趙邦宏， 張 亮， 張潤清， 姚金安

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，河北 保定 071000）

保定市貧困人口分布廣，貧困程度深，西部太行山區(qū)集革命老區(qū)與貧困地區(qū)為一體，有8個縣被列入國家2011—2020年重點扶持的太行山－燕山集中連片特殊困難地區(qū)。2011年，我國將農(nóng)民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標準，使更多低收入人口納入扶貧范圍，扶貧對象規(guī)模更大，扶貧任務(wù)更加艱巨。為此，國家制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》［1］，把集中連片特殊困難地區(qū)作為主戰(zhàn)場，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，扶貧工作進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段［2］。結(jié)合區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及貧困區(qū)域的特殊性，以立足穩(wěn)定解決貧困區(qū)群眾溫飽和增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，堅持集中連片開發(fā)，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧相結(jié)合的指導(dǎo)思想，按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路，提出保定市集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。

一、保定市集中連片特困地區(qū)基本概況

保定市集中連片特困地區(qū)主要包括淶水縣、淶源縣、易縣、阜平縣、唐縣、順平縣、曲陽縣、望都縣8個縣。該區(qū)域位于保定市西部，太行山北部東麓，北鄰北京市和張家口市，東接保定市的涿州、高碑店、定興、徐水、滿城、清苑等縣市，南連石家莊市，西部與山西省接壤。該區(qū)域面積為12 665km2，2010年末總?cè)丝跒?21．6萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口299．1萬人，占87．06%；貧困人口占農(nóng)業(yè)人口的30．2%。

該區(qū)域地勢由西向東傾斜，地貌分山區(qū)和平原兩大類，山區(qū)按高度及地貌劃分為中山區(qū)、低山區(qū)及丘陵3類［3］。平原地區(qū)包括淶水、易縣、順平等縣的東部地區(qū)和唐縣、曲陽東南部地區(qū)以及望都全縣。中山區(qū)山體切割強烈，河谷深切，支脈發(fā)育，并嵌有小型盆地和斷裂谷地，海拔高度一般在1 000m以上，北起淶水縣宋各莊、易縣紫荊關(guān)、淶源縣走馬驛，南到阜平縣岔河以西，包括淶源縣全部，淶水縣、易縣、阜平縣、唐縣、順平縣的西部山區(qū)。中山區(qū)東南部是低山區(qū)和丘陵區(qū)，呈條帶形。北起淶水縣，南至阜平，包括淶水縣、易縣、順平縣、唐縣、曲陽縣、阜平縣的部分地區(qū)。低山區(qū)坡緩谷寬，陸地發(fā)育，有黃土覆蓋。海拔高度除狼牙山為1 105m外，一般在500m至1 000m之間。丘陵區(qū)海拔一般在100m至500m之間，地形低緩起伏，向東南漸坡展為平原，并有孤山圓丘突出地面［4］。

該區(qū)域內(nèi)擁有豐富的自然資源。礦產(chǎn)資源品種多樣，儲量豐富，品質(zhì)優(yōu)良，蘊藏著鐵、煤、鋅、鋁、金、銀、鉬、石棉、云母、石灰石、磁土、大理石等50余種礦產(chǎn)。區(qū)域內(nèi)旅游資源豐富，擁有國家5A級景區(qū)1處、國家4A級景區(qū)8處、世界地質(zhì)公園2處、國家地質(zhì)公園3處、國家森林公園5處，全國愛國主義教育基地2處，國家級紅色經(jīng)典景區(qū)3處。

二、保定市集中連片特困地區(qū)貧困狀況

保定市貧困地區(qū)地處太行山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，整體上貧困狀況還比較嚴重，存在一些特殊困難和問題。

（一）貧困發(fā)生率高，域內(nèi)收入差距大

該區(qū)域地處太行山區(qū)，是國家集中連片的特殊困難地區(qū)，農(nóng)村貧困落后的狀況尚未根本改變。到2010年底，按照2 300元新的貧困標準線，扶貧對象為101．74萬人，貧困發(fā)生率34．1%，貧困人口所占比重較大；貧困人口收入水平低，本區(qū)域農(nóng)民人均純收入為3 060元，比全國平均水平5 919元低2 859元，比河北省的平均水平5 978元低2 918元，只相當(dāng)于全省平均收入的52．8%；各縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間農(nóng)民人均純收入的差距也比較大，個別山區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)民人均純收入只有800元左右。

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件差，發(fā)展水平低

水資源總量小，分布不均。區(qū)域內(nèi)雖然有大中型水庫8座，但主要是供應(yīng)下游城市用水和工業(yè)用水，區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水設(shè)施嚴重不足，直接制約了山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飲水安全與農(nóng)業(yè)用水。區(qū)域內(nèi)旱災(zāi)、凍害、風(fēng)雹災(zāi)等自然災(zāi)害時有發(fā)生。2010年，8縣受災(zāi)面積高達62 533hm2，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)絕收。農(nóng)業(yè)有害生物的預(yù)警與控制能力、檢疫性有害生物控制能力建設(shè)和專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治能力明顯滯后，財政支農(nóng)力度不夠。按國家政策實施了糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼等支持政策，但多數(shù)鄉(xiāng)村單塊耕地面積小，坡地、梯田多，很難形成規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)業(yè)科技推廣力度不夠、投入嚴重不足，各級農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)運行經(jīng)費和試驗示范經(jīng)費短缺。

（三）工業(yè)經(jīng)濟底子薄，產(chǎn)業(yè)化水平低

工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、底子薄，缺乏支撐性工業(yè)企業(yè)。2010年，規(guī)模以上工業(yè)增加值僅占全市的13．15%，工業(yè)化水平比全市平均水平低近6個百分點。原有的縣屬工業(yè)企業(yè)大部分都已破產(chǎn)、改制，個體民營經(jīng)濟也很薄弱，大部分是作坊或門店式經(jīng)營。近10年區(qū)域內(nèi)貧困村、鎮(zhèn)未能形成與大市場對接的規(guī)范化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的村鎮(zhèn)企業(yè)，大項目少，創(chuàng)新能力不強，高科技、高附加值、具有市場競爭力的骨干企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品基本為空白。

（四）財政收入少，公共設(shè)施投入不足

區(qū)域內(nèi)8個縣雖然一直享受國家和省給予貧困縣的扶貧資金、貼息貸款、稅收減免等一系列優(yōu)惠政策，但是縣財政入不敷出問題仍然嚴重。區(qū)域內(nèi)人均財政收入只相當(dāng)于全市的一半，由于保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定等剛性支出增長較快，“吃飯”與建設(shè)的矛盾十分突出。由于財政資金的限制，水、電、路、訊等各方面基礎(chǔ)設(shè)施滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施得不到有效加強，同時“重建輕管”的現(xiàn)象非常普遍。尤其是邊遠山區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施更是普遍處于低水平狀態(tài)，生產(chǎn)物資運不進，農(nóng)副產(chǎn)品運不出的現(xiàn)象依然存在。

（五）農(nóng)村人口素質(zhì)低，農(nóng)民創(chuàng)新能力弱

貧困人口和處在貧困線邊緣的低收入群體人口素質(zhì)差，文化水平低，知識更新慢，創(chuàng)新意識淡，搜集信息、識別信息、把握機會能力弱，很難找到勞動致富的好項目。即便有了好的項目，也會因為缺少創(chuàng)業(yè)資金，不能實施項目；即使上了項目，也會因為自我發(fā)展能力弱，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗和能力，不能應(yīng)對自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，造成脫貧后返貧的現(xiàn)象加重。

三、保定市集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

按照“三年脫貧，十年形成長效機制”的總體要求，在制定《燕山－太行山片區(qū)保定市區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011－2020年）的基礎(chǔ)上，明確指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、戰(zhàn)略定位的前提下，提出保定市集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。

（一）指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以推進區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)互動雙贏為主題，以“四個統(tǒng)籌”為主線，以讓老百姓過上更加幸福的生活為根本出發(fā)點。按照“三年脫貧，十年形成長效機制”的總體要求，堅持走以經(jīng)濟發(fā)展為帶動力量、以增強扶貧對象自我發(fā)展能力為根本途徑，政府主導(dǎo)、社會幫扶與農(nóng)民主體作用相結(jié)合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發(fā)與社會保障相銜接的特色扶貧開發(fā)道路。

（二）基本原則

1．區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅相結(jié)合原則 把保障和改善民生，讓老百姓過上更加幸福的生活作為出發(fā)點和落腳點，通過縣域經(jīng)濟提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)、社會事業(yè)進步、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為扶貧攻堅創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)條件，有效提高扶貧攻堅整體工作水平，使貧困人口共享發(fā)展和改革成果；通過扶貧攻堅，以更加扎實有效的舉措，調(diào)動廣大群眾積極參與，合力創(chuàng)新，加快貧困縣脫貧致富步伐，有力推動和加快區(qū)域發(fā)展。

2．加快發(fā)展與改革創(chuàng)新相結(jié)合原則 把解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索、銳意創(chuàng)新作為推動區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的強大動力。把創(chuàng)新作為一種風(fēng)尚、一種追求來提倡。要深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，允許在相關(guān)領(lǐng)域先行先試。特別是把環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)建設(shè)作為重中之重，強化創(chuàng)新，率先突破，率先脫貧，努力打造成帶動扶貧開發(fā)的示范區(qū)、展示扶貧成果的風(fēng)景線。

3．資源開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合原則 要以資源環(huán)境承載力為前提，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重要載體，按照主體功能區(qū)的規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。集約節(jié)約利用資源，嚴格保護耕地，改善生態(tài)環(huán)境。要堅持高起點規(guī)劃、高標準要求、高水平建設(shè)，走新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)形成良性互動格局。

4．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與突出重點相結(jié)合原則 促進貧困地區(qū)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，既要著眼長遠打牢發(fā)展基礎(chǔ)，又要立足當(dāng)前解決突出問題；既要統(tǒng)籌區(qū)域整體發(fā)展，又要著力突破部分縣市的最薄弱環(huán)節(jié)。要立足整體脫貧、穩(wěn)定脫貧、全面脫貧和自主脫貧，因地制宜制定扶貧政策，并把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在突出位置。在統(tǒng)籌與重點的結(jié)合上，要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)的雙重作用，確保區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展步伐，確保貧困群體優(yōu)先受益。

5．自我發(fā)展與開放提升相結(jié)合原則 貧困地區(qū)廣大干部群眾是促進區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的主體，要繼續(xù)發(fā)揚不等不靠、自強不息和艱苦奮斗的精神，不斷增強自我發(fā)展能力。同時，保定地緣優(yōu)勢得天獨厚，是大北京城市圈和環(huán)渤海經(jīng)濟圈的重要一環(huán)。要充分動員社會各界參與扶貧開發(fā)，把深度對接北京、建設(shè)配套基地、打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺、休閑旅游平臺作為重中之重，做到域內(nèi)域外一起抓，提升扶貧效果，為建設(shè)京畿強市、善美保定助力。

（三）發(fā)展目標

到2020年，實現(xiàn)貧困地區(qū)生產(chǎn)條件有大改變、生活條件有大改善、社會事業(yè)有大發(fā)展、社保水平有大提高、生態(tài)環(huán)境有大改觀，具備勞動能力的扶貧對象掌握創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)、走上致富道路，缺乏勞動能力的貧困人口享受農(nóng)村低保、確?；旧睢崿F(xiàn)“一個扭轉(zhuǎn)”，達到“兩個平均水平”，做到“兩不愁、三保障”，完成“四個突破”，實現(xiàn)整村推進“十二有”［5］。

一個扭轉(zhuǎn)：扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢。

兩個平均水平：貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。

兩不愁：不愁吃、不愁穿。

三保障：教育有保障、醫(yī)療有保障、住房有保障。

四個突破：基礎(chǔ)設(shè)施跨大步、特色產(chǎn)業(yè)上水平、生態(tài)環(huán)境爭一流、農(nóng)民素質(zhì)大提升。

整村推進“十二有”：有群眾信任、團結(jié)能干的村兩委班子；有脫貧致富的好路子；有村莊建設(shè)規(guī)劃；有通村公路；有安全衛(wèi)生的飲用水；有進村入戶的通電條件；有廣播電視；有電話線路或信號覆蓋；有學(xué)校（含聯(lián)辦）；有合格的兩委辦公室；有醫(yī)務(wù)室；有文體活動場所。

扶貧攻堅階段目標：到2015年，區(qū)域內(nèi)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條基本形成，每個貧困戶參與到特色或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條中；全面完成列入國家、省規(guī)劃的434個貧困村整村推進任務(wù)，農(nóng)村貧困人口減少50%以上；加快移民搬遷工程進程，農(nóng)村飲水安全問題和貧困人口生產(chǎn)生活用電需求基本得到解決；提高區(qū)內(nèi)縣級以下通村道路等級水平，2 339個行政村全部通瀝青（水泥）路；完成區(qū)內(nèi)農(nóng)村困難家庭危房改造；學(xué)前三年教育、九年義務(wù)教育水平、高中階段教育、中等職業(yè)教育水平以及農(nóng)村實用技術(shù)和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)水平明顯提高；縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)基本健全，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到100%；建立廣播影視公共服務(wù)體系，實現(xiàn)廣播電視全覆蓋，實現(xiàn)行政村寬帶戶戶通；農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度進一步完善，實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋；力爭本區(qū)域人口自然增長率控制在7．8‰以內(nèi)。

（四）戰(zhàn)略定位

緊緊圍繞建設(shè)“京畿強市、善美保定”這個總方向，以貧困村和貧困戶為主要對象，以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，以環(huán)首都扶貧攻堅示范區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)，堅持政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會幫扶相結(jié)合，舉全市之力，采取攻堅戰(zhàn)的形式，分期分批消除貧困。

以新興工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)引領(lǐng)為根本，打造新興工業(yè)片區(qū)；以現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)為基礎(chǔ)，打造科技農(nóng)業(yè)片區(qū)；以自然生態(tài)旅游品牌創(chuàng)建為龍頭，打造生態(tài)旅游片區(qū)；以現(xiàn)代中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為樞紐，打造城鎮(zhèn)網(wǎng)帶片區(qū)；以生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與保護為契機，打造生態(tài)宜居片區(qū)；以區(qū)內(nèi)居民生活福祉提高為目標，打造扶貧攻堅片區(qū)。

（五）戰(zhàn)略實施

堅持四個統(tǒng)籌——把扶貧攻堅和區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌推進，把扶貧攻堅和發(fā)展縣域經(jīng)濟統(tǒng)籌推進，把扶貧攻堅和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌推進，把扶貧攻堅和發(fā)展社會事業(yè)統(tǒng)籌推進。

明確八大路徑——通過完善大規(guī)劃、實現(xiàn)土地大流轉(zhuǎn)、人口大流動、構(gòu)建大生態(tài)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)大社區(qū)、實施大開放、出臺大政策。

打好十大攻堅戰(zhàn)——牢牢把握好中央、省委對扶貧攻堅的優(yōu)惠政策以及京津冀一體化、環(huán)首都經(jīng)濟圈建設(shè)的有力機遇，因勢利導(dǎo)、順勢而為、借勢推動。切實打好科學(xué)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)、連片開發(fā)、項目建設(shè)、易地搬遷、素質(zhì)提升、行業(yè)扶貧、固本強基、幸福鄉(xiāng)村等“十大攻堅戰(zhàn)”。

四、結(jié)語

保定市貧困地區(qū)作為“燕山－太行山集中連片”重點扶持區(qū)域，確定區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略，探索集中連片扶貧開發(fā)新機制、新路子、新辦法，可以早日實現(xiàn)區(qū)內(nèi)貧困人口整體脫貧致富［6］。其扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實施，有利于增加片區(qū)居民收入，提高貧困人口生活水平；有利于增強片區(qū)綜合經(jīng)濟實力，推動縣域騰飛戰(zhàn)略實施；有利于提高片區(qū)經(jīng)濟競爭力，縮小與發(fā)達區(qū)域差距；有利于繁榮片區(qū)社會事業(yè)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；有利于探索連片特困發(fā)展新機制，促進太行山區(qū)振興。

［1］中共中央，國務(wù)院．中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）［Z］．北京：人民出版社，2011．

［2］林鄂平．湖北大別山老區(qū)扶貧協(xié)作優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推介活動在京啟動［J］．中國扶貧，2011（11）：14－15．

［3］袁瑞強．人類活動影響下的白洋淀流域淺層地下水循環(huán)機理研究［D］．北京：中國科學(xué)院研究生院，2011．

［4］李宏亮．基于SWAT模型的土地利用／覆被變化對水文要素的影響研究——以大清河山區(qū)部分為例［D］．河北：河北師范大學(xué)，2007．

［5］本書編委會．連片特困地區(qū)扶貧規(guī)劃編制理論與方法［M］．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011．

［6］郭東．新十年扶貧攻堅河北推動連片特困地區(qū)發(fā)展［N］．河北日報，2012－04－09．