許珠華

（福建省海洋環(huán)境與漁業(yè)資源監(jiān)測中心 福州 350003）

福建省海島開發(fā)利用的建議

許珠華

（福建省海洋環(huán)境與漁業(yè)資源監(jiān)測中心 福州 350003）

福建海島眾多，總數(shù)為1 546個，其中：有人居住島102個，人口132.2萬；無人居住島1 444個。海島蘊藏著土地、港口、生物、礦產(chǎn)、旅游、海水、海洋能和空間等資源，已開發(fā)利用的海島少，尚未開發(fā)利用的海島多，大部分有人居住的海島存在“四缺”和“四難”，同時開發(fā)利用的海島還存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、歸屬權與使用權不清、科技人員缺乏、財政困難、承受臺風暴潮災害的影響等問題。為此，筆者通過調(diào)研分析，提出了幾點開發(fā)利用海島的建議。

海島；開發(fā)利用；福建省

福建省海島眾多，共有1 546個，占全國海島的23.8%。其中：有人居住島102個，人口132.2萬，無人居住島1 444個，海島岸線長達2 804.4 km，面積為1 400.1 km2［1］。礁3 200多個［2］。近年來，隨著海洋經(jīng)濟建設步伐的不斷加快，沿海地區(qū)土地資源日益匱乏，海洋開發(fā)程度不斷加深，圍填海項目逐年增多，近岸海域面積逐步縮小，海島一方面承載著海洋經(jīng)濟發(fā)展的資源保障使命；另一方面扮演者維護海洋生態(tài)平衡的重要角色。因此，科學合理開發(fā)利用海島資源將對福建沿海經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和保護海洋生態(tài)環(huán)境起到重大作用。

1 海島區(qū)位條件及其作用

福建是我國距離臺灣省最近的省份，海島距離臺灣則更近，海壇島至新竹為68 n mile，湄洲島至臺中為88 n mile，東山島至臺南為146 n mile。福建與臺灣地緣近、血緣親、文緣深、商緣廣、法緣久，這為海島發(fā)展外向型經(jīng)濟，擴大對臺貿(mào)易提供十分有利的條件。

海島不同陸域，也不同海域，它是處在陸地向大海延伸地帶。海島蘊藏著豐富的資源，主要有：土地資源、港口和橋址資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、海水資源、海洋能資源和空間資源等。領?；c島是劃分管轄海域的重要標志。在臺風暴潮來臨時，海島起著頂風消浪的作用，每個海島就像一艘不可沉沒的“航空母艦”?；诖?，海島一方面在海洋生態(tài)系統(tǒng)中起著極其重要的作用，是海洋生物多樣性的主要載體；另一方面，海島蘊藏著豐富的資源，可為沿海經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。由于海島面積狹小，地質(zhì)結(jié)構簡單，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，一旦遭到損壞，可能導致小島嶼的消失，植被破壞，某些物種滅絕。海島自身生態(tài)系統(tǒng)被破壞，則導致整個海洋生態(tài)系統(tǒng)的失衡，導致海洋生態(tài)災難。

2 福建省海島資源的特點

（1）在地理分布上，海島大多分布在20 m等深線的范圍之內(nèi)，少量分布在30 m等深線附近。寧德和福州市沿海海島分布較多，約占全省海島的45.2%［1］。

（2）在面積方面，100 km2以上的海島有4個，10～100 km2的海島有16個，1～10 km2的海島有53個，0.1～1 km2的海島有159個，0.01～0.1 km2的海島有464個，小于0.01 km2的海島有850個［1］。

（3）在數(shù)量方面，福建列島多，有星仔列島、?，幜袓u、臺山列島、四礵列島、馬祖列島、白犬列島、東洛列島和禮嶼列島等。

（4）在氣候方面，福建海島處于低緯度地區(qū)，氣候受太陽輻射，臺灣海峽以及兩側(cè)山地地形的影響和季風環(huán)流的制約，同時受海洋水體的調(diào)節(jié)，使之具有典型的亞熱帶海洋性季風氣候的特征。海島主要的氣候特點：春季陰濕多雨霧，夏季晴熱少酷暑，秋季晴朗降水少，冬季低溫無嚴寒。多年平均氣溫在15.1～21.0℃，最冷月（1月）平均氣溫為5.6～12.9℃，最熱月（8月）平均氣溫為24.0～28.8℃［1］。氣候特點使福建海島十分適宜開發(fā)旅游休閑度假。

（5）在地表構造方面，福建海島位于我國東南部新華夏巨型構造體系的東延部分，屬于南嶺緯向構造和華夏式構造體系的復合地段。中生代以來發(fā)生大量的酸性、中酸性及基性巖噴溢、侵入和變質(zhì)等作用，造就了福建海島的巖性組成和分布特點。海島表層以基巖石、沙巖石和赤紅壤居多，其次為風沙土、濱海鹽土和火山性薄層土，水稻土較少。

（6）植被方面，有植被的海島多，無植被的海島少，有植被且植被生長較好的海島占海島總數(shù)的43%［1］。植被類型有：常綠針葉林、常綠闊葉林、落葉闊葉林、紅樹林、竹林、灌叢、草叢、稀樹草叢、水生植被、沼生植被、沙生植被和人工植被等。林木資源較少。

（7）在開發(fā)利用程度方面，已經(jīng)開發(fā)利用的海島少，尚未開發(fā)利用的海島多。在灣內(nèi)的海島由于離陸域較近，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上建制的海島，易于開發(fā)利用。開發(fā)利用的海島大部分用于城鎮(zhèn)建設、碼頭基礎設施建設、旅游度假和農(nóng)牧漁基地等。

3 海島開發(fā)利用現(xiàn)狀

根據(jù)福建海島調(diào)查結(jié)果所見，對海島開發(fā)利用現(xiàn)狀，大致分為3類。

（1）海島面積比較大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上建制的，離大陸較近，有一定資源，交通較便捷，又有城鎮(zhèn)為依托，經(jīng)濟基礎相對較好，比較容易進一步開發(fā)利用。如，大崳山島、三都島、瑯岐島、海壇島、湄洲島、南日島、大嶝島和鼓浪嶼等21個海島［1］。各級黨委、政府重視海島經(jīng)濟發(fā)展，開展了一系列島建工程，解決了陸島交通、島上公路建設、引水工程和海底電纜等，島上“交通、水、電、就醫(yī)、上學”等狀況得到了較大的改變。開發(fā)性項目比較齊全，涉及城鎮(zhèn)建設、碼頭和公路建設、旅游度假和農(nóng)牧漁生產(chǎn)等。

（2）海島面積比較小，但有人居住，這類海島自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件比第一類海島差，如交通不便、通信落后、能源緊張、文化教育和衛(wèi)生條件較差，居民文化和生活水平低，有的海島只有幾個或幾十個人居住，主要從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)。但仍有一定資源，如，東臺山島、烽火島、福嶼島、云淡門島、鶴嶼島和前嶼島等81個海島［1］。

（3）海島面積小，無人居住，這類海島大多是小島，這些小島或島群遠離大陸、環(huán)境復雜、交通不便、資源單一、自然條件差，長年累月起著阻擋狂風巨浪、保護海岸的作用，它給海洋生物和鳥類造就了一個個棲息繁殖的場所，給航海者指引方向，錨泊避風。如，星仔列島、東引島、東沙島、東甲島、東碇島、兄島和弟島等1 444個海島［1］。

4 存在的主要問題

4.1 缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

福建海島開發(fā)和管理工作分散到各個部門，多種行業(yè)，條塊分割，職責交叉，海洋行業(yè)及海島開發(fā)管理部門都根據(jù)各自的需要從事海島開發(fā)、規(guī)劃和管理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理，難以實現(xiàn)海島地區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益的統(tǒng)一。從已開發(fā)的海島看，存在多頭審批或未經(jīng)批準、擅自開發(fā)的現(xiàn)象。從當?shù)厝罕婇_發(fā)的海島看，基本上是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)為主，處于粗放型狀態(tài)。如，有的群眾為了一些眼前利益，開采海島上砂石和土方進行圍海養(yǎng)殖，既破壞了海島岸線資源，又損壞了海洋生態(tài)環(huán)境，許多池塘被閑置和荒廢；旅游資源較為豐富的海島，缺乏規(guī)劃和論證，浪費了海島資源；用于城鎮(zhèn)建設的海島，有關部門沒有長遠考慮，多采用填海和修筑非透水構筑物等方式將海島連陸變?yōu)榘雿u或堤連島，而如此一來，改變了水動力條件和海島的自然性狀。港灣納潮量減少，港口管理部門和有關企業(yè)每年都需要斥巨資用于航道疏浚，造成巨大的損失。

4.2 海島歸屬權與使用權不清

海洋國土是國有資源的一部分，領海、海島及其一切海洋資源都歸國家所有，任何單位和個人不得用任何手段侵占或破壞這些資源，把資源轉(zhuǎn)化為財富，但不能改變使用資源的所有權。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，涉海部門和單位越來越多，各行各業(yè)爭占海島土地、岸線和灘涂等矛盾越來越突出，有些部門和單位把使用權視為所有權，出現(xiàn)誰有錢、誰占領、誰開發(fā)的現(xiàn)象，有些群眾將海島所轄的淺海和灘涂視為集體所有，自己有權隨意處置，擅自將部分淺海、灘涂和海島出賣或出租給他人，將使用權視為所有權。

4.3 海島科技人員缺乏

福建海島長期以來由于經(jīng)濟較為落后，海島上的一些科技人員想方設法離開海島，形成目前普遍海島科技人員十分缺乏的狀況。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級建制的海島相關科技推廣站基本上名存實亡，或不復存在，一般有人居住的海島更談不上有科技人員的存在。一些海島的工礦企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級機構中，很少有中級以上的工程技術人員，對于工礦企業(yè)的技術改造和提高產(chǎn)品質(zhì)量困難極大。

4.4 海島財政困難

長期以來，受其特殊性和歷史原因的制約，海島經(jīng)濟發(fā)展緩慢，資源未能充分合理利用。當前開發(fā)利用海島確實存在不少問題。如，基礎設施建設落后、交通不便、能源緊張、文化教育差、醫(yī)療衛(wèi)生沒有保障和群眾生活水平低等因素，都給開發(fā)海島資源帶來了很大的困難。對絕大多數(shù)海島來說，只靠海島上人民的努力拼搏來脫貧致富奔小康，是有許多困難的。

4.5 海島承受著臺風暴潮災害的影響

福建沿海地區(qū)是我國受臺風暴潮災害的主要災區(qū)之一，每年都有幾次臺風暴潮經(jīng)過海島，影響或嚴重影響海島居民生活和生產(chǎn)，一旦臺風暴潮經(jīng)過，都給海島造成基礎設施的損害，經(jīng)濟損失巨大，海島承受著臺風暴潮災害的影響，海島海洋防災減災任重而道遠。

5 建 議

5.1 制定優(yōu)惠的開發(fā)政策

改革開放以來，福建沿海經(jīng)濟發(fā)展迅速，尤其是國務院出臺了《關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》，給海島開發(fā)建設提供一個極富挑戰(zhàn)性的機會。在這種形勢下，做好海島開發(fā)更具有戰(zhàn)略意義。一方面要發(fā)揮海島在對外開放中前沿陣地和“橋頭堡”的優(yōu)勢，創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外資金和技術；另一方面要根據(jù)海島自身條件的不足，給予更優(yōu)惠的政策，把大陸和海島各方面力量調(diào)動起來，支持海島建設。①制定有利于吸引島外資金建設海島港口、能源和交通運輸?shù)然A設施的政策；②制定有利于吸引國內(nèi)外先進技術以開發(fā)海島資源，興辦外向型企業(yè)的政策；③制定有利于海島發(fā)展對外貿(mào)易的政策；④制定有利于綜合開發(fā)海島旅游資源的開發(fā)政策；⑤制定有利于科技力量開發(fā)海島的政策；⑥制定有利于海島發(fā)展內(nèi)聯(lián)企業(yè)、開發(fā)海島資源的政策；⑦制定有利于省、市、縣支持海島開發(fā)的政策；⑧制定有利于金融、財稅和保險等機構扶持海島開發(fā)的優(yōu)惠政策。

5.2 立足海島，搞好開發(fā)利用規(guī)劃

福建的海島開發(fā)絕大部分是處于起步階段，但發(fā)展勢頭較猛，前景十分廣闊。然而，必須清醒地看到，海島面積小，資源總體上較為豐富，但對某一海島來說又是不完備，海島生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，環(huán)境容量較小，海島開發(fā)回旋余地不大。因此，必須用全局的觀點和超前的思路，對全省的海島開發(fā)進行綜合規(guī)劃。全省海島開發(fā)綜合規(guī)劃要立足海島環(huán)境與資源的現(xiàn)狀，根據(jù)全省社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和海洋開發(fā)規(guī)劃，把海島作為海洋開發(fā)的前沿基地，綜合布局，協(xié)調(diào)島與陸，島與島和島與海在開發(fā)中的各種關系，協(xié)調(diào)當前開發(fā)與長遠開發(fā)中項目安排布局的關系，協(xié)調(diào)開發(fā)與保護的關系等，從宏觀上協(xié)調(diào)、指導海島開發(fā)活動。

5.3 各級計劃、財政優(yōu)先支持海島建設

根據(jù)海島的特殊性，各級計劃和財政優(yōu)先安排一批有突破性，能夠走上脫貧致富奔小康的項目。從扶持來說，無償支持、低息或無息貸款，有計劃地安排一批重點項目，中央、省、設區(qū)市對口部門重點支持，從人力、物力和財力上加強管理，使海島經(jīng)濟發(fā)展由“輸血型”向“造血型”過度，并形成一個“造血型”的經(jīng)濟機制，走上自立發(fā)展的道路。

5.4 動員居民遷移

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，福建有人居住島102個。其中有一部分有人居住島所居住的人員極少。如，福鼎的西星島76人、長嶼46人、腰嶼35人，霞浦的虎嶼島4人，羅源的三嶼20人，連江的沚洛島91人，莆田的下嶼85人，惠安的大竹島50人，漳浦的小嵩嶼8人、橫嶼60人、虎嶼島60人，東山的西嶼30人。這些海島都存在“四缺”（糧、燃料、水和電）與“四難”（交通、信息、教育和衛(wèi)生）問題，根本談不上有什么基礎設施建設，且環(huán)境條件極差，不適宜人居住?？蓜訂T此類海島的居民遷移，集中到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村建制的海島上，政府及相關部門便于管理，是一項為民辦實事的工程。

5.5 開展無名海島命名工作

福建海島有1 546個，其中322個沒有島名。為了便于管理，在全面摸清全省海島資源的基礎上，逐步啟動海島岸線修測工作，同時為無名海島命名，編制海島花名冊，納入規(guī)范化管理范疇。

5.6 加強海島淡水資源的行政管理

逐步建立海島淡水資源開發(fā)、利用和管理的職能一體化，使代價高昂開發(fā)出來的淡水資源得到合理利用，減少浪費。同時，要轉(zhuǎn)換機制，增加淡水資源開發(fā)的投入，建立淡水資源開發(fā)專項資金。改革水費定價制度，引入市場機制，以水價引導和調(diào)節(jié)海島淡水資源的供需關系。加強淡水資源的規(guī)劃管理及其前期開發(fā)論證工作。

5.7 加大有爭議海島的監(jiān)管力度

隨著地方政府對海洋國土的認識，海島歸屬問題爭議較大。前幾年，在全國統(tǒng)一開展海域勘界使用和管理的問題上，就海島歸屬問題，出現(xiàn)過省際間、設區(qū)市間、縣（市、區(qū)）間爭議不休。如，位于閩江口的立樁礁島（26°5.0′N、119°43.3′E），連江縣與長樂市爭議不休，人為切成兩半，分別使用和管理。

5.8 加強海島保護

新中國成立以來，國家和各行業(yè)先后頒布了許多有關國土管理和海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)，許多地方政府也制定了相應的管理辦法，但由于管理力量有限，條件不足，對海島管理還存在不少的問題。我們認為：在開發(fā)利用海島及其周邊資源的同時，應分清海島類型，根據(jù)需要和可能，制定海島開發(fā)和保護規(guī)劃，對典型有保護價值的海島要重點加以保護，海監(jiān)機構加強巡航。如，領?；c島、國防安全島、鳥島、蛇島、龜島以及生態(tài)敏感島等。對近期不可能開發(fā)的海島采取植樹造林、封島育林，提高水源涵養(yǎng)效益。其實，對大多數(shù)的海島也都應植樹綠化，尤其是較大面積的海島在開發(fā)利用時，應先構建海島保護林帶。

5.9 健全海島法規(guī)，將海島開發(fā)納入法制的軌道

建立健全海島資源開發(fā)許可證和有償使用海島制度，是海島開發(fā)管理中的一項重要基礎性工作。我國于2010年3月1日頒布實施了《中華人民共和國海島保護法》，這是海島管理法制化的必然趨勢，福建應審時度勢，在積極宣傳、管理和落實的基礎上，可借鑒其他?。ㄊ?、自治區(qū)）的經(jīng)驗，結(jié)合福建海島所處的特殊地理位置和優(yōu)勢，盡早制定符合自身實際的海島管理法規(guī)或規(guī)章，加強執(zhí)法隊伍建設，運用經(jīng)濟和法律的手段，切實加強海島管理，實現(xiàn)依法管理海島。

［1］ 福建省海島資源綜合調(diào)查編委會.福建省海島資源綜合調(diào)查研究報告［M］.北京：海洋出版社，1996：3－7.

［2］ 福建省地名委員會.福建省海域地名志［Z］.福州：福建省地名學研究會，1991：56.