呂學(xué)靜

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)a．勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院;b．社會保障研究中心，北京100192)

日本大地震后的失業(yè)問題及就業(yè)援助措施

呂學(xué)靜a，b

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)a．勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院;b．社會保障研究中心，北京100192)

2011年3月11日日本大地震及海嘯發(fā)生后，日本政府在災(zāi)后重建中采取了各種就業(yè)援助措施，其一是緊急生活援助;其二是出臺災(zāi)民就業(yè)援助政策;其三是成立了“災(zāi)區(qū)就業(yè)支援促進(jìn)會議”組織;其四是公布《地震復(fù)興基本法案草案》;其五是推出稅制優(yōu)惠，支援重建等。日本政府應(yīng)對危機(jī)采取的行動比較迅速，其就業(yè)援助對策強(qiáng)化了日本雇傭保險(xiǎn)制度的基本理念，具有充分的合理性。日本應(yīng)對危機(jī)時(shí)的一些成功做法應(yīng)當(dāng)引起我們的思考和重視，有些措施對中國的防災(zāi)抗災(zāi)制度建設(shè)也有一定啟示，如將應(yīng)對災(zāi)害和危機(jī)時(shí)所采取的有效措施及時(shí)研究并轉(zhuǎn)化為應(yīng)急對策或者長效機(jī)制，以法律、法規(guī)的形式固定下來。

日本地震;社會保障;失業(yè)問題;就業(yè)援助

2011年3月11日，日本有史以來最為嚴(yán)重的一場地震災(zāi)難降臨到日本島嶼。震中位于仙臺港以東130公里處，地震引發(fā)了海嘯，位于宮城縣和巖手縣的三座小城遭到滅頂之災(zāi)。這次地震對日本的經(jīng)濟(jì)政治，乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響引起人們的廣泛關(guān)注。特別與以往地震不同的是，這次地震導(dǎo)致日本福島核電站發(fā)生核泄漏，讓人們談核色變。多項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，此次“復(fù)合災(zāi)害”對日本經(jīng)濟(jì)的打擊超過國際金融危機(jī)。日本大地震造成15 000人死亡、8 000人失蹤，兩者合計(jì)遇難者超過23 000人。根據(jù)2011年5月份日本國會通過的《震災(zāi)特例法》規(guī)定，大地震后3個(gè)月以上仍處于失蹤狀態(tài)可認(rèn)定為死亡。另外，約99 000人至今仍分散在全國18個(gè)地區(qū)的2 500余處避難所中。日本遭受歷史上最強(qiáng)烈的震災(zāi)影響，受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的民眾失去家園、工作，形成了大量的失業(yè)人口。日本政府在災(zāi)后重建中積極采取就業(yè)援助對策和措施，其中有些措施對中國的防災(zāi)抗災(zāi)制度建設(shè)有一定啟示作用，應(yīng)該引起我們的思考和重視。

一、震災(zāi)帶來的失業(yè)及影響因素

(一)失業(yè)現(xiàn)狀

1．失業(yè)數(shù)量預(yù)計(jì)達(dá)65萬人。日本智庫估算震災(zāi)最多將造成65萬人失業(yè)。據(jù)日本共同社報(bào)道，日本綜合研究所公布推算結(jié)果，認(rèn)為東日本大地震將導(dǎo)致全日本45萬～65萬人失業(yè)。該研究所指出，除地震直接造成的破壞外，福島第一核電站事故引起的電力短缺和流言影響也是主要原因，“失業(yè)人數(shù)可能進(jìn)一步攀升”。日本巖手、宮城、福島3個(gè)重災(zāi)縣的企業(yè)和農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)遭受了致命打擊，估計(jì)將有14萬～20萬人失業(yè)。此外，零部件供應(yīng)鏈斷裂致使各汽車廠商生產(chǎn)效率低下，或?qū)适?2萬～25萬個(gè)就業(yè)崗位。由于夏季的3個(gè)月用電量減少15%、中小企業(yè)業(yè)績惡化無法支付人力費(fèi)用，可能導(dǎo)致非正式員工等被裁員。該研究所認(rèn)為，如果2012年夏季電力供應(yīng)仍令人不安，企業(yè)可能減少招聘18萬人。受大地震和核泄漏事件的影響，赴日外國游客大幅減少，旅游行業(yè)正受到嚴(yán)重沖擊。全國各行各業(yè)都可能出現(xiàn)失業(yè)者。

2．申請失業(yè)補(bǔ)貼者大幅增多，超過11萬人。日本大地震重災(zāi)區(qū)縣逾11萬人申請失業(yè)補(bǔ)貼。據(jù)日本共同社報(bào)道，日本厚生勞動省2011年5月25日公布的統(tǒng)計(jì)顯示，東日本大地震后重災(zāi)區(qū)巖手、宮城和福島三縣共有111 573名失業(yè)及停職者申請了失業(yè)補(bǔ)貼，數(shù)量是2010年同期的2．4倍，達(dá)到1963年以來的最高值。巖手縣的失業(yè)補(bǔ)貼申請者有23 640人，比2010年同期的失業(yè)補(bǔ)貼申請者有增加90%;宮城縣的失業(yè)補(bǔ)貼申請者有48 496人，同比增加140%;福島縣的失業(yè)補(bǔ)貼申請者有39 437人，同比增加180%。

3．日本領(lǐng)取生活補(bǔ)助人口超過200萬人。日本衛(wèi)生部2011年5月12日表示，截至2011年2月全日本領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)者約有1 989 769人。如果將受地震影響還沒來得及報(bào)告的福島縣包括在內(nèi)，領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)者將超200萬人。根據(jù)日本憲法規(guī)定，對生活有困難的一般國民由政府分發(fā)每月最低生活補(bǔ)助費(fèi)，外國人擁有永住簽證等的也可以申請。補(bǔ)助金額由政府作出判斷以后確定。這是自日本戰(zhàn)后混亂期的1952年以來申領(lǐng)補(bǔ)助人數(shù)最多的一年。

4．災(zāi)區(qū)以外的情況也同樣不容樂觀。日本總務(wù)省2011年5月31日公布了受災(zāi)三縣以外各地4月份的失業(yè)統(tǒng)計(jì)。日本全國完全失業(yè)者292萬人，失業(yè)率為4．7%。

(二)影響因素

1．大量企業(yè)破產(chǎn)。據(jù)日本東京工商調(diào)查公司調(diào)查，截至2011年6月3日，受東日本大地震影響而破產(chǎn)的企業(yè)共有145家，這一數(shù)字超過了阪神大地震發(fā)生時(shí)即1995年全年的破產(chǎn)企業(yè)數(shù)(144家)。(1)從都道府縣分別來看，東京的破產(chǎn)企業(yè)最多，共有20家，福島共有11家，宮城、群馬和北海道共有8家。可以看出，從北海道到九州的全國9個(gè)地區(qū)均有破產(chǎn)企業(yè)。因此，大地震的影響范圍涉及全國企業(yè)的特殊性再次凸顯出來。(2)在145家破產(chǎn)企業(yè)中，因地震致使設(shè)施和設(shè)備受到直接損害而破產(chǎn)的企業(yè)共有19家。此外，在地震發(fā)生前經(jīng)營雖然不振、但因客戶受損等間接影響而破產(chǎn)的企業(yè)共有126家。(3)從行業(yè)種類來看，旅館和酒店類的破產(chǎn)企業(yè)最多，共有18家，工程類的破產(chǎn)企業(yè)共有15家，飲食類的破產(chǎn)企業(yè)共有8家。此外，因受傳聞影響以及居民控制外出活動導(dǎo)致破產(chǎn)的酒店和餐飲類的企業(yè)數(shù)正在增加。

2．企業(yè)大量裁員。例如，為適應(yīng)市場日本松下大幅裁減達(dá)1．7萬名員工。2010年3月松下全球共有38．5萬名員工，2011年3月則削減到36．7萬人，此次大地震縮編將使員工總數(shù)下降到35萬人。

二、日本采取的就業(yè)援助措施

(一)緊急生活援助

1．日本政府災(zāi)后一周立即成立地震災(zāi)民生活支援總部。時(shí)任日本首相菅直人2011年3月17日在政府緊急災(zāi)害對策總部會議上宣布成立災(zāi)民生活支援特別對策總部。

2．日本向地震受災(zāi)家庭發(fā)放緊急免息貸款。據(jù)日本《讀賣新聞》報(bào)道，日本厚生勞動省2011年3月25日表示，要向在東日本大地震中的受災(zāi)家庭發(fā)放最高10萬日元(約合8 000元人民幣)的緊急免息貸款，以供他們維持生活消費(fèi)。對有傷亡者及家庭成員超過4人的家庭，貸款額度最高20萬日元(約合1．6萬元人民幣)。該措施將在受災(zāi)最嚴(yán)重的巖手、宮城、福島3個(gè)縣實(shí)行，面向經(jīng)各都道府縣知事批準(zhǔn)的各市鎮(zhèn)村居民發(fā)放。償還期限為兩年，無收入限制且無需貸款擔(dān)保人。日本曾于1995年阪神大地震后實(shí)施過緊急免息貸款措施。

3．簡化受災(zāi)認(rèn)定手續(xù)，盡快向?yàn)?zāi)民發(fā)放補(bǔ)貼。日本通過簡化《災(zāi)民生活重建支援法》中所規(guī)定的補(bǔ)貼金支付手續(xù)，對在東日本大地震中受災(zāi)的居民進(jìn)行援助。政府將通過航拍照片確認(rèn)海嘯受災(zāi)區(qū)域，需要長期避難的居民每戶最高可獲得300萬日元(約合24萬人民幣)的補(bǔ)貼金。政府以往在支付受災(zāi)補(bǔ)貼金時(shí)，相關(guān)工作人員需對房屋的損壞程度進(jìn)行調(diào)查，居民拿到受災(zāi)證明書后方可領(lǐng)取補(bǔ)貼金。這一過程大約需要花費(fèi)2個(gè)月左右的時(shí)間。由于此次受災(zāi)嚴(yán)重，通過航空及衛(wèi)星拍攝的照片，確認(rèn)房屋被沖毀，道路及水管等設(shè)施遭受損壞地區(qū)的居民，無需辦理調(diào)查手續(xù)和受災(zāi)證明書便可領(lǐng)取補(bǔ)貼金。除100萬日元(房屋全毀時(shí)的補(bǔ)貼金額)外，政府還將支付房屋重建及修補(bǔ)的費(fèi)用(最高200萬日元)。

4．適當(dāng)延長災(zāi)區(qū)災(zāi)民的失業(yè)保險(xiǎn)支付期限。日本失業(yè)保險(xiǎn)金的最長發(fā)放期限為300天，而對失業(yè)災(zāi)民則視情況延長。

(二)日本政府出臺災(zāi)民就業(yè)援助政策

首部災(zāi)民就業(yè)援助政策出臺在2011年4月5日，也就是日本震后第25天。政策的要點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

1．發(fā)放就業(yè)補(bǔ)助金。日本政府2011年4月5日出臺震后首部災(zāi)民就業(yè)援助政策，以幫助因地震海嘯等災(zāi)難而失業(yè)的災(zāi)民盡快找到新工作。根據(jù)這一政策，政府將向雇傭失業(yè)災(zāi)民的企業(yè)發(fā)放就業(yè)補(bǔ)助金。大企業(yè)每雇傭一名失業(yè)災(zāi)民能獲50萬日元(約合5 949美元、4萬元人民幣)補(bǔ)貼，中小企業(yè)每雇傭一名失業(yè)災(zāi)民能獲90萬日元(約合10 708美元、7．2萬元人民幣)補(bǔ)貼。

2．發(fā)放政府獎(jiǎng)勵(lì)金。地震后，許多原定2011年春季開始工作的內(nèi)定畢業(yè)生工作沒了著落。錄用這些年輕人為正式員工的企業(yè)，每錄用一人可獲120萬日元(約合14 277美元，9．6萬元人民幣)政府獎(jiǎng)勵(lì)金。錄用為實(shí)習(xí)員工的企業(yè)，每錄用一人可獲60萬日元(約合7 139美元、4．8萬元人民幣)獎(jiǎng)勵(lì)金。日本政府還計(jì)劃通過對雇傭?yàn)?zāi)區(qū)學(xué)生的企業(yè)給予補(bǔ)貼等支持就業(yè)的措施來完成6萬個(gè)工作崗位的目標(biāo)。

3．確保災(zāi)區(qū)企業(yè)獲得一定比例的災(zāi)區(qū)重建項(xiàng)目工程。對于災(zāi)區(qū)重建工作，政策規(guī)定災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有權(quán)確保一定比例的項(xiàng)目工程。

4．優(yōu)先雇傭?yàn)?zāi)民。涉及清理廢墟、照顧避難老年人、地方保安等新增工作崗位時(shí)，當(dāng)?shù)乜h政府以及市町村一級政府原則上應(yīng)優(yōu)先雇傭?yàn)?zāi)民。

5．放寬雇傭調(diào)整補(bǔ)助金發(fā)放條件。對于受計(jì)劃停電影響而被迫減少生產(chǎn)規(guī)模的企業(yè)，政府將放寬雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的發(fā)放條件，以鼓勵(lì)這些企業(yè)維持既有雇傭水平。對于業(yè)績不佳但是堅(jiān)持不裁員的企業(yè)，日本政府已有一項(xiàng)名為“雇傭調(diào)整補(bǔ)助金”的補(bǔ)貼。此次地震后，日本政府提出將對災(zāi)區(qū)企業(yè)享受該補(bǔ)貼的政策放寬，預(yù)計(jì)通過這一措施可以穩(wěn)定146萬個(gè)工作崗位。

這些政策的實(shí)施收到了初步效果：據(jù)日本共同社報(bào)道，截至2011年4月21日，也就是震后第40天，東日本大地震后政府的“緊急就業(yè)對策”創(chuàng)造了約2萬人的就業(yè)崗位，具體為：巖手縣在縣和市町村的工程項(xiàng)目中錄用了5 000人;宮城縣的縣和市町村雇傭了4 000名臨時(shí)員工;福島縣沿海地區(qū)的市町村錄用了600名臨時(shí)員工。此外，一部分民間企業(yè)也積極錄用災(zāi)民。

(三)日本政府成立“災(zāi)區(qū)就業(yè)支援促進(jìn)會議”組織

據(jù)日本厚生勞動省介紹，2011年4月27日，也就是日本震后第47天，日本政府為幫助災(zāi)區(qū)而成立了“災(zāi)區(qū)就業(yè)支援促進(jìn)會議”組織。這個(gè)組織的主要工作重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

1．第一階段——擴(kuò)大災(zāi)區(qū)就業(yè)崗位。為了進(jìn)行災(zāi)后重建、受災(zāi)現(xiàn)場清理等各種恢復(fù)工作，日本在“3·11大地震”中的受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)共計(jì)劃增加20萬個(gè)就業(yè)崗位。日本政府提出要通過重建必要的河流、道路等施工以及臨時(shí)住宅的建設(shè)、農(nóng)場和漁港的重建等來為15萬災(zāi)民創(chuàng)造工作機(jī)會。而災(zāi)區(qū)各縣以及市町村等則還要通過避難所的相關(guān)工作來為5萬災(zāi)民創(chuàng)造工作機(jī)會，并通過2011年度第一次財(cái)政修正預(yù)算案的機(jī)會來增加雇傭崗位。

2．第二階段——繼續(xù)擴(kuò)大就業(yè)崗位。在通過當(dāng)?shù)刈灾误w增加雇傭人數(shù)等已經(jīng)實(shí)施的對策基礎(chǔ)上，再增加4．4萬個(gè)就業(yè)崗位。對于此次追加對策，“災(zāi)區(qū)就業(yè)支援促進(jìn)會議”組織提出希望通過第二次財(cái)政修正預(yù)算，結(jié)合復(fù)興計(jì)劃的進(jìn)展情況來為中長期復(fù)興計(jì)劃打好基礎(chǔ)。

(四)日本政府公布《地震復(fù)興基本法案草案》

2011年4月18日是震后第38天，日本政府公布《地震復(fù)興基本法案草案》。根據(jù)這一草案，日本將設(shè)置以菅直人首相為本部長的“東日本大震災(zāi)復(fù)興對策本部”，此次地震損失巨大，波及范圍很廣，對日本全國都產(chǎn)生了影響。因此，草案強(qiáng)調(diào)，災(zāi)區(qū)復(fù)興“將超越單純的重建，通過集中利用政府和民間的智慧，采取根本的措施”。草案提出，在尊重災(zāi)區(qū)居民意見的同時(shí)，也將對當(dāng)?shù)卣ぷ魈峁┲С帧?/p>

(五)日本政府推出稅制優(yōu)惠支援重建

日本政府稅制調(diào)查會于2011年4月13日召開全體會議，制定了面向地震災(zāi)民的稅制特例措施。其中包括：(1)因海嘯而嚴(yán)重受損的土地和房屋所有者免交2011年度的固定資產(chǎn)稅;(2)災(zāi)區(qū)居民購買自住房和換購汽車時(shí)減免稅費(fèi);(3)受災(zāi)企業(yè)退還企業(yè)所得稅。這是為支持災(zāi)區(qū)人民重建家園和受災(zāi)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)活動的首批稅制優(yōu)惠措施。

三、面臨的資金困境及對策

(一)資金困境

1．日本政府重建基金數(shù)額巨大(預(yù)計(jì)共需25萬億日元、急需10萬億日元)。據(jù)日本內(nèi)閣官房初步估計(jì)，2011年3月11日災(zāi)難后的總重建成本將達(dá)到25萬億日元之多。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，其中政府必須在未來12個(gè)月內(nèi)籌集到至少10萬億日元的資金，為部分重建重點(diǎn)工程提供資金支持。剩余部分將由私人部門提供。2011年4月22日，日本政府內(nèi)閣會議確定了總額為40 153億日元(約合人民幣3 194億元)的2011年度第一次補(bǔ)充預(yù)算案，規(guī)模超過了1995年阪神大地震后三次補(bǔ)充預(yù)算案的總和。

2．日本的公共債務(wù)極度沉重。日本媒體分析稱，由于日本的公共債務(wù)總額兩倍于其國內(nèi)生產(chǎn)總值，因此如何在確保重建資金與穩(wěn)定財(cái)政之間取得平衡，將是一個(gè)棘手的問題。日本財(cái)務(wù)省于2011年4月10日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年3月底，日本的國家債務(wù)余額(包括國債、借款和短期政府債券)為924萬億日元(約合人民幣74萬億元)，人均負(fù)債約為722萬日元，創(chuàng)下歷史新高。

(二)主要應(yīng)對措施

1．批準(zhǔn)財(cái)政補(bǔ)充預(yù)算。2011年4月22日，即震后第42天，日本政府通過了4萬億日元補(bǔ)充預(yù)算草案。據(jù)了解，這4萬億日元將用于各類災(zāi)后重建項(xiàng)目，包括建造臨時(shí)住房、修復(fù)受損基礎(chǔ)設(shè)施以及為受地震和海嘯影響的小型企業(yè)提供資金支持。這將增加并保持較多的就業(yè)崗位，吸收更多人員從事救災(zāi)工作。

2．通過了針對地震災(zāi)后重建的2011年度第一次補(bǔ)充預(yù)算案(5月2日)，預(yù)算總額為40 153億日元(約合人民幣3 201億元)。其中，用于道路、港口和農(nóng)田復(fù)原等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)算資金占比最高，達(dá)到12 000億日元;臨時(shí)安置房建設(shè)費(fèi)為3 626億日元，廢墟清理費(fèi)則為3 519億日元。

3．公務(wù)員減薪。政府內(nèi)閣已通過日本《公務(wù)員減薪法案》，具體規(guī)定：(1)國家公務(wù)員擬減薪10%(從2011年6月3日，震后第84天起)。法案規(guī)定到2013年為止，每月工資將會根據(jù)職位不同減少5%～10%，年底獎(jiǎng)金和管理職位獎(jiǎng)金等一律減少10%，這樣可以每年減少2 900億日元的勞動力成本支出。這些費(fèi)用將會被用于救助災(zāi)區(qū)復(fù)興等事項(xiàng)中。國家公務(wù)員的減薪范圍是：一般公務(wù)員28萬余人，大臣、副大臣、政務(wù)官、自衛(wèi)隊(duì)員等特殊職位官員30萬余人。另外，首相將會減少30%的薪水，各部門大臣和副大臣等減少20%的薪水。一般公務(wù)員的減薪將會從8月開始執(zhí)行，自衛(wèi)隊(duì)員因?yàn)檎诰葹?zāi)，所以減薪會在半年以后開始執(zhí)行。(2)地方公務(wù)員減薪。日本財(cái)務(wù)省2011年5月12日決定，為確保東日本大地震相關(guān)災(zāi)后重建財(cái)源，除降低國家公務(wù)員薪金外，還將最多削減地方公務(wù)員薪金10%用于地方補(bǔ)貼。以國家經(jīng)費(fèi)為準(zhǔn)最多將有6 000億日元(約合人民幣482億元)用于2011年度第二次補(bǔ)充預(yù)算。據(jù)報(bào)道，日本通過國家公務(wù)員與地方公務(wù)員的人事費(fèi)用削減，最多將有9 000億日元充作補(bǔ)充預(yù)算的財(cái)源。

4．發(fā)放低息貸款。此外，日本政府還將提供貸款擔(dān)保，其向小型企業(yè)所提供各類資金援助總額將達(dá)到約10萬億日元。

5．其他措施。日本政府表示，為避免通過發(fā)行新債來籌措額外預(yù)算中的資金，將對一些福利項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，減少對國際組織的捐款，并削減國會開支。

四、評價(jià)及啟示

(一)評價(jià)

1．日本政府應(yīng)對危機(jī)比較迅速。災(zāi)害發(fā)生后日本政府及時(shí)成立了兩個(gè)指揮部，一個(gè)是按慣例立刻啟動了震災(zāi)復(fù)興對策本部，由首相負(fù)責(zé)，各單位協(xié)調(diào)來應(yīng)對地震和海嘯造成的自然災(zāi)害;而由地震引發(fā)福島核泄露事件、局勢不斷惡化的情況下，又立即成立了有關(guān)福島核電站泄露事件的統(tǒng)核本部，統(tǒng)一各個(gè)職能部門共同應(yīng)對復(fù)合性的災(zāi)難和危機(jī)。總體上，日本政府確實(shí)還缺乏如何有效控制核泄露的預(yù)案和經(jīng)驗(yàn)，但是在這樣一個(gè)復(fù)合性的災(zāi)難面前他們還是竭盡全力了。

2．日本采取的就業(yè)援助對策強(qiáng)化了日本雇傭保險(xiǎn)制度的基本理念，具有充分的合理性。比如，日本政府適當(dāng)延長了災(zāi)區(qū)災(zāi)民的失業(yè)保險(xiǎn)支付期限;政府將向雇傭失業(yè)災(zāi)民的企業(yè)發(fā)放就業(yè)補(bǔ)助金;政府放寬雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的發(fā)放條件，以鼓勵(lì)受災(zāi)企業(yè)維持既有雇傭水平等。這些政策都體現(xiàn)了日本《雇傭保險(xiǎn)法》①日本《雇傭保險(xiǎn)法》中關(guān)于“雇傭穩(wěn)定事業(yè)”的內(nèi)容規(guī)定，對因經(jīng)營不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)給予為期一年的工資補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)企業(yè)安置內(nèi)部富余人員;對轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補(bǔ)貼，這些政策值得研究借鑒。的穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)的基本理念，在大災(zāi)面前具有特殊重要的意義。

3．日本災(zāi)后重建也存在力不從心的問題。一是民間救災(zāi)力量不足。日本大地震發(fā)生后最初一個(gè)星期，居然沒有車輛能夠運(yùn)送救災(zāi)物資到災(zāi)區(qū)。政府自己沒有運(yùn)輸公司，只能請求民間運(yùn)輸公司出車，民間企業(yè)則要求政府提供汽油保障，而災(zāi)區(qū)附近根本就無油可供，因此耽擱了很長一段時(shí)間。二是土地制度問題致使日本找不到合適的建設(shè)災(zāi)民臨時(shí)安置房土地。日本政府雖然準(zhǔn)備出了資金用于建設(shè)災(zāi)民臨時(shí)安置房，但地方政府卻因?yàn)檎也坏浇ǚ康钠骄復(fù)恋兀蛘咭驗(yàn)閾碛型恋氐牡刂鞑豢铣鲎?，而使?zāi)民臨時(shí)安置房的建設(shè)成效極不理想。這是因?yàn)槿毡镜耐恋貙?shí)行私有制，即使擁有這些土地的地主們愿意出讓，政府也掏不起購買土地的錢。而日本政府自己掌控的國有土地，除了山林，大多是河川，很少有成片的平地。結(jié)果造成日本政府2011年5月底前建成3萬套災(zāi)民臨時(shí)安置房的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，數(shù)量只能達(dá)到2．72萬套。三是日本政府無法做到地區(qū)對口支援。中國汶川大地震發(fā)生后，中國許多省市展開了對災(zāi)區(qū)市縣的對口大支援，這種支援后來更有競爭的味道，使得災(zāi)區(qū)的新城一個(gè)比一個(gè)建得美。像中國這樣的對口支援，日本根本做不到，因?yàn)槿毡久恳粋€(gè)地方城市的財(cái)政屬于“自治”，而且財(cái)政本來也很緊張。即使縣知事(相當(dāng)于省長)或市長有對口支援的想法，到了議會也很難通過，市民們亦會反對。所以，日本各地支援災(zāi)區(qū)能夠做到的是，接納數(shù)百或一千多名災(zāi)民到他們城市里避難，地方政府提供公營住宅、必要的生活保障和適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)機(jī)會;或者派出一批政府職員前往災(zāi)區(qū)支援，幫助處理各種政府事務(wù)。所以，拿出資金作對口支援是絕對不可能的事情。

(二)幾點(diǎn)啟示

1．日本政府積極籌措重建資金，首相帶頭并從公務(wù)員自身減薪做起。時(shí)任日本首相菅直人表示，鑒于福島第一核電站的核泄漏事故遲遲未能解決，因此決定從2011年6月開始到核泄漏事故處理完畢為止，將自己每月的首相薪水全數(shù)上繳國庫，不再領(lǐng)取。日本首相每月的薪水為230.4萬日元(約18.5萬元人民幣)，年收入為4 016.6萬日元(約322萬元人民幣)。全國范圍內(nèi)公務(wù)員減薪到2013年止。

2．日本災(zāi)后就業(yè)援助法治當(dāng)頭，制定系列法規(guī)，增強(qiáng)執(zhí)行力度。日本減災(zāi)與重建的特征是法治當(dāng)頭。巨災(zāi)之后日本社會整體上運(yùn)轉(zhuǎn)如常，而這一切，在很大程度上歸功于日本經(jīng)過長期的發(fā)展而形成的嚴(yán)密的災(zāi)難法律體系以及由此生成的國民良好的法治素養(yǎng)。日本是世界上較早進(jìn)行災(zāi)害立法的國家，從20世紀(jì)20年代的東京大地震開始，日本就開始了災(zāi)難防治方面的立法。經(jīng)過幾十年的歷程，已經(jīng)形成了龐大的災(zāi)害對策法律體系?？傮w而言，日本災(zāi)害對策法律按照其內(nèi)容和性質(zhì)，可以分為災(zāi)害對策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害緊急對應(yīng)相關(guān)法、災(zāi)后重建和復(fù)興法以及災(zāi)害管理組織法等五大類，共由53部法律構(gòu)成。就是這次巨災(zāi)以來，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，日本先后出臺了如下幾部法律：(1)《地震復(fù)興基本法案草案》(2011年4月18日，震后第39天);(2)《財(cái)源確保法案》(2011年5月2日，震后第53天)，為災(zāi)區(qū)重建工作提供財(cái)政保障;(3)《公務(wù)員減薪法案》(2011年6月3日，即震后第84天)。目前，還籌劃準(zhǔn)備通過《公債發(fā)行特例法案》，同時(shí)，日本民主黨擬將每年3月11日定為“海嘯防災(zāi)日”。這些舉措，處處體現(xiàn)了法治當(dāng)頭的理念。

3．中國應(yīng)將應(yīng)對災(zāi)害和危機(jī)時(shí)采取的有效措施及時(shí)研究并轉(zhuǎn)化為應(yīng)急對策或者長效機(jī)制，以法律、法規(guī)的形式固定下來。在2008年的汶川大地震及2009年的國際金融危機(jī)面前，中國政府的政策扶持和企業(yè)社會責(zé)任的發(fā)揮呈現(xiàn)出前所未有的力度和智慧，創(chuàng)造性地實(shí)施了一系列穩(wěn)定就業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的臨時(shí)措施并取得很好的效果。比如，對企業(yè)實(shí)行工資性補(bǔ)貼、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、緩交失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率等幫扶政策和措施。這些措施在應(yīng)對大地震和金融危機(jī)時(shí)都已實(shí)施過，被證明很有成效。因此，建議建立緊急情況下的應(yīng)對機(jī)制，并根據(jù)基金承受能力將部分措施常態(tài)化。

C41

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1007－4937(2012)01－0101－05

2011－10－10

呂學(xué)靜(1958－)，女，北京人，主任，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，從事社會保障和勞動就業(yè)研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕