周家明

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095)

1 “半城市化”問題的提出

2008年十一屆全國人大一次會(huì)議舉行首場集體采訪時(shí)，來自基層的十位全國人大尤其是三位農(nóng)民工代表闡述了當(dāng)前農(nóng)民工最關(guān)注的問題。這些代表普遍反映，當(dāng)前農(nóng)民工最關(guān)注的是福利待遇、子女教育和社會(huì)保障等問題。中國政府網(wǎng)更是以“福利待遇、子女教育、社會(huì)保障等是農(nóng)民工最關(guān)注的問題”為標(biāo)題將這篇采訪報(bào)道放在首頁，凸顯出我國城市化進(jìn)程中的困難與農(nóng)民工城市化的艱辛。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示:2009年，全國農(nóng)民工總量為2.3億人，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人，其中，16歲～30歲的占61.6%［1］。據(jù)此推算，2009年外出新生代農(nóng)民工數(shù)量在8900萬左右，如果將8445萬就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民工中的新生代群體考慮進(jìn)來，我國現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工總數(shù)約在1億人左右。不同于傳統(tǒng)農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工在回不去、融不入的困境下依然選擇堅(jiān)守城市。他們一改過去的“過客”心理定向，期盼著在務(wù)工城市長期穩(wěn)定生活。

一方面，數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口欲融入城市，成為和“非農(nóng)”群體一樣公平地享受各種福利待遇，有尊嚴(yán)地在城市生活，成為城市的一分子，成為無論從身份上還是行為上的真正市民;另一方面，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件以及一系列的制度制約著他們“城市化”、“市民化”的腳步。從經(jīng)濟(jì)層面來看，主要是我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的緩慢和不徹底，城市的經(jīng)濟(jì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以接納和吸收大量的農(nóng)業(yè)人口。據(jù)測算，2008年中國城市化率只有45.68%，低于同年世界平均水平47.6%，比美英日韓低30個(gè)百分點(diǎn)以上。［2］按照城市化率國際標(biāo)準(zhǔn)，城市化一般分為三個(gè)階段:30%以下是前期;30%～70%是快速發(fā)展階段;70%以上是后期(現(xiàn)代化時(shí)期)。這樣來說，我國城市化僅僅是處于快速發(fā)展階段的中期，難以有效接納數(shù)以億計(jì)的非農(nóng)業(yè)人口。城市化發(fā)展不徹底，以單個(gè)勞動(dòng)力而不是農(nóng)戶為單位的數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村富余人口演繹了“候鳥型”的不徹底的城市化，給“三農(nóng)”和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來諸多負(fù)效應(yīng)。［3］從制度層面而言，我國長期實(shí)行的戶籍制度以及傾斜于城市的社會(huì)保障制度限制了農(nóng)業(yè)人口享有和城市居民同等的權(quán)利，而固化了的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局一時(shí)難以撼動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民工始終徘徊在城市之外，成為“半城市化”群體，反過來制約著城市化的進(jìn)程。因此，中國的“半城市化”其實(shí)就是農(nóng)民工的“半城市化”，農(nóng)民工城市化將是中國城市化可持續(xù)發(fā)展中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。［4］

“半城市化”源自地理學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村地區(qū)向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)變過程中的一種過渡性地域類型。早在20世紀(jì)50年代，戈特曼在其大都市帶理論中就提到了這種獨(dú)特類型的地區(qū)。1987年，McGee在研究亞洲發(fā)展中國家的城市化問題時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一類分布在大城市之間的交通走廊地帶，與城市相互作用強(qiáng)烈，勞動(dòng)密集型的工業(yè)、服務(wù)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長迅速的“半城市地區(qū)”，即Desakota(desa即鄉(xiāng)村，kata即城鎮(zhèn))。這是“半城市化”這一概念的最早提出并明確其所指涉。

“半城市化”這一概念引入我國，引起我國學(xué)者的高度重視，首先在城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)領(lǐng)域受到關(guān)注，但隨后“半城市化”所指涉的對象逐步發(fā)生變化，諸多學(xué)者將在城市居住的非城市人口的城市化問題納入“半城市化”的研究對象，進(jìn)一步拓寬了“半城市化”的研究領(lǐng)域和范疇。學(xué)者王春光指出，半城市化是一個(gè)系統(tǒng)性的社會(huì)、制度、文化、行動(dòng)和心理問題，迄今為止所有政策調(diào)整尚未達(dá)到化解半城市化問題。所謂半城市化，指的是沒有徹底融入城市社會(huì)的狀態(tài)，或者說是城市化不徹底的狀態(tài)，表現(xiàn)為農(nóng)村流動(dòng)人口在制度上沒有享受完全的市民權(quán)，在社會(huì)行動(dòng)上與城市社會(huì)有明顯的隔離以及對城市社會(huì)沒有認(rèn)同感，不認(rèn)為自己是市民，在社會(huì)認(rèn)同上出現(xiàn)內(nèi)部化、邊緣化傾向。［5］

對“半城市化”現(xiàn)象的關(guān)注不僅僅止于學(xué)術(shù)界的研究，網(wǎng)絡(luò)媒體對于“半城市化”現(xiàn)象也給予了極大的關(guān)注，關(guān)注的焦點(diǎn)仍然集中在“半城市化”所帶來的挑戰(zhàn)與問題以及各地“半城市化”現(xiàn)象及問題。

相較于學(xué)術(shù)界和網(wǎng)絡(luò)媒體的極大熱情，官方對“半城市化”現(xiàn)象和問題反映較為冷淡，政治性文件以及政策文本鮮見有關(guān)“半城市化”現(xiàn)象及問題的論斷或公開的闡述?！吨袊l(fā)展報(bào)告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》這一半官方的研究指出:從十二五開始 ，用20年的時(shí)間解決中國“半城市化”問題，以促進(jìn)人的發(fā)展為主線，完成“半城市化”到“全城市化”的轉(zhuǎn)變。

城市化是“人”的城市化，而不是“物”的城市化。半城市化是城市流動(dòng)人口(農(nóng)民工)等不能公平享有城市居民享有的薪酬、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)現(xiàn)象。半城市化問題是一系列問題的合集，是城鄉(xiāng)二元結(jié)果的必然產(chǎn)物，本質(zhì)上是不包容性發(fā)展的問題，核心是公平問題。破解“半城市化”困境，促進(jìn)徹底“城市化”是城市化發(fā)展的必然目標(biāo)。應(yīng)以包容性發(fā)展為理論視角從人口的角度探討我國由“半城市化”走向“城市化”問題。

2 “半城市化”研究的脈絡(luò)

對“半城市化”問題的研究，學(xué)術(shù)界給予了高度的重視，無論是城市化研究的學(xué)者還是社會(huì)學(xué)研究的學(xué)人都傾注了大量的心血，研究成果頗為顯著。通過CNKI以“半城市化”為題目進(jìn)行檢索，共獲得58篇論文，如果以主題進(jìn)行檢索，可獲得224篇有關(guān)“半城市化”論文，具體見表1。

表1 通過CNKI以“半城市化”為題的檢索結(jié)果

通過對“半城市化”相關(guān)論文的檢索，我們可以發(fā)現(xiàn)，對“半城市化”的研究近年日趨活躍，研究成果也集中于2010年和2011年這兩個(gè)年份。在此之前，對“半城市化”的研究學(xué)者們著墨不多。究其緣由，主要有兩個(gè):一是改革開放以來我國從一個(gè)農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國轉(zhuǎn)型的步伐雖然加快了，但由于我國工業(yè)底子薄、欠債多，所以工業(yè)化的程度離世界工業(yè)化國家還有一段不小的距離，而城市化往往是和工業(yè)化聯(lián)系在一起的，工業(yè)化進(jìn)程的緩慢必然延緩城市化進(jìn)程的速度;二是，前期對于“城市化”問題的研究更側(cè)重于城市的規(guī)劃、空間布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市核心區(qū)的發(fā)展，忽略了構(gòu)成城市核心的“人”這一主體要素，所以城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市形象面貌、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為研究的主要內(nèi)容。

對“半城市化”研究狀況進(jìn)行簡單的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，是為了對該問題有一個(gè)直觀了解。此外，我們更需從研究內(nèi)容上把握當(dāng)前“半城市化”問題研究的主要方向，以便對“半城市化”問題有更深入、細(xì)致的研究。通過對“半城市化”國內(nèi)外文獻(xiàn)的簡單考察，學(xué)界對“半城市化”問題的研究一直圍繞兩條路線展開:一條是從地理空間的角度來研究;另一條是從人口的角度也即農(nóng)民工城市化的方向進(jìn)行研究。我們對文獻(xiàn)的詳細(xì)考察也僅僅圍繞這條路線展開。

2.1 從地理空間的角度研究“半城市化”問題

這個(gè)角度的研究成果級別較高，研究成果相對豐碩。學(xué)者們從地域特征或具體城市的“城市化”問題進(jìn)行研究。與此同時(shí)，該角度的研究對城市用地進(jìn)行了深入的剖析。傅小鋒(2005)等人則以成都新津縣為例，探討了“半城市化”地區(qū)土地利用的變化，研究指出，“半城市化”地區(qū)建設(shè)用地的數(shù)量劇增、物種減少、地表水質(zhì)變差、土地功能退化、工業(yè)三廢增加、島狀氣候顯現(xiàn)等環(huán)境效應(yīng)同步發(fā)生。車生泉、馬曉星(2007)通過對上?！鞍氤鞘谢眳^(qū)域自然景觀的研究，提出應(yīng)該綜合運(yùn)用3S技術(shù)、土地時(shí)空演變模型分析技術(shù)、景觀動(dòng)態(tài)格局與生態(tài)過程關(guān)系分析技術(shù)和生態(tài)格局優(yōu)化模式設(shè)計(jì)技術(shù)等方法設(shè)計(jì)該區(qū)域的自然景觀生態(tài)格局。王開泳、陳田(2008)等人認(rèn)為，隨著城市化的快速推進(jìn)，城市對周邊地區(qū)的影響力在不斷增大。城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也越來越緊密，城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢日益明顯，應(yīng)該逐步推進(jìn)“半城市化”地區(qū)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。劉盛和、張擎(2008)則對杭州1999年和2000年“半城市化”地區(qū)的空間分布及其變化進(jìn)行了研究，對推進(jìn)杭州“半城市化”地區(qū)動(dòng)態(tài)變化及其內(nèi)部差異性進(jìn)行了剖析。李曦(2008)等從我國半城市化區(qū)域違法用地問題突出，尤其是近年來隨著我國城市化進(jìn)程加快，探究了當(dāng)前土地利用管理中的困難，分析了“半城市化”區(qū)域違法用地形成的原因，提出了“半城市化”區(qū)域違法用地治理對策。韓非、蔡建明(2011)則認(rèn)為我國半城市化地區(qū)鄉(xiāng)村聚落正面臨空前的形態(tài)演變和現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，可以通過城鎮(zhèn)化整理、遷建和保留發(fā)展三種重建路徑來實(shí)現(xiàn)，分為農(nóng)民集中安置導(dǎo)向下的農(nóng)民新村、農(nóng)業(yè)專門化生產(chǎn)導(dǎo)向下的農(nóng)業(yè)專業(yè)村鎮(zhèn)和生態(tài)旅游導(dǎo)向下的民俗旅游村等三類發(fā)展模式。

2.2 從人口流動(dòng)角度研究“半城市化”問題

這一部分的研究集中于農(nóng)民工或農(nóng)村流動(dòng)人口的城市化問題，很多學(xué)者也稱之為農(nóng)民工城市化問題。人口角度的“半城市化”問題不僅研究農(nóng)民工流動(dòng)的規(guī)律，還要研究農(nóng)民工的城市生存環(huán)境、農(nóng)民工的生存條件以及農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)利的獲得問題，尤其需要研究農(nóng)民工城市化的路徑和措施。王春光(2006)就提出，“半城市化”是一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，它表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間的不銜接、社會(huì)生活和行動(dòng)層面的不融合以及在社會(huì)認(rèn)同上的“內(nèi)卷化”，這一長期變化的趨向，對中國社會(huì)發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，十分不利于中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷。丁建兵(2008)指出，在現(xiàn)實(shí)中，由于系統(tǒng)、社會(huì)生活和行動(dòng)、社會(huì)心理三個(gè)層面的相互強(qiáng)化，農(nóng)村流動(dòng)人口出現(xiàn)“半城市化”現(xiàn)象，并顯現(xiàn)出長期化的變遷趨勢。周建國(2009)提出，農(nóng)民工城市化是實(shí)現(xiàn)從“半城市化”到“城市化”的最優(yōu)選擇，而要促進(jìn)農(nóng)民工城市化這一目標(biāo)，中小城市(尤其是縣城)是最為可行的路徑選擇。劉淑春、李魁(2010)認(rèn)為，“半城市化”是城市化發(fā)展中的一個(gè)階段，突破農(nóng)村人口“半城市化”困境和“夾心層”約束，根本的出路還在于徹底的“城市化”，但不是盲目的城市化。幾又(2011)認(rèn)為，“半城市化”是戶籍功利主義的“夾生飯”，將“半城市化”問題生存的根源直指我國實(shí)行半世紀(jì)之久且飽受詬病的城鄉(xiāng)戶籍分割制度。漆先望(2011)認(rèn)為，要解決“半城市化”問題，就必須正視農(nóng)民工或農(nóng)業(yè)人口的社會(huì)保障問題，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件下，用土地?fù)Q取社保是一條可行的路徑。

以上對“半城市化”文獻(xiàn)的深入分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:一是，“半城市化”這一概念自引入我國后受到了相當(dāng)程度的重視，這不僅僅和我國加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化有密切的聯(lián)系，同時(shí)反映了學(xué)術(shù)界對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題的高度關(guān)注，試圖通過自身的學(xué)識和智慧為國家和社會(huì)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)出力。二是，“半城市化”這一概念的指涉，學(xué)界一直存在空間地理和人口角度之爭，呈現(xiàn)出爭鳴的態(tài)勢。有關(guān)“半城市化”這一概念所指不僅體現(xiàn)出不同的地域特點(diǎn)，同時(shí)體現(xiàn)出時(shí)間序差。歐美國家采用這一概念更注重從空間地域角度進(jìn)行研究，而我國則呈現(xiàn)出空間地理角度和人口角度研究并駕齊驅(qū)的局面。就時(shí)間順序而言，早期對“半城市化”的研究側(cè)重于從空間地理角度研究，而進(jìn)入新世紀(jì)以后，研究的視角轉(zhuǎn)移至人口方面，呈現(xiàn)出研究視角隨著時(shí)間變化而變化的特點(diǎn)。三是，對“半城市化”問題學(xué)術(shù)界縱然給予了高度重視，發(fā)表了諸多研究成果，但目前的研究還有深化的空間，即“半城市化”問題的制度和政策成因研究不夠;“半城市化”問題的倫理意義研究不足;“半城市化”問題解決的措施和策略還有待進(jìn)一步挖掘等。

3 從“半城市化”到“城市化”:包容性策略的構(gòu)建

城市化是人的城市化，而非物的城市化，從包容性發(fā)展理論來觀察和審視我國的城市化，需要解決農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口的城市化問題，通過取消對農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口戶籍約束，完善和切實(shí)保障這部分群體的法定權(quán)利，是包容性增長的核心要義，是實(shí)現(xiàn)從“半城市化”走向“城市化”的必由之路。

包容性發(fā)展是亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出的一個(gè)概念，2009年11月15日，胡錦濤主席在亞太經(jīng)合組織會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“包容性發(fā)展”，一年以后，在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會(huì)議的開幕式上，胡錦濤再次提到并闡發(fā)了這個(gè)概念，成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性理論思想。對包容性發(fā)展的具體涵義，我國學(xué)者理解不一，各有側(cè)重，但就我國具體國情而言，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會(huì)弱勢群體、低收入人口有相對平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，能從經(jīng)濟(jì)增長中更多受益，強(qiáng)調(diào)和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。包容性發(fā)展的前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，核心要義是機(jī)會(huì)平等，主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享，最終價(jià)值導(dǎo)向是社會(huì)公平正義。［6］

就“半城市化”問題而言，包容性發(fā)展要求取消限制農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工、進(jìn)城生活并逐漸城市化的規(guī)定和辦法，切實(shí)保障農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城的各項(xiàng)權(quán)利，使農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口在城里享有均等的機(jī)會(huì)，獲取合法的利益。另外，通過落實(shí)和完善的社會(huì)保障制度保障農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口的生存條件、福利待遇，解決他們的后顧之憂。同時(shí)要通過完善的收入分配制度使廣大農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口共享城市發(fā)展的成果，有尊嚴(yán)地在城市生活，為城市所接納，為城市的發(fā)展添磚加瓦。

3.1 戶籍制度的改革

“半城市化”概念，是指農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中一種不完整的狀態(tài)，其表現(xiàn)為，農(nóng)民已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)和生活，但他們在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等許多方面不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利。［7］

之所以會(huì)出現(xiàn)這種“半城市化”的現(xiàn)象，是因?yàn)閯趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)等都依附于城鄉(xiāng)二元戶籍機(jī)制之上，只要戶籍身份未發(fā)生根本性更替，這些“固有權(quán)利”就難以隨之遷徙。近年來，雖然一些地方在戶籍管理上有過一些比較吸引眼球的動(dòng)作:取消暫住證，代之以居住證;取消紅藍(lán)本，代之以同樣的戶籍簿顏色，但涉及城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘的根本性問題鮮有全面觸及，反倒是功利色彩愈顯濃郁。

“半城市化”，實(shí)際是戶籍功利主義者的“夾生飯”。戶籍制度改革的本質(zhì)是公民自由遷徙權(quán)利的回歸，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的籌碼。將公民權(quán)利功利化，縱使眼前有所發(fā)展，但因而形成的利益輸送慣例，付出的代價(jià)只會(huì)更大，改革更加困難。［8］

戶籍制度改革的主要內(nèi)容是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。改革的理想辦法是自動(dòng)登記制度，即一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時(shí)間，并準(zhǔn)備長期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。不論人口遷入對一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區(qū)別于目前戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動(dòng)登記?，F(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。誠然，有許多人指出，戶籍制度改革的關(guān)鍵并不是戶籍制度本身，而是戶籍制度背后的利益分割。當(dāng)前，逐步落實(shí)和保障農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口的基本公民權(quán)利，為他們提供平等的機(jī)會(huì)和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就是首要解決的問題。

3.2 社會(huì)保障的落實(shí)

農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系的逐步完善是機(jī)會(huì)均等和成果共享的關(guān)鍵，只有落實(shí)了農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題，才能談得上平等和共享。目前，可行的辦法是根據(jù)農(nóng)民工的需求與目前條件，立足長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧、建立賬號、形成網(wǎng)絡(luò)、支付轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)對接、分類分層保障。在解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題的道路上，建立一元化的社會(huì)保障體系應(yīng)該是最終目標(biāo)。

一元化的社會(huì)保障體系是指城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，它不僅管理簡便，而且沒有身份、戶籍、職業(yè)的歧視，體現(xiàn)的是社會(huì)的公平與公正。但目前由于我國財(cái)力、技術(shù)及相關(guān)政策等客觀條件制約，還不具備建立一元化社會(huì)保障體系的條件。而且現(xiàn)在就建立一元化的社會(huì)保障體系，忽視了農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、工作情況復(fù)雜、對社保需求不一等特點(diǎn)。因此，農(nóng)民工顯然不能簡單地與城市企業(yè)職工、政府公務(wù)員等用同一種社會(huì)保障制度來覆蓋，或者雖然可以在基礎(chǔ)部分統(tǒng)一卻需要在補(bǔ)充部分體現(xiàn)差別性。所以，一元化的制度安排可以作為我國社會(huì)保障制度的長期發(fā)展目標(biāo)，但近期應(yīng)將多元化制度安排作為過渡顯然是必要的。就單項(xiàng)社會(huì)保障制度而言，如果具備建立一元化制度的條件或者經(jīng)過創(chuàng)造條件能夠?qū)崿F(xiàn)制度安排的一元化，那毫無疑問應(yīng)當(dāng)選擇一元化。因?yàn)檫@既能減少改革的阻力與即期成本，又不會(huì)扭曲邁向一元化目標(biāo)的路徑。［9］

在“半城市化”背景下，要落實(shí)農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口社會(huì)保障問題，應(yīng)該不斷增強(qiáng)城市社會(huì)保障的吸納能力，打破社會(huì)保障制度碎片化、區(qū)域化桎梏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的聯(lián)網(wǎng)并網(wǎng)，解決農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口因流動(dòng)而導(dǎo)致的投保不享保的困境，增強(qiáng)他們參保的積極性;應(yīng)適當(dāng)放松對繳費(fèi)年限的限制性規(guī)定，并以鼓勵(lì)性的政策激勵(lì)延長繳費(fèi)期限，降低城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻，使農(nóng)民工加入城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)減輕;應(yīng)該加大對失地農(nóng)民的生活救助，健全失地農(nóng)民的保障系統(tǒng)，除用土地?fù)Q回的養(yǎng)老保障外，應(yīng)該將失地農(nóng)民納入城市醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)，并健全配套設(shè)施和服務(wù)，使他們享受更多資源。

3.3 參與共享的策略

農(nóng)民工和農(nóng)村流動(dòng)人口與城市市民是什么關(guān)系這一問題，很早就有學(xué)者進(jìn)行過研究，認(rèn)為兩者之間是矛盾和沖突的關(guān)系;但又有學(xué)者認(rèn)為，它們之間是一種共生的關(guān)系。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度的限制以及文化沖突的存在，農(nóng)民工在城市所作的貢獻(xiàn)與他們所獲得的酬勞很不相稱。農(nóng)民工遭受種種制度上的排斥和歧視。雖然，農(nóng)民工與城市市民在城市社會(huì)空間交往中已經(jīng)形成了相互協(xié)調(diào)的共生關(guān)系，但它表現(xiàn)為一種偏利于城市社會(huì)和市民的非對稱共生模式。共生理論認(rèn)為，在非對稱性互惠共生中，共生單位首先要滿足質(zhì)參量兼容的要求，同時(shí)，共生單位在形態(tài)上應(yīng)比較接近，或者形態(tài)的方差應(yīng)較小。如果農(nóng)民工長時(shí)期不能融入城市社會(huì)中，與市民一樣平等地共享城市文明的成果，兩個(gè)共生單位會(huì)變得越來越不能相容，農(nóng)民工和城市市民會(huì)形成相互隔離的社會(huì)群體，農(nóng)民工與市民的共生關(guān)系會(huì)變得不穩(wěn)定，甚至消亡，大規(guī)模的社會(huì)沖突不可避免，社會(huì)的和諧穩(wěn)定必將受到嚴(yán)重威脅。［10］

農(nóng)民工融入城市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工參與城市建設(shè)發(fā)展，共享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明成果，大力推進(jìn)農(nóng)民工的城市社會(huì)交往、拓寬農(nóng)民工交往的空間和領(lǐng)域，積極推動(dòng)農(nóng)民工參與城市社區(qū)建設(shè)等;同時(shí)要求城市居民拋棄偏見和歧視，增強(qiáng)對農(nóng)民工的接納和認(rèn)同感。當(dāng)前，可以鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參與社區(qū)生活和社區(qū)建設(shè)以及農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校兩個(gè)方面促進(jìn)農(nóng)民工融入城市，即城市社區(qū)可將在本社區(qū)居住的農(nóng)民工納入就業(yè)與再就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)對農(nóng)民工的培訓(xùn)，為農(nóng)民工就業(yè)提供更多就業(yè)信息和就業(yè)崗位;當(dāng)?shù)卣e極幫助解決農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)教育問題，保障他們的教育機(jī)會(huì)公平;各社區(qū)積極吸納常住農(nóng)民工參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的建設(shè)，保障他們的合法訴求;吸引農(nóng)民工參與社區(qū)各種文體組織和文體活動(dòng)，豐富他們的業(yè)余生活，加快他們的融入步伐;加強(qiáng)宣傳和政策引導(dǎo)，消除城市居民對農(nóng)民工的歧視，通過各類活動(dòng)的參與，營造一種和諧共生的情感包容關(guān)系;政府出臺相關(guān)規(guī)定和辦法保障農(nóng)民工權(quán)利的落實(shí)，使有利于農(nóng)民工的各項(xiàng)措施有法可依、有例可循;安排農(nóng)民工子女與城市孩子同在一所學(xué)校上學(xué)，增加他們與城市文化的接觸和學(xué)習(xí)，孩子的家長們也會(huì)多一條與城市家長或城市文化溝通的橋梁。［11］

［1］［2］國家統(tǒng)計(jì)局.新中國60周年系列報(bào)告之十:城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異［EB/OL］.［2009－09－17］http://www.gov.cn/gzdt/content_1419726.htm)

［3］馬先標(biāo).穩(wěn)健快速推進(jìn)城市化中的農(nóng)村富余人口轉(zhuǎn)移［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010(5):40 －43.

［4］周建國.社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)問題［M］.蘭州:甘肅人民出版社，2008.

［5］王春光.農(nóng)村流動(dòng)人口的半城市化問題研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2006(5):39－42.

［6］葛笑如.包容性增長的正義品質(zhì)［J］.求實(shí)，2011(8):70－72.

［7］梁捷.我國城市化進(jìn)程正遭遇“半城市化”的困擾［N］.光明日報(bào)，2011－02－17(02).

［8］幾又.“半城市化”是戶功利主義煮的“夾生飯”［J］.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2011(A版):57－59.

［9］付麗麗.我國農(nóng)民工社會(huì)保障問題研究［J］.北京城市學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(1):96－98.

［10］周春發(fā).從沖突走向融合—農(nóng)民工與城市市民的社會(huì)交往—基于共生理論的視角［J］.福建論壇:社科教育版，2007(12):27－30.

［11］張荊.教授談農(nóng)民工融入城市:以子女入學(xué)公校為切入點(diǎn)［N］.中國青年報(bào)，2010－02－05(03).