秦昌波 葛察忠 李曉瓊 劉倩倩

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

歐盟已于2008年通過(guò)法案，自2012年1月起正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EUETS）。國(guó)際航空業(yè)對(duì)此的反應(yīng)不一，也對(duì)中國(guó)航空業(yè)和節(jié)能減排產(chǎn)生了重要影響。在中美俄等國(guó)外部抵制和歐盟內(nèi)部反對(duì)壓力下，歐盟航空“碳稅”問(wèn)題近期出現(xiàn)了官方態(tài)度軟化的跡象。

1 歐盟航空碳稅爭(zhēng)端

國(guó)際航空二氧化碳排放問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)碳減排討論的焦點(diǎn)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，國(guó)際航空碳排放不納入國(guó)家溫室氣體清單，但需要單獨(dú)列出。《IPCC2006 國(guó)家溫室氣體清單指南》也繼承了這一觀點(diǎn)。因而對(duì)于國(guó)家航空碳排放的歸屬和國(guó)家分配問(wèn)題一直爭(zhēng)論較大。歐盟始終是解決這一問(wèn)題的積極推動(dòng)者。2008年11月19日，歐盟議會(huì)和歐洲委員會(huì)通過(guò)新法案（Directive 2008/101/EC），決定將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系。盡管遭到中美俄印等眾多國(guó)家和對(duì)個(gè)國(guó)際組織的反對(duì)和質(zhì)疑，歐盟仍然于2012年1月正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，要求航企為其額外碳排放購(gòu)買(mǎi)配額（俗稱(chēng)“航空碳稅”）。這一體系要求所有進(jìn)出歐盟成員國(guó)的航班在一定的碳排放限額之外，還要購(gòu)買(mǎi)額外的碳排放許可證。2012年航空公司的排放額將被限制在2004—2006年平均年排放量的97%，2013年限制在95%，以此類(lèi)推。2012年，85%的配額將是免費(fèi)發(fā)放的。據(jù)國(guó)際航協(xié)測(cè)算，歐盟的做法將使明年全球航空業(yè)成本增加34億歐元。因航空業(yè)發(fā)展迅速，中國(guó)受到的影響最大。

歐盟此舉印發(fā)了廣泛的國(guó)際博弈。中國(guó)民航局2月7號(hào)向境內(nèi)航企發(fā)布指令“未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，禁止中國(guó)境內(nèi)各運(yùn)輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。” 2月21~22 號(hào)，中美俄等26國(guó)在莫斯科召開(kāi)會(huì)議，聯(lián)合制定了反對(duì)歐盟航空碳稅的一攬子“報(bào)復(fù)性“方案。美國(guó)認(rèn)為歐盟征收航空“碳排放稅”，違反了《國(guó)際民用航空公約》禁止國(guó)際航空器征收燃油稅的規(guī)定，具有歧視色彩；同時(shí)違反了有關(guān)領(lǐng)空開(kāi)放的國(guó)際協(xié)議。美國(guó)運(yùn)輸部發(fā)表公報(bào)指出，無(wú)論是在司法層面，美國(guó)都強(qiáng)烈反對(duì)歐盟將其政策強(qiáng)加于他國(guó)的做法。俄羅斯當(dāng)局則準(zhǔn)備利用西伯利亞航空過(guò)境費(fèi)在航空碳稅爭(zhēng)端中對(duì)歐盟施加壓力。2012年9月11日，德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)和西班牙四國(guó)經(jīng)濟(jì)部門(mén)一致反對(duì)單獨(dú)征收航空“碳稅”，并呼吁對(duì)此推出一個(gè)全球性解決方案，這標(biāo)志著歐盟航空碳稅的計(jì)劃遭遇了來(lái)自?xún)?nèi)部的反對(duì)。專(zhuān)家預(yù)計(jì)受綜合因素的制約和影響，航空碳稅全球性協(xié)議短期內(nèi)不會(huì)達(dá)成，未來(lái)碳稅的走向?qū)⒁暁W盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展而定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，經(jīng)過(guò)多方之間的談判和協(xié)商之后，形成一個(gè)多方都可以接受的全球性方案才有可能解決問(wèn)題。

中國(guó)不僅僅要面臨歐盟碳關(guān)稅的問(wèn)題，還要面對(duì)下一步國(guó)際氣候框架等問(wèn)題，而這些都將對(duì)中國(guó)宏觀決策、對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有非常大的影響。盡管始終備受爭(zhēng)議的航空碳稅計(jì)劃終于在歐盟內(nèi)外的雙重壓力之下面臨流產(chǎn)，但是建立全球碳排放交易體系終究是大勢(shì)所趨，中國(guó)在這一問(wèn)題上應(yīng)該有前瞻性。中國(guó)應(yīng)該思考的是，未來(lái)在全球碳排放體系中處于什么樣的位置，這是此次歐盟碳稅之爭(zhēng)背后的大命題。由于歐盟航空碳稅同環(huán)保高度相關(guān)，本文通過(guò)資料調(diào)研及數(shù)據(jù)收集，對(duì)歐盟此舉的主要原因和對(duì)中國(guó)的影響進(jìn)行了分析，并從保護(hù)航空業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和我國(guó)環(huán)保工作實(shí)際出發(fā)提出了應(yīng)對(duì)建議。

2 歐盟強(qiáng)征航空碳稅的深層次原因

歐盟征收航空碳稅的立論基礎(chǔ)是減少碳排放及其他溫室氣體和污染氣體的排放，對(duì)抗全球氣候變暖。但此舉并非直接減排手段，沒(méi)有對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)生直接和實(shí)際效果?？v覽歐盟相關(guān)政策法規(guī)與當(dāng)前其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全局，歐盟實(shí)際上主要從增加收入、保護(hù)歐盟航空業(yè)和增加全球話語(yǔ)權(quán)三方面考慮。

2.1 增加自身收入，緩解歐盟各國(guó)財(cái)政問(wèn)題

歐盟征收航空業(yè)碳排放稅收入可觀，可幫助歐盟各國(guó)應(yīng)對(duì)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。碳排放配額中的15%將由航空公司通過(guò)拍賣(mài)的方式獲取，拍賣(mài)的收入歸歐盟所有。隨著時(shí)間的推移，航企購(gòu)買(mǎi)配額的比例和價(jià)格會(huì)越來(lái)越高，這筆收入會(huì)逐年上漲。據(jù)國(guó)際航協(xié)初步測(cè)算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實(shí)施上述法案支付200億歐元（約合260億美元），考慮到配額價(jià)格上漲，實(shí)際收入應(yīng)大大超過(guò)這一數(shù)字。但實(shí)際上歐盟征收航空碳稅的理由貌似崇高實(shí)則不公。按照歐盟的說(shuō)法，征收航空碳稅的目的是對(duì)抗全球氣候變暖，由于他國(guó)飛機(jī)到歐洲領(lǐng)空排放了二氧化碳，污染了歐洲的環(huán)境，歐盟向這些航班征收碳排放稅合情合理。但事實(shí)上，歐盟卻要求全程征收碳稅。以一架從舊金山飛往倫敦的飛機(jī)為例，它的廢氣29%排放在美國(guó)空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。歐盟有什么權(quán)力對(duì)在他國(guó)空域和公海上的排放征收稅費(fèi)？

2.2 構(gòu)建貿(mào)易綠色壁壘，保護(hù)歐盟航空業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

歐盟此舉以環(huán)保名義設(shè)置貿(mào)易壁壘，解決處境艱難的歐洲航空業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。一是免費(fèi)配額分配基于航空公司歷史排放量，這一遵循“祖父原則”的分配方式將使發(fā)展中國(guó)家航空公司購(gòu)買(mǎi)排放配額的比例高于歐盟航空公司，形成事實(shí)上的國(guó)際航空業(yè)“綠色壁壘”。二是歐盟通過(guò)掌握航空業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，從而掌控航空運(yùn)輸業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)控制權(quán)，削弱了外國(guó)企業(yè)在歐洲的競(jìng)爭(zhēng)力。三是歐盟有可能將征收的碳排放費(fèi)用于航空公司的碳減排，實(shí)際上就是變相對(duì)歐盟的航空公司予以補(bǔ)貼。挪威政府表示，該國(guó)將制定一個(gè)碳排放計(jì)劃，補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)商。由于歐盟的碳排放交易體系允許各國(guó)政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，因此挪威準(zhǔn)備根據(jù)歐盟的計(jì)算方法來(lái)測(cè)算出補(bǔ)貼額度。挪威的該項(xiàng)計(jì)劃將從2013年7月份持續(xù)到2020年。

2.3 強(qiáng)化先發(fā)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其對(duì)全球未來(lái)綠色發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)

歐盟意圖憑借航空碳稅，強(qiáng)化歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的道義制高地和對(duì)全球未來(lái)綠色發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)。歐盟此舉的戰(zhàn)略目的是，借助于航空業(yè)的國(guó)際性，模糊“共同但有區(qū)別的”責(zé)任原則，將發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都納入二氧化碳排放交易體系中，把區(qū)域溫室氣體減排方案擴(kuò)展到全球范圍，從而在氣候變化問(wèn)題上取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并強(qiáng)化其運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制減緩氣候變化領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。一是將航空業(yè)納入二氧化碳貿(mào)易系統(tǒng)將鞏固和加強(qiáng)歐洲在全球碳交易市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，并樹(shù)立歐盟在國(guó)際政策和市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)權(quán)。專(zhuān)家預(yù)言，碳排放市場(chǎng)是繼石油之后，一個(gè)規(guī)模更大的全球性商品交易市場(chǎng)，2012年，全球碳市場(chǎng)交易額有望達(dá)到1500億美元。而歐洲毫無(wú)疑問(wèn)是全球最大的碳買(mǎi)家，交易量達(dá)到62億噸二氧化碳排放當(dāng)量，占全球交易總量的73%；交易額達(dá)到1185億美元。如果能將中、印等大國(guó)納入這個(gè)碳交易系統(tǒng)的話，那么整個(gè)市場(chǎng)的交易必將再度活躍起來(lái)，從而也將意圖自建碳交易體系的對(duì)手紛紛擠出局。二是如果航空碳稅能成功，歐盟就有可能在鋼鐵、電力、水泥等其它行業(yè)中推動(dòng)全球性的行業(yè)減排方案，從而強(qiáng)化其在解決氣候變化問(wèn)題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。歐盟在宣布從2012年起將航空業(yè)納入歐盟碳減排管制之后，又宣稱(chēng)將針對(duì)國(guó)際航海運(yùn)輸業(yè)的溫室氣體減排采取行動(dòng)，這引起了人們對(duì)航運(yùn)業(yè)碳減排政策的關(guān)注。三是歐盟以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排機(jī)制將帶動(dòng)歐盟的一批新興企業(yè)，可以在未來(lái)全球碳市場(chǎng)中搶占先機(jī)，比如碳檢測(cè)、報(bào)告和核查業(yè)務(wù)（MRV）、碳交易和碳金融業(yè)務(wù)。四是歐盟在低碳環(huán)保領(lǐng)域擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，航空碳稅將幫助其綠色技術(shù)出口，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

3 歐盟航空碳稅對(duì)我國(guó)的影響

歐盟強(qiáng)征航空碳稅將對(duì)我國(guó)正處于高速發(fā)展的航空業(yè)產(chǎn)生不利影響。

3.1 歐盟航空碳稅推高了我國(guó)航空公司運(yùn)營(yíng)成本

歐盟通過(guò)國(guó)內(nèi)立法強(qiáng)行將他國(guó)航空公司和領(lǐng)空納入碳排放交易體系，提高了中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)的減排義務(wù)，進(jìn)而推高他國(guó)航空公司運(yùn)營(yíng)成本。拋開(kāi)航空碳稅對(duì)管轄權(quán)和《國(guó)際民用航空公約》等國(guó)際法的違背，歐盟此舉也違背了國(guó)際社會(huì)在氣候變化領(lǐng)域普遍遵循的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，沒(méi)有對(duì)發(fā)展中國(guó)家的航空業(yè)發(fā)展需要做出合理的安排。歐盟這種單方面建立的迂回的具有金融性質(zhì)的制度設(shè)計(jì)將推高我國(guó)航空運(yùn)輸成本，阻遏我國(guó)航空業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐盟的相關(guān)規(guī)定（EU No. 394/2011），中國(guó)的國(guó)營(yíng)、私營(yíng)共33家航空公司被列入名單。中國(guó)民用航空局初步測(cè)算， 2012年中國(guó)民航因此增加的成本預(yù)計(jì)約7.9億元人民幣，2020年將增加成本37 個(gè)億，從2012年到2020年增加的總成本預(yù)計(jì)達(dá)到179億元人民幣。中國(guó)飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬(wàn)人民幣的額外成本。最終這些成本將由消費(fèi)者買(mǎi)單，2012年，飛往歐洲的航空機(jī)票的價(jià)格將提高300元。

3.2 航空碳稅隱含的貿(mào)易壁壘影響我國(guó)航空業(yè)未來(lái)發(fā)展

嚴(yán)重失衡的配額機(jī)制形成貿(mào)易“綠色壁壘”，影響我國(guó)航空業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。一是由于免費(fèi)配額計(jì)算公式遵循“祖父原則”，我國(guó)航空公司歷史排放量少，使得現(xiàn)在獲得的免費(fèi)配額遠(yuǎn)小于歐洲競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。歐盟航空業(yè)增長(zhǎng)緩慢，配額需求增長(zhǎng)有限，歐盟27個(gè)國(guó)家進(jìn)港和出港的航空公司只需要付15%到18%的碳排放稅，而我國(guó)航空業(yè)正高速發(fā)展，飛往歐洲的中國(guó)航企需要購(gòu)買(mǎi)超過(guò)60%的配額，高出歐盟企業(yè)的四倍左右。二是歐盟規(guī)則“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”，我國(guó)航空企業(yè)運(yùn)輸效率較高，未來(lái)減排潛力小。國(guó)航統(tǒng)計(jì)顯示，由于我國(guó)機(jī)齡較歐盟短，新飛機(jī)燃油效率高，我國(guó)航空公司單位排放低于歐美公司平均水平。歐盟航空公司憑借其較高的免費(fèi)配額和減排潛力，可以輕松完成減排任務(wù)，甚至?xí)懈挥嗯漕~出售。按照歐盟規(guī)則，我國(guó)航企燃油效率高，卻要為其業(yè)務(wù)增長(zhǎng)支付更多“碳稅”。這一不公將嚴(yán)重影響我國(guó)航企國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 歐盟航空碳稅還可能對(duì)我國(guó)其他領(lǐng)域產(chǎn)生不利影響

航空碳稅對(duì)我國(guó)的影響還可能觸及到低碳綠色發(fā)展和商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。由于歐盟在低碳和環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，其倡導(dǎo)和制度的規(guī)則，均有可能成為全球強(qiáng)勢(shì)規(guī)則。這些規(guī)則可能對(duì)我國(guó)發(fā)展低碳技術(shù)和綠色經(jīng)濟(jì)設(shè)置各種“環(huán)境壁壘”，成為新的貿(mào)易保護(hù)手段。另外，碳稅課征導(dǎo)致運(yùn)輸成本提升，甚至沿著產(chǎn)業(yè)鏈條沖擊國(guó)際旅游業(yè)和貨物貿(mào)易。國(guó)內(nèi)部分商貿(mào)企業(yè)可能為此承擔(dān)更多成本，加大國(guó)際生存壓力。

4 中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

溫室氣體碳排放交易是倒逼經(jīng)濟(jì)實(shí)體減少能源消耗的一種市場(chǎng)手段，可在一定程度上促進(jìn)我國(guó)的節(jié)能減排。但在實(shí)施過(guò)程中卻形成了對(duì)中國(guó)的環(huán)境貿(mào)易壁壘，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展弊大于利。另外，我國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也依賴(lài)于環(huán)保資金的投入。歐盟全程課稅，將我國(guó)空域碳排放費(fèi)也被其收入囊中。這會(huì)降低我國(guó)在低碳環(huán)保領(lǐng)域的投資力度，影響我國(guó)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，從我國(guó)航空競(jìng)爭(zhēng)力和環(huán)境保護(hù)實(shí)際出發(fā)，我們支持中國(guó)航空部門(mén)反對(duì)歐盟航空碳稅，同時(shí)提出促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排的政策建議。

4.1 采取反制措施應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅征收

我國(guó)應(yīng)從政治、外交和法律等多個(gè)層面研究反制措施，應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅課征。一是采取法律手段，如禁止我國(guó)航企參與歐盟碳排放交易體系；二是歐盟規(guī)則違背管轄權(quán)和《國(guó)際民用航空公約》等國(guó)際法原則，可聯(lián)合其他國(guó)家共同抵制歐盟政策；三是無(wú)論現(xiàn)在抵制歐盟方案，還是未來(lái)建立全球統(tǒng)一方案，都應(yīng)從強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約“共同而有區(qū)別的責(zé)任”入手，堅(jiān)持中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的碳排放義務(wù)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是有區(qū)別的，歐盟的減排是強(qiáng)制性的義務(wù)，而發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的情況進(jìn)行自愿減排，要通過(guò)政治談判將中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家排除在歐盟碳排放交易體系之外，在全球統(tǒng)一方案中則要尋求對(duì)發(fā)展中國(guó)家航空企業(yè)的優(yōu)惠政策。

4.2 將航空碳排放納入我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)征管體系

開(kāi)展航空碳排放稅費(fèi)政策研究，將其納入我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)征管體系。為了促進(jìn)節(jié)能減排，我國(guó)目前正在進(jìn)行環(huán)境稅費(fèi)改革，研究開(kāi)展環(huán)境稅。航空業(yè)作為燃油大戶(hù)，碳排放水平不斷提升。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)航空業(yè)特點(diǎn)對(duì)航空碳排放稅費(fèi)政策進(jìn)行研究，并將往來(lái)我國(guó)國(guó)際航企納入環(huán)境稅費(fèi)征管體系。一旦歐盟向我國(guó)航企強(qiáng)行征收碳排放配額交易費(fèi)，我國(guó)可以此作為反制手段向歐盟航企全額征收碳排放稅（費(fèi)），也可利用我國(guó)航企燃油效率優(yōu)勢(shì)，建立掛鉤效率的環(huán)境稅費(fèi)減免機(jī)制。

4.3 開(kāi)展我國(guó)碳排放交易體系研究

我國(guó)要制定自己的碳排放標(biāo)準(zhǔn)和碳交易規(guī)則，以便在未來(lái)的碳交易體系中獲得有利地位。我國(guó)當(dāng)前正致力于提高能源效率，減少溫室氣體排放。碳交易作為一種市場(chǎng)手段，可以在促進(jìn)節(jié)能減排的同時(shí)降低整體減排成本。我國(guó)應(yīng)積極進(jìn)行包括排放清單制定、核算機(jī)制制定、交易所體制機(jī)制構(gòu)建等多方面的基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作。另一方面，低碳正成為國(guó)際環(huán)保和綠色發(fā)展領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)規(guī)則。我國(guó)在碳排放交易領(lǐng)域的積極探索有利于我國(guó)提升全球應(yīng)對(duì)變化領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和搶占低碳環(huán)保和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)。到時(shí)候，歐盟收我們的，我們就收他的，但同時(shí)又保持相對(duì)獨(dú)立性，形成風(fēng)險(xiǎn)隔斷，等到我國(guó)市場(chǎng)成熟再融入，并在未來(lái)全球碳排放體系中爭(zhēng)取有利于我國(guó)的制度設(shè)計(jì)。

從以上措施看，建立中國(guó)自己的排放標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、建立我國(guó)溫室氣體排放交易體系、研究開(kāi)征碳排放稅、介入全球碳排放交易體系設(shè)計(jì)等，環(huán)保部門(mén)都可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)我國(guó)溫室氣體減排和環(huán)境保護(hù)工作。另外，國(guó)內(nèi)航企應(yīng)積極“修煉內(nèi)功”，通過(guò)航線優(yōu)化，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，購(gòu)置、研發(fā)節(jié)能飛機(jī)，尋找替代性環(huán)保飛行燃料等，降低航空碳排放水平，推動(dòng)中國(guó)在獲得節(jié)能經(jīng)濟(jì)利益同時(shí)，在航空環(huán)保、減排領(lǐng)域與世界領(lǐng)先水平接軌，從而為制定規(guī)則獲得主動(dòng)地位。