唐 偉，張 馳

(中國延安干部學院，陜西 延安 716000)

義務(wù)教育思想源遠流長，早在古希臘時代，思想家柏拉圖就在其理想國中表達了教育由國家管理的思想。德國是世界上最早進行義務(wù)教育立法的國家，1619年，德意志魏瑪共和國公布學校法令，規(guī)定父母必須送6至12歲男女兒童入學，否則政府將強迫其履行義務(wù)，這被視為世界義務(wù)教育的發(fā)端。資本主義的發(fā)展進一步推動了義務(wù)教育制度的確立，到19世紀70年代，各主要資本主義國家先后頒布法令實施免費義務(wù)教育，目前義務(wù)教育已成為世界各國普遍推行的制度。各國在義務(wù)教育年限、經(jīng)費保障等方面的具體做法有所不同，但各國的義務(wù)教育普遍具有免費性、強制性和普及性等特點。

一、義務(wù)教育屬于典型的基本公共服務(wù)

所謂基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。中國改革發(fā)展研究院從基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準確定了我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容：義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)。從其他國家的情況看，盡管各國的公共服務(wù)體系有所區(qū)別，但義務(wù)教育都是其中最重要的內(nèi)容。

均等化是基本公共服務(wù)的本質(zhì)要求?；竟卜?wù)均等化是指全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。均等化不等于平均化，而是要將基本公共服務(wù)的差距控制在合理的范圍內(nèi)，促進社會公平正義。均等化既包括機會均等，還包括過程均等和結(jié)果均等，這就意味著全體社會成員都能享受到有制度保障的最低標準的基本公共服務(wù)。

義務(wù)教育是典型的基本公共服務(wù)，因此，不管受教育者家庭背景、宗教信仰等有何差異，政府應(yīng)向他們提供大體均等的教育機會、教育資源，均等化是義務(wù)教育題中應(yīng)有之意。

二、義務(wù)教育及其均等化在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立后，黨和政府高度重視教育發(fā)展，但在很長時間內(nèi)，義務(wù)教育沒有得到規(guī)范有序的發(fā)展，甚至在“文革”時期出現(xiàn)了倒退。

改革開放后，義務(wù)教育發(fā)展逐步走上正軌，1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十九條規(guī)定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務(wù)教育?！边@是新中國成立以來我國第一次以國家根本大法的形式對普及義務(wù)教育做出規(guī)定。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“現(xiàn)在，我們完全有必要實行九年制義務(wù)教育?！边@是我國首次提出實行九年制義務(wù)教育。1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，結(jié)束了我國義務(wù)教育長期無法可依的歷史，使義務(wù)教育走上依法治教的軌道。1992年10月12日，黨的十四大提出，“把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，“到本世紀末，基本掃除青壯年文盲，基本普及九年義務(wù)教育”。1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1994年7月3日，《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》發(fā)布，《綱要》及其實施意見提出了20世紀90年代我國教育發(fā)展的目標、戰(zhàn)略和指導方針。1994年，中共中央、國務(wù)院召開全國教育工作會議，為我國義務(wù)教育的發(fā)展繪制了更為具體的宏圖，提出了“積極進取，實事求是，分區(qū)規(guī)劃，分類指導，分步實施”的原則，并以縣為單位提出了“三步走”的戰(zhàn)略，即1996年在占全國總?cè)丝?0%～45%的地區(qū)“普九”(城市和經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村)，1998年在占全國總?cè)丝?0%～65%的地區(qū)“普九”(增加了經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū))，到2000年在占全國總?cè)丝?5%的地區(qū)“普九”(增加了經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)和少部分貧困地區(qū))。1997年，黨的十五大再次提出，“發(fā)揮各方面積極性，大力普及九年義務(wù)教育，掃除青壯年文盲”。2000年底，我國政府鄭重地向全世界宣布，中國在全國范圍內(nèi)基本普及了九年義務(wù)教育，“普九”人口覆蓋率達到85%，青壯年人口文盲率下降到5%以下。中國在世界9個人口大國中是第一個，也是唯一一個實現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的國家。日本普及小學教育用了78年，美國普及小學教育用了100年，中國從1986年頒布《義務(wù)教育法》真正確立普及義務(wù)教育制度算起，用15年的時間走完了西方發(fā)達國家近百年才普及的義務(wù)教育之路。在基本普及九年義務(wù)教育之后，我國義務(wù)教育進入全面普及、鞏固提高、均衡發(fā)展的新階段。長期以來，西部地區(qū)的教育發(fā)展水平一直低于全國平均水平，2002年全國“兩基”人口覆蓋率達到91%，而西部地區(qū)只有77%，為了推進西部地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，2004年，國家開始實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃，到2007年底，西部“兩基”攻堅計劃如期完成，西部“兩基”人口覆蓋率達到98%，全國“兩基”人口覆蓋率達到99%，我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展達到了一個新的水平。[1]

2008年8月，隨著國務(wù)院《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學生學雜費工作的通知》發(fā)布，我國實現(xiàn)了從農(nóng)村到城市真正意義上的免費義務(wù)教育，但義務(wù)教育非均等化問題比較突出，存在著城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際等多種失衡。

相比城市學校，農(nóng)村學校的辦學條件較差，許多農(nóng)村學校的教學設(shè)備遠沒有達到國家規(guī)定的標準。農(nóng)村中小學危房比例較高。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)亟待加強。生均教育經(jīng)費[注]文中的城市數(shù)據(jù)系根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒(2009)》自行測算，其他數(shù)據(jù)引自《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒(2009)》。存在差異，2008年，城市小學生生均教育經(jīng)費為4124元，農(nóng)村為3116元；城市初中生生均教育經(jīng)費為5443元，農(nóng)村為4006元；城市高中生生均教育經(jīng)費為6555元，農(nóng)村為4779元。[2]

我國經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差距較大，而義務(wù)教育的發(fā)展水平與當?shù)氐慕?jīng)濟實力緊密相關(guān)，致使義務(wù)教育發(fā)展存在較大的區(qū)域差距。以生均教育經(jīng)費為例，2008 年，地方普通小學生生均教育經(jīng)費最高的省份是上海，15737元，最低的是河南，1932元，二者相差8倍多；地方普通初中生生均教育經(jīng)費最高的省份是北京，19695元，最低的是貴州，2656元，二者相差7倍多；地方普通高中生生均教育經(jīng)費最高的省份是上海，27644元，最低的是河南，3824元，二者相差7倍多。[2]

校與校不均衡問題在城市比較突出，由于歷史原因，學校間辦學質(zhì)量、辦學條件差距較大，致使城市“擇?！眴栴}仍然比較嚴重，教育行政部門雖屢出新規(guī)力圖制止“擇?！?，但未取得實質(zhì)性改觀。

造成我國義務(wù)教育發(fā)展失衡的原因是多方面的，主要有：一是經(jīng)費投入不足，我國義務(wù)教育雖已進入全免費時代，但政府的保障水平較低，僅能維持學校的基本運轉(zhuǎn)，不能滿足義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的需要；二是義務(wù)教育責任主體層級較低，我國實施“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費保障體制，縣級財力有限，縣域經(jīng)濟發(fā)展差距較大，這種體制不足以支撐義務(wù)教育的均等化。

三、國外義務(wù)教育均等化實踐

在發(fā)達國家的義務(wù)教育實踐中，也曾出現(xiàn)過非均等化現(xiàn)象，通過一系列的制度設(shè)計，發(fā)達國家基本實現(xiàn)了義務(wù)教育均等化。本文以美國、德國和日本為例，考察這些國家推進義務(wù)教育均等化的做法。

美國是世界上義務(wù)教育最發(fā)達的國家之一，為了促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，州政府加強了在義務(wù)教育投入與均衡配置經(jīng)費方面的作用。1979年以后，各州政府成為各地義務(wù)教育經(jīng)費的最大承擔者，逐漸形成以州級政府為主的義務(wù)教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付機制，有效地解決了義務(wù)教育財政不公平的問題。2002年，聯(lián)邦政府通過《不讓一個孩子掉隊法案》，美國開始實行將聯(lián)邦政府教育撥款與教育改革掛鉤的新政策，增強了聯(lián)邦政府在提高義務(wù)教育質(zhì)量和均衡方面的作用。

德國是義務(wù)教育的發(fā)源地，德國義務(wù)教育管理和投入的責任主體是州政府(相當于我國的省級政府)，這種體制安排有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展。教育經(jīng)費由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府分擔，但從政府間教育經(jīng)費承擔比例看，州政府承擔了75%左右的教育經(jīng)費，是教育經(jīng)費的承擔主體。為了保證在全國范圍內(nèi)提供大體平衡的公共服務(wù)，德國逐步形成了較為完善的均衡化轉(zhuǎn)移支付制度，這是一種縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的復合模式。財政縱向平衡機制包括聯(lián)邦對州的財政平衡機制和州對地方的財政平衡機制；財政橫向平衡機制的目的是促進州與州之間的財力平衡，從而促進整個聯(lián)邦范圍內(nèi)公共服務(wù)的均等化。

日本義務(wù)教育經(jīng)費由中央、都道府縣和市町村三級財政共同負擔，其中，中央和都道府縣承擔了較大比例的義務(wù)教育經(jīng)費。日本重視通過立法和制度建設(shè)促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，制定《偏僻地區(qū)教育振興法》以實現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域間均衡；推進“同和教育”，實現(xiàn)族群間義務(wù)教育均衡發(fā)展；其建立了一套較完整的義務(wù)教育財政制度，保障所有學生都能享受免費教育；建立教師流動制度，均衡校際義務(wù)教育質(zhì)量；制定并嚴格執(zhí)行學校設(shè)施標準；對殘障兒童實施特別支援教育等。

從發(fā)達國家義務(wù)教育均等化的實踐可見，美國、德國、日本三國義務(wù)教育不均衡發(fā)展的矛盾并不突出，這主要得益于它們以公平為原則來發(fā)展義務(wù)教育，教育經(jīng)費投入主體的政府層級較高，注重體制機制設(shè)計，注重法制保障，這些措施對可能出現(xiàn)的各種義務(wù)教育不均衡現(xiàn)象進行了校正。

四、推進我國義務(wù)教育的均等化

作為典型的基本公共服務(wù)，均等化是義務(wù)教育題中應(yīng)有之意，但在我國義務(wù)教育發(fā)展中，非均衡現(xiàn)象比較突出，義務(wù)教育均等化是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，對于促進社會公平正義和構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

借鑒發(fā)達國家推進義務(wù)教育均等化的經(jīng)驗，結(jié)合我國義務(wù)教育發(fā)展實際，推進我國義務(wù)教育均等化需要從三個方面著手。

一是增加義務(wù)教育經(jīng)費投入。充足的經(jīng)費投入是義務(wù)教育發(fā)展的保障，應(yīng)落實財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值百分之四的目標，提高教育經(jīng)費支出占公共財政支出的比例，提高義務(wù)教育經(jīng)費在三級教育經(jīng)費中的比重。另外，需拓寬義務(wù)教育經(jīng)費來源渠道，除加大政府投入外，還應(yīng)支持民辦、私立教育的發(fā)展，鼓勵企業(yè)、團體和個人等參與舉辦義務(wù)教育。

二是提高義務(wù)教育經(jīng)費保障主體層級。應(yīng)逐步將當前“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費保障體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允〖壵疄橹鳌保x務(wù)教育具有顯著的正外部性，理應(yīng)由更高層級的政府負責義務(wù)教育的投入。

三是重視法制建設(shè)和制度設(shè)計。通過法律法規(guī)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展，進一步完善義務(wù)教育經(jīng)費保障體系，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相對稱原則，明確中央、省、市、縣級政府的投入與管理職責，通過制度設(shè)計推動義務(wù)教育資源的均衡配置，引導優(yōu)質(zhì)教育資源向貧困地區(qū)、落后學校配置。

[參考文獻]

[1] 改革開放30年中國教育改革與發(fā)展課題組.教育大國的崛起[M].北京：教育科學出版社，2008：120-168.

[2] 教育部財務(wù)司國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司.中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒-2009[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2010.