān)督管理部門還應(yīng)大力推行執(zhí)法案件公示制、執(zhí)法人員輪崗制、案件質(zhì)量評議制等監(jiān)督制約機(jī)制。