劉 晨

（中國政法大學(xué)，北京100088）

論治安管理處罰中自由裁量權(quán)的法律控制

劉 晨

（中國政法大學(xué)，北京100088）

治安管理處罰中的自由裁量權(quán)是公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)力的重要組成部分,恰當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)有利于提高辦案的效率。但是在治安管理處罰中，還存在著濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，主要是因為公安機關(guān)工作重心的偏離，執(zhí)法目的的不適當(dāng)和部分執(zhí)法人員法律素質(zhì)低下?？梢詮慕⒖茖W(xué)合理的治安管理工作績效考核機制，加強對警察使用自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督，提高警察的法律素質(zhì)等方面加強對治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的控制。

治安管理處罰；自由裁量權(quán)；法律控制

一、治安管理處罰中自由裁量權(quán)的含義

在我國的公安行政處罰中，從法律設(shè)置的處罰分類來看，治安管理處罰屬于行政處罰的范疇，它是行政處罰中一個非常重要的組成部分。治安管理處罰的自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)的一部分。對于行政裁量權(quán)的定義，學(xué)者們有不同的看法。王名揚在《美國行政法》中將行政自由裁量權(quán)定義為：行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)。羅豪才教授認為，“自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機關(guān)根據(jù)其合理的判斷,決定作為與不作為，以及如何作為的權(quán)力?！标惲⑾阏J為，自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機關(guān)在行政管理、執(zhí)法中，依據(jù)立法目的和公正合理原則，自由判斷行為的條件，自由選擇行為的方式和自由作出決定的權(quán)力。結(jié)合上述觀點，在治安管理處罰當(dāng)中的自由裁量權(quán)是指公安機關(guān)在查處治安違法的行為中，在已規(guī)定的幅度或范圍內(nèi)，酌定選擇調(diào)查處理治安案件的行為方式和作出公安行政處罰或措施決定的權(quán)力。

恰當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)不僅可以實現(xiàn)個案的正義，也可以有效地提高公安機關(guān)依法行政的水平。但是不可否認的是，在治安管理處罰當(dāng)中，仍然存在著濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，這極大地侵害了相對人的合法權(quán)益，也損害了社會的公平與正義。

二、治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的原因分析

（一）工作重心的偏離

公安機關(guān)對于治安管理工作的評估往往更看重結(jié)果而非目的，也就是說主要看重的是查處的治安案件的數(shù)量以及抓獲的違法嫌疑人的數(shù)量，卻很少關(guān)注執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。在這一評估標準的影響下，公安民警就很容易重結(jié)果而輕目的，尤其是針對違法犯罪問題突出的，公安機關(guān)更是處于各種“嚴打”和“專項斗爭”的層面上，保持著對違法犯罪分子高壓的姿態(tài)，而忽視了執(zhí)法過程的公平性與合理性，也忽視了對違法嫌疑人合法權(quán)益的保護。因此，在這種背景下，濫用治安處罰自由裁量權(quán)的現(xiàn)象就很難避免。

（二）執(zhí)法目的不適當(dāng)

目的的不適當(dāng)指的是具體的裁量決定所追求的目的并非是法律授權(quán)的目的，或是在追求法律授權(quán)的目的時，還追求法律所不允許的附屬目的或是隱藏目的。例如，公安機關(guān)嚴抓賭博這種行為并不僅僅是為了維護公共秩序和良好的社會風(fēng)尚，還有創(chuàng)收的目的。所以有時候不論是以營利為目的的聚眾賭博還是親朋好友之間帶有“小彩”的玩牌搓麻，都被一律查處。再如，執(zhí)法人員在辦理一些治安案件時，因受到人情關(guān)系的影響，或是得到“好處”而從輕發(fā)落。因此，即使警察有權(quán)作出一定的行政行為，也并不意味著行使這種權(quán)力的目的是正當(dāng)?shù)模戏ǖ摹?/p>

（三）部分執(zhí)法人員法律素質(zhì)低下

作為執(zhí)法者，相對于立法者而言，他們可能會在立場、學(xué)識、經(jīng)驗等方面有很大的不同，因此對法律法規(guī)的理解也會有所不同。同時，少數(shù)民警并沒有隨著我國社會治安形勢和執(zhí)法環(huán)境的變化而加強對相關(guān)法律法規(guī)，如《治安管理處罰法》、《人民警察法》等的認真學(xué)習(xí)，這使得其法律知識和法律意識難以適應(yīng)執(zhí)法工作的需要。甚至有個別的警察認為治安處罰具有極大的自由裁量空間，因為他們在行政處罰中占有優(yōu)勢地位而將自由裁量權(quán)作為滿足個人私欲的一種手段。

三、控制治安管理處罰中濫用自由裁量權(quán)的措施

（一）建立科學(xué)合理的治安管理工作考核機制

治安管理處罰最根本的價值取向是保護公共利益和公民的合法權(quán)益，是維護社會公共秩序和社會穩(wěn)定，是化解社會矛盾和增進社會團結(jié)。因此，公安機關(guān)應(yīng)改變單純的以數(shù)字來衡量績效的方法，不能認為治安管理處罰的數(shù)額越大，查處的治安案件越多，治安管理的工作績效就越好。應(yīng)該制定科學(xué)合理的治安管理工作績效評估體系，將人民群眾的安全感和滿意度作為衡量治安管理工作績效的重要標準。此外，執(zhí)法民警還應(yīng)該在行使治安管理處罰的自由裁量權(quán)時，認真考量處罰的目的與公共利益是否相關(guān)或是相背離；治安管理處罰的定性、幅度，種類等因素是否合理、合法；是否還有除了處罰以外的其他途徑等等。這樣有利于促使民警在治安管理處罰中，本著公正、公平的原則執(zhí)法，有利于減少其他不利因素的干擾，從而減少濫用自由裁量權(quán)的可能性。

（二）加強對警察使用自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督

從內(nèi)部監(jiān)督來看，公安機關(guān)主要是通過法制部門對治安處罰的自由裁量權(quán)進行控制。公安法制部門對公安機關(guān)的各項執(zhí)法具有檢察權(quán)、審批權(quán)和建議權(quán)等等。在執(zhí)法部門處理治安案件的過程中，可以接受咨詢或者是參與裁決。另外，紀檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督也是控制執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的有效途徑。但是從分權(quán)與權(quán)力的制衡角度看，內(nèi)部監(jiān)督仍然具有一定的局限性?？紤]到警察具有治安管理的處罰權(quán)，可以將警察的自由裁量權(quán)納入到法院的司法審查路徑。從法院的司法控制角度去解決行政自由裁量權(quán)濫用的問題，可能會更加有效。

（三）提高警務(wù)人員的法律素質(zhì)

能否恰當(dāng)?shù)厥褂弥伟补芾硖幜P中的自由裁量權(quán)，這在很大程度上取決于公安民警的法律素質(zhì)。隨著社會治安形勢的日趨復(fù)雜多變，治安案件數(shù)量的增加和涉及的范圍擴大，使得執(zhí)法人員處理這些案件的難度也越來越大，這就對執(zhí)法人員自身的法律素質(zhì)有著相當(dāng)高的要求。倘若執(zhí)法人員不能明確立法目的和理解立法精神，就很難正確使用自由裁量權(quán)。因此，公安機關(guān)應(yīng)對執(zhí)法人員進行定期或不定期的法律知識的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高民警的政治素養(yǎng)，加強民警的職業(yè)道德感和社會責(zé)任感，使其充分認識到濫用自由裁量權(quán)的危害性以及合理使用自由裁量權(quán)的必要性。同時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織民警進行相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，注重在日常辦案中對民警進行法律教育以及法律知識的補充，嚴格控制民警濫用自由裁量權(quán)的行為。

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1673―2391(2012)04―0055―02

2012—02—17

劉晨，中國政法大學(xué)。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】