劉燕玲，苗泳，李玉娥

(中央司法警官學(xué)院，河北保定 071000)

鄉(xiāng)村關(guān)系的民主效應(yīng)分析

劉燕玲，苗泳，李玉娥

(中央司法警官學(xué)院，河北保定 071000)

我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)踐中存在著“行政化”和“放任型”兩種非正常、異化的鄉(xiāng)村關(guān)系，影響了村民自治的實(shí)現(xiàn)。因此，有必要基于民主的視角，客觀評(píng)價(jià)和分析上述兩種鄉(xiāng)村關(guān)系的正負(fù)效應(yīng)，旨在提高其正效應(yīng)，降低或避免其負(fù)效應(yīng)，盡快建立法律文本設(shè)計(jì)的健康、理想的鄉(xiāng)村關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。

鄉(xiāng)村關(guān)系;鄉(xiāng)政村治;基層民主;正效應(yīng);負(fù)效應(yīng)

隨著1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組織法》)的頒行，村民自治制度正式構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)代農(nóng)村最基本的社會(huì)組織制度。學(xué)術(shù)界把這種治理體制稱為“鄉(xiāng)政村治”?！?〕盡管《村組織法》在2010年10月進(jìn)行了修訂，但“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理體制仍然沒(méi)有改變。“鄉(xiāng)政”以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，是國(guó)家基層政權(quán)所在;“村治”則以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性，由村民自己處理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)。國(guó)家對(duì)農(nóng)民的控制方式，由直接、全面、剛性的控制開(kāi)始轉(zhuǎn)向間接、局部、適度的調(diào)控。顯然，“鄉(xiāng)政村治”不僅是合理的，而且是必需的。這一制度變遷，重點(diǎn)在村一級(jí)，以國(guó)家權(quán)力部分退出為條件，村民通過(guò)民主方式管理村內(nèi)事務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的互動(dòng)中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系正悄然無(wú)聲地進(jìn)行著重構(gòu)。

一、制度設(shè)計(jì)層面上的“理想型”鄉(xiāng)村關(guān)系

在我國(guó)，“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，規(guī)制鄉(xiāng)村關(guān)系的主要法律依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法》?！洞褰M織法》第2條規(guī)定，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。第5條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。從制度文本上看，“鄉(xiāng)政村治”模式無(wú)疑為我們?cè)O(shè)計(jì)好了一幅和諧、美好的鄉(xiāng)村關(guān)系圖景。它用法律的形式規(guī)定了國(guó)家與社會(huì)的邊界，在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不能隨心所欲干涉村莊的內(nèi)部事務(wù)。廣大村民依法選舉出自己的自治組織，管理本村莊內(nèi)部的事情，謀求村莊自身的發(fā)展，村民委員會(huì)不需要對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)負(fù)責(zé)，而是為村民提供公共服務(wù)廣大農(nóng)民通過(guò)自己的自治組織——村民委員會(huì)來(lái)同以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生互動(dòng)，它既保證了農(nóng)民在村莊范圍內(nèi)享有最大限度的民主，又有效實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的資源整合。

由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)之間的這種指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系似乎轉(zhuǎn)化成了一種“契約關(guān)系”，對(duì)此，學(xué)者金太軍曾有過(guò)精辟的論述:“村委會(huì)的授權(quán)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向村級(jí)社區(qū)的選民意味著以‘命令—服從’為特征的傳統(tǒng)國(guó)家與農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系模式開(kāi)始瓦解，國(guó)家在農(nóng)村的行動(dòng)方式開(kāi)始法治化、契約化和政策化?！薄?〕

但由于上述法律規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)制存在著語(yǔ)義表述模糊，許多規(guī)定過(guò)于粗略和原則化，從而導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的規(guī)則供給不足，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各取所需、隨意解釋留下了較大的制度空隙。因此，在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)之間的關(guān)系遠(yuǎn)不像法律規(guī)定的那樣簡(jiǎn)單、美好。

二、對(duì)實(shí)踐中鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)行模式的分析及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在制度供給缺失的現(xiàn)實(shí)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)與村委會(huì)的自治權(quán)在鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)行中不斷進(jìn)行著博弈，常常使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)發(fā)生角色錯(cuò)位，并沒(méi)有形成理想、健康的鄉(xiāng)村關(guān)系，而是形成了非正常、異化的鄉(xiāng)村關(guān)系。

(一)現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)行模式

村民自治本質(zhì)上是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在權(quán)力和利益上的重新分配，自治的內(nèi)在要求決定了政府必然要將一部分行政權(quán)讓渡給鄉(xiāng)村社會(huì)。這其中，村委會(huì)就扮演著村民當(dāng)家人和政府代理人的雙重角色?！爸灰逦瘯?huì)承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府的行政管理任務(wù)，那么它們的關(guān)系就非?？赡芫哂蓄I(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的特征，而很難保持指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系的性質(zhì)。”〔3〕由于這雙重角色的權(quán)力來(lái)源及其權(quán)能不同，不可避免將導(dǎo)致村委會(huì)在角色上的沖突。程同順先生就根據(jù)村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中的自主程度以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成任務(wù)的情況，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的現(xiàn)狀分為三種模式:(1)村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持較高的自主性，同時(shí)能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國(guó)家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對(duì)村民委員會(huì)提供適當(dāng)?shù)闹С帧⒅笇?dǎo)和幫助，即“健康型”的鄉(xiāng)村關(guān)系。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)以“命令”代替“指導(dǎo)”，村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中缺乏應(yīng)有的自主性，主要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)，即“行政化”的鄉(xiāng)村關(guān)系。(3)村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持著過(guò)高的自主性，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助不到位，或者村民委員會(huì)拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，同時(shí)村民委員會(huì)也不能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國(guó)家任務(wù)，即“放任型”的鄉(xiāng)村關(guān)系。

由于法律規(guī)制本身存在的前述問(wèn)題，實(shí)踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系并沒(méi)有按照我們所期望的第一種“健康型”模式運(yùn)行，而是出現(xiàn)了另外兩種傾向，即“行政化”鄉(xiāng)村關(guān)系和“放任型”鄉(xiāng)村關(guān)系，盡管我們不愿看到，卻又是無(wú)法回避的客觀事實(shí)，但無(wú)論哪一種模式的鄉(xiāng)村關(guān)系均對(duì)村民自治的健康發(fā)展帶來(lái)了不利影響。

(二)對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)——民主和治理

對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的評(píng)價(jià)，可以從兩個(gè)角度來(lái)分析:一是從民主的視角，主要是從鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)行對(duì)村民自治的影響角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，即國(guó)家權(quán)力是否侵蝕或干預(yù)了村民的自治權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否通過(guò)合理、有效的“指導(dǎo)”，支持和幫助村民通過(guò)自己的自治組織——村委會(huì)管理本村村務(wù)，使得村莊真正實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。二是從治理的視角，主要是從鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)行是否有利于提高村莊的治理水平以及實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的依法治理角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，即是否能夠有效界定國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的邊界，合理進(jìn)行權(quán)力和利益分配;是否達(dá)到了既要在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)”下幫助村莊不斷提高治理水平，真正實(shí)現(xiàn)村莊的自我治理，又不能對(duì)村級(jí)自治組織管理“村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)”造成過(guò)度干預(yù)的總體目標(biāo)。

村民自治是我國(guó)農(nóng)村民主管理的主導(dǎo)模式，實(shí)踐村民自治的根本意義不在“民主”，而在“治理”，民主只是手段，治理卻是結(jié)果和目標(biāo)。但如果不能解決好農(nóng)村社會(huì)自我管理的手段問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)自我管理、依法治理的目標(biāo)就是一句空話?；诖?，本文從是否有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層直接民主的總體目標(biāo)出發(fā)，從民主的視角對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“行政化”和“放任型”鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)行模式的效應(yīng)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

三、“行政化”鄉(xiāng)村關(guān)系模式的效應(yīng)分析

行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間形成了實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)以“領(lǐng)導(dǎo)”代替“指導(dǎo)”，村委會(huì)的權(quán)力受到政府的侵蝕，在村級(jí)事務(wù)中，缺乏應(yīng)有的自主性，這一類的鄉(xiāng)村關(guān)系在目前比較普遍。基于民主的視角，“行政化”的鄉(xiāng)村關(guān)系對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)而言均存在著正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)。

(一)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效應(yīng)分析

1．對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正效應(yīng)——能直接實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)政權(quán)的有效控制，最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理和治理，體現(xiàn)國(guó)家意志的優(yōu)越性。

在這種模式的鄉(xiāng)村關(guān)系中，村委會(huì)往往會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接通過(guò)對(duì)村委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將國(guó)家的法律、政策和方針在農(nóng)村積極、有效地貫徹和落實(shí)，能最大限度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)有效的管理和治理。同時(shí)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村事務(wù)在人事、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公共事業(yè)建設(shè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以掌握農(nóng)村的實(shí)際情況，了解農(nóng)村和農(nóng)民的利益需求和權(quán)利訴求，在“大國(guó)家”與“小社會(huì)”之間搭建一個(gè)溝通和協(xié)調(diào)的橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以利用國(guó)家權(quán)力的優(yōu)勢(shì)資源積極為農(nóng)村爭(zhēng)取各種國(guó)家政策支持，提供各種公共服務(wù)產(chǎn)品，幫助農(nóng)村盡快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)。

2．對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)效應(yīng)——以“領(lǐng)導(dǎo)”代替“指導(dǎo)”，過(guò)度干預(yù)村民自治事務(wù)，角色錯(cuò)位，職能越位，背離了村民自治的制度安排。

村民自治是我國(guó)在農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)直接民主的重要制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，有義務(wù)和責(zé)任積極“指導(dǎo)”幫助和支持農(nóng)村實(shí)現(xiàn)四個(gè)“民主”，本應(yīng)該成為有限而有效的服務(wù)型政府。如今的農(nóng)村正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，各種利益需求及矛盾糾紛日益復(fù)雜化、多樣化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“領(lǐng)導(dǎo)”代替“指導(dǎo)”，干預(yù)村莊各項(xiàng)自治事務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色嚴(yán)重錯(cuò)位，不僅工作事務(wù)纏身，管理成本大大增加，更重要的是，由于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不完全了解農(nóng)村和農(nóng)民，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益甚至自身利益的考慮，在一些農(nóng)村重大村務(wù)上對(duì)于本應(yīng)屬于“村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)”過(guò)度干預(yù)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的職能越位，主要集中在對(duì)村委會(huì)的人事權(quán)、決策權(quán)、財(cái)政權(quán)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非法干預(yù)上。這種干預(yù)甚至操縱村委會(huì)選舉，使村民們無(wú)法選出自己信任的村干部;實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控;以行政命令的方式代替村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定;干涉村民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志進(jìn)行生產(chǎn)等等?！?〕上述問(wèn)題的出現(xiàn)使得基層政府的權(quán)威大大降低，鄉(xiāng)村關(guān)系緊張，背離了村民自治的制度安排。

(二)對(duì)村委會(huì)的效應(yīng)分析

1．對(duì)村委會(huì)的正效應(yīng)——借助國(guó)家權(quán)力后盾，能夠提高在農(nóng)村村務(wù)管理中的權(quán)威和影響力，享受到更多國(guó)家提供的公共資源。

由于我國(guó)的農(nóng)村人口多，情況復(fù)雜，又是“熟人”社會(huì)、“人情社會(huì)”，村委會(huì)作為村級(jí)組織在管理上存在著一定的難度。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠決定村委會(huì)成員的任用，村干部們聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅能夠得到重用，獲得一定的利益和好處，村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令，還能夠使得許多村內(nèi)重大事務(wù)借助國(guó)家權(quán)力得到順利解決和落實(shí)，村委會(huì)管理本村事務(wù)的權(quán)威會(huì)因此得到確立。另一方面，村委會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事機(jī)構(gòu)”，能夠享受到更多國(guó)家提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和資源信息，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)對(duì)自己決定任命的村干部提供有力的權(quán)力保障，有利于提高村委會(huì)對(duì)村務(wù)的管理效率。

2．對(duì)村委會(huì)的負(fù)效應(yīng)——自治組織的性質(zhì)被異化，自治權(quán)利被侵蝕，自治功能喪失殆盡，直接民主成為空話。

村級(jí)組織的過(guò)度行政化是一個(gè)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織主要是村委會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題，它是國(guó)家與社會(huì)、政府與農(nóng)民之間關(guān)系的一個(gè)縮影，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)模式的反映。〔5〕當(dāng)年彭真不無(wú)憂慮地指出:“村委會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會(huì)把它壓垮?！薄?〕村委會(huì)為獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助，放棄或喪失了自己的“自治”功能，致使村委會(huì)的性質(zhì)受到扭曲，使之完全成為完成上級(jí)任務(wù)、命令的機(jī)器，進(jìn)而損害了村民的利益，更為重要的是村級(jí)組織的過(guò)度行政化使得村委會(huì)變質(zhì)，作為農(nóng)村自治組織的性質(zhì)被異化，破壞了村民自治的本質(zhì)精神，與國(guó)家希望通過(guò)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)“四個(gè)民主”的制度安排背道而馳，使得農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)直接民主可能成為一句空話。

四、“放任型”鄉(xiāng)村關(guān)系模式的效應(yīng)分析

放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)力度不夠，或是村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)中保持著過(guò)高的自主性，拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。這一類型的鄉(xiāng)村關(guān)系目前雖然不多，但實(shí)踐中仍有存在，對(duì)健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系提出了挑戰(zhàn)?；诿裰鞯囊暯牵胺湃涡汀编l(xiāng)村關(guān)系對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)同樣存在著正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)。

(一)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效應(yīng)分析

1．對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正效應(yīng)——國(guó)家權(quán)力作出讓渡，能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變觀念，轉(zhuǎn)變職能，積極建立服務(wù)型政府，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)。

村民自治本質(zhì)上是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)在權(quán)力上的重新分配，自治的內(nèi)在要求決定了政府必然要將一部分行政權(quán)讓渡給農(nóng)村社會(huì)。《村組織法》在確立村民自治制度的同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)從傳統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系變?yōu)椤爸笇?dǎo)”關(guān)系就是國(guó)家權(quán)力做出讓渡最好的證明。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，改變單一的行政化職能，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的形勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、管理法制化的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，按照“小政府、大社會(huì)”的方針政策，遵循政事、政企分離的原則，正確處理鄉(xiāng)村關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和界限，對(duì)于村民自治以及村委會(huì)依法辦理本村自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的行為要給予必要的指導(dǎo)、幫助和支持，但絕不錯(cuò)位與越位，極大降低了對(duì)農(nóng)村的管理成本。該模式的鄉(xiāng)村關(guān)系也督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著力構(gòu)建服務(wù)型政府、民主型政府，一些地方甚至嘗試著將村民自治推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的試點(diǎn)，并試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的做法，切實(shí)推進(jìn)了鄉(xiāng)村民主建設(shè)。

2．對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)效應(yīng)——村委會(huì)過(guò)度民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能被弱化甚至遭到抵制，國(guó)家政策難以落實(shí)，對(duì)村委會(huì)的工作指導(dǎo)因得不到協(xié)助而陷入被動(dòng)。

村民自治制度的建立的確為村委會(huì)獨(dú)立于國(guó)家政權(quán)之外提供了依據(jù)和空間。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的放任或指導(dǎo)不到位，又有一些村委會(huì)單純從本村莊利益出發(fā)“過(guò)度”追求民主，極力要求以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”原則治理本村，不僅拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“干預(yù)”甚至不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)和幫助，想法設(shè)法采取各種方式弱化、抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，其結(jié)果是國(guó)家的政策措施很難到達(dá)農(nóng)村社會(huì)。村委會(huì)作為自治組織雖然享有自治權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作也是法律明確規(guī)定的。實(shí)踐中，有少數(shù)村委會(huì)為了不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的束縛，故意挑起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，當(dāng)村民責(zé)怪村委會(huì)不能維護(hù)村民利益時(shí)，村委會(huì)就將全部責(zé)任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)怪村委會(huì)協(xié)助工作不力時(shí)，他們又把責(zé)任全部推給村民。他們對(duì)自己承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，使村委會(huì)呈現(xiàn)出“過(guò)度民主化”的傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能被弱化，對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)及公益事業(yè)缺乏有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，可能會(huì)侵害廣大村民的共同利益。

(二)對(duì)村委會(huì)的效應(yīng)分析

1．對(duì)村委會(huì)的正效應(yīng)分析——有效避免了國(guó)家權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)的干預(yù)，村委會(huì)能獨(dú)立辦理本村事務(wù)，為實(shí)現(xiàn)村民自治提供了巨大的民主空間。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治權(quán)的干預(yù)是村民自治無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的主要原因。因此，在“放任型”鄉(xiāng)村關(guān)系中，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)不到位或是村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“指導(dǎo)”或干預(yù)，其結(jié)果都是，村委會(huì)作為村民自治組織的自治權(quán)利不再受到國(guó)家權(quán)力的干預(yù)，能夠獨(dú)立、不受干擾辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，最大限度顯示出了村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)中的自主性。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)村民自治所要求的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)民主的內(nèi)容具有重大而積極的推動(dòng)作用。

2．對(duì)村委會(huì)的負(fù)效應(yīng)分析——過(guò)度自治容易出現(xiàn)村委會(huì)或村干部濫用權(quán)力，缺少必要的指導(dǎo)和監(jiān)督會(huì)導(dǎo)致廣大村民的民主權(quán)利和合法權(quán)益無(wú)法得到保障。

在過(guò)度自治的鄉(xiāng)村關(guān)系中，一些村委會(huì)或村干部會(huì)利用其手中掌握的自治權(quán)以權(quán)謀私、濫用權(quán)力。在民主選舉時(shí)，村干部為了繼續(xù)連任，可能會(huì)采用非法手段或方式控制選舉結(jié)果，如“賄選”、拉攏、誘騙甚至恐嚇有選舉權(quán)的村民，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)會(huì)因此加劇;在民主決策時(shí)，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的重大事項(xiàng)，一些村委會(huì)為了自身利益和目的，無(wú)視村集體及廣大村民的利益，不召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，或者不執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定;民主管理要求村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，有些村委會(huì)如果存在違法或以權(quán)謀私的行為，為了躲避村民的監(jiān)督和詢問(wèn)，會(huì)對(duì)本應(yīng)當(dāng)依法公布的事項(xiàng)拒絕公開(kāi)，或者雖然公開(kāi)但公布的事項(xiàng)不真實(shí);而對(duì)于民主監(jiān)督，許多村并沒(méi)有建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使建立了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督職能幾乎是虛置的;如此等等。這些現(xiàn)象在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，如果缺少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的指導(dǎo)和有效的監(jiān)督，上述問(wèn)題就無(wú)法得到及時(shí)糾正，村民的各項(xiàng)民主權(quán)利和合法權(quán)益更無(wú)法得到有力的保障，最終的結(jié)果是阻礙了農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。

20多年來(lái)的實(shí)踐表明，我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村治理模式是科學(xué)、合理的，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)資源重新整合的同時(shí)，推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)民主的進(jìn)程，取得了明顯的治理績(jī)效。因此，今后我們最主要的工作是完善法律和創(chuàng)新制度，提高鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)行的正效應(yīng)，降低甚至避免其負(fù)效應(yīng)，盡快建立理想的“健康型”鄉(xiāng)村關(guān)系運(yùn)行模式，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主。

〔1〕徐勇．縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換〔J〕．江蘇社會(huì)科學(xué)，2000，(2)．

〔2〕金太軍．施從美．鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治〔M〕．廣州:廣東人民出版社，2002．199．

〔3〕景躍進(jìn)．國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的村民自治〔J〕．中國(guó)書(shū)評(píng)，1998，(5)．

〔4〕劉燕玲．論基層政府干預(yù)村民自治權(quán)行為的可訴性〔J〕．前沿，2010，(2)．

〔5〕潘嘉瑋，周賢日．村民自治與行政權(quán)的沖突〔M〕．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004．83．

〔6〕彭真．彭真文選〔M〕．北京:人民出版社，1991．608．

Analyses of Democratic Effect of Rural Relations

LIU Yan－ling，MIAO Yong，LI Yu－e
(Central Judicial Police Academy，Baoding，Heibei 071000)

China’s rural relations under pattern of rural politics in village governance is mainly relationship between the village committee and the township government，in practice，there are two abnormal，alienation of rural relations，“administration type”and“freedom type”，which affect the realization of the villagers’autonomy．Therefore，it is necessary to make the objective evaluation and analysis at positive and negative effect on rural relations basing on the perspective of democracy，the aims are to improve its positive effect，reduce or avoid the negative effects，and establish healthy，ideal rural relations which laws text has designed as soon as possible，and promote rural democratic construction at grass－roots．

rural relations;rural politics in village governance;grassroots democracy;positive effect; negative effects

DF28

A

1672-2663(2012)02-0069-04

2012-02-12

本文是河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基層民主建設(shè)中鄉(xiāng)村關(guān)系的偏離與重構(gòu)”的部分成果(項(xiàng)目編號(hào):HB11ZZ012)。

劉燕玲(1971-)，女，河南上蔡縣人，中央司法警官學(xué)院法律系教授，法學(xué)碩士，主要研究憲法學(xué)、行政法學(xué);苗泳(1976-)，河北行唐人，中央司法警官學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，主要研究憲法學(xué)、行政法學(xué);李玉娥(1978-)，女，中央司法警官學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，主要研究民商法學(xué)。

(責(zé)任編輯 王勇)