馬瑞杰，楊留強(qiáng)

（1.河南省鞏義市人民法院，河南 鞏義 451200；2.石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院，石家莊 050035）

出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期以來是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，國(guó)家對(duì)此問題高度重視，從法律和政策層面出臺(tái)各項(xiàng)規(guī)定加以解決。盡管制度上已經(jīng)非常完善，但在實(shí)踐過程中，仍有不少問題存在。

一、出嫁女失地的典型案例

（一）出嫁女在娘家和婆家均未取得承包地

案例一：祁某在農(nóng)村土地二輪承包前，從北豆村嫁入宋營(yíng)村并落戶。在農(nóng)村土地二輪承包過程中，祁某娘家所在的北豆村實(shí)行的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”辦法，北豆村以祁某出嫁且戶口已經(jīng)遷出，不屬于本村居民為由收回祁某的承包地。祁某婆家所在的宋營(yíng)村實(shí)行的是“增人不增地、減人不減地”辦法，祁某在婆家也未取得承包地。祁某以宋營(yíng)村民委員會(huì)和北豆村民委員會(huì)為被告向法院起訴要求宋營(yíng)村民委員會(huì)賠償糧食款、安置補(bǔ)助費(fèi)、征地安置保險(xiǎn)費(fèi)，并享有被占土地的一切待遇；要求北豆村民委員會(huì)承擔(dān)連帶責(zé)任。法院以原、被告之間的糾紛因能否承包農(nóng)村土地引發(fā)，該問題及由此產(chǎn)生的征地補(bǔ)償問題不屬于法院的受案范圍為由駁回祁某的起訴。

（二）出嫁女在娘家是否保留承包地?zé)o法確定

案例二：王某與劉某系夫妻，育有一子兩女。在農(nóng)村土地二輪承包前，王某一家五口人均有承包地，長(zhǎng)女王甲、次女王乙先后出嫁外村并將戶口遷出，獨(dú)子王丙婚后育有一子。在農(nóng)村土地二輪承包過程中，長(zhǎng)女王甲、次女王乙娘家和婆家所在的村均實(shí)行的是“增人不增地、減人不減地”辦法，長(zhǎng)女王甲、次女王乙未在婆家取得承包地；王丙之妻娘家所在的村實(shí)行的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”辦法，王丙之妻娘家所在的村未向其分配承包地。在農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，王某作為戶主與村委會(huì)簽訂土地承包合同，承包合同載明家庭成員現(xiàn)有五人，王某的戶口薄上顯示當(dāng)時(shí)現(xiàn)有人口為王某、劉某、王丙及其妻和子。長(zhǎng)女王甲、次女王乙認(rèn)為其在婆家有承包地，以王某、劉某、王丙及其妻、子為被告向法院提起訴訟，要求五被告退還承包地。法院認(rèn)為家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是以戶為單位，具有家庭成員資格是享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提。在農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，二原告已不具有以王某為戶主的家庭成員資格，判決駁回二原告的的訴訟請(qǐng)求。

二、出嫁女失地的原因分析

（一）權(quán)利固化與身份變動(dòng)的沖突

為保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，國(guó)家將家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策固定下來，規(guī)定在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年。這一政策使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)固定化的同時(shí)，忽視了農(nóng)村人口流動(dòng)帶來的問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人口的流動(dòng)更加普遍，因婚姻等原因而發(fā)生身份變動(dòng)的農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益難以得到保障?！掇r(nóng)村土地承包法》第30條對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護(hù)作了較為完善的規(guī)定，“但實(shí)際中，這個(gè)規(guī)定難以得到落實(shí)”。［1］在農(nóng)村土地第二輪承包過程中，出嫁女由于各種原因失去承包地的情況依然存在?！叭绾伪Ｗo(hù)流動(dòng)人群的土地利益是現(xiàn)實(shí)中亟待解決的難題，而農(nóng)村婦女又因婚嫁使其成為此制度缺陷的主要利益受損者。”［2］

（二）權(quán)利宣示和權(quán)利保護(hù)的脫節(jié)

婦女與男子享有平等家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這在《婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村土地承包法》都有規(guī)定。國(guó)家在政策層面上曾經(jīng)出臺(tái)過專門維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的文件，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的通知》要求：“對(duì)于開展延包工作之前嫁入的婦女，當(dāng)?shù)卦陂_展延包時(shí)應(yīng)分給嫁入婦女承包地。對(duì)于婦女嫁入時(shí)已經(jīng)完成延包工作的，如當(dāng)?shù)貙?shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”辦法，應(yīng)在“小調(diào)整”時(shí)統(tǒng)籌解決；如當(dāng)?shù)貙?shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，則出嫁女原籍的承包土地應(yīng)予以保留。不管采取什么辦法，都要確保農(nóng)村出嫁女有一份承包土地?！钡珶o論是國(guó)家法律，還是國(guó)家政策，都沒有設(shè)計(jì)具體的制度保護(hù)出嫁女的土地承包權(quán)益。而人民法院受理的農(nóng)村土地糾紛，實(shí)際上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立之后（其標(biāo)志為承包合同生效）產(chǎn)生的相關(guān)爭(zhēng)議，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起的民事訴訟，人民法院不應(yīng)受理。［3］134

（三）權(quán)利享有與權(quán)利行使的分離

家庭承包是集體經(jīng)濟(jì)組織人人有份的承包。［4］43但是，實(shí)際操作中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是以戶為單位的，土地承包經(jīng)營(yíng)合同是戶主代表整個(gè)家庭與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的。雖然家庭成員是權(quán)利主體，但其并不能直接行使權(quán)利，直接的權(quán)利行使者是戶主。從權(quán)利享有的角度看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以個(gè)體的形式存在的；從權(quán)利行使的角度看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以整體的形式存在的，這在一定程度上造成權(quán)利享有者與權(quán)利行使者的分離，而這種分離又造成了權(quán)利享有者的不明確。案例二中，王某作為戶主與村委會(huì)簽訂土地承包合同，承包合同載明家庭成員現(xiàn)有五人，但并沒有明確家庭成員具體包括哪五人，而王某所在家庭的人口變化后又剛好是五人，這造成了認(rèn)定權(quán)利享有者的困難。

三、失地出嫁女法律保護(hù)的對(duì)策

（一）兼顧權(quán)利穩(wěn)定與權(quán)利平等

國(guó)家法律和政策都強(qiáng)調(diào)要維持家庭承包的長(zhǎng)期穩(wěn)定，我國(guó)《物權(quán)法》已明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性規(guī)定為物權(quán)。實(shí)際上，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期不僅是長(zhǎng)期的，甚至是永久的，他們真正關(guān)注的不是第二輪土地承包期的長(zhǎng)短，而是永久性地?fù)碛型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)。在擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，對(duì)承包地進(jìn)行適度、合理地調(diào)整，農(nóng)民是有心理預(yù)期的，也是接受的?！稗r(nóng)民的公平愿望是決定土地調(diào)整的關(guān)鍵因素?！保?］43“土地調(diào)整最大的原因來自本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的人口增減，其次才是使資源配置更為合理以及其他諸多因素?！保?］因此，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定性的同時(shí)，應(yīng)兼顧平等性，應(yīng)當(dāng)允許定期、適時(shí)、小規(guī)模調(diào)整土地，但必須嚴(yán)格限制調(diào)整事由和條件。建議將調(diào)整的事由規(guī)定為因人口變動(dòng)等原因?qū)е卤炯w經(jīng)濟(jì)組織成員未分得承包地的人數(shù)占該集體經(jīng)濟(jì)組織總?cè)藬?shù)的比例達(dá)到百分之五以上，調(diào)整條件規(guī)定為承包人向發(fā)包人提出請(qǐng)求，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。

（二）賦予出嫁女司法救濟(jì)權(quán)

有權(quán)利必有救濟(jì)。既然出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法定的，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)賦予其司法救濟(jì)權(quán)。首先，應(yīng)當(dāng)賦予出嫁女訴權(quán)，出嫁女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)遭受侵害提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。其次，應(yīng)設(shè)計(jì)切實(shí)可操作的制度保護(hù)出嫁女的訴權(quán)。如果出嫁女未分得承包地，村內(nèi)已經(jīng)無機(jī)動(dòng)地可供分配，法院判決村委會(huì)在一定期限內(nèi)向出嫁女分配承包地，只能要求每個(gè)承包戶退出一部分土地，這在實(shí)踐中很難執(zhí)行，法院的判決最終會(huì)淪為一紙空文。因此，切實(shí)可操作的制度至關(guān)重要。具體而言，第一，出嫁女起訴要求分得應(yīng)有承包地的，如果出嫁女的訴求合法，符合調(diào)整事由，法院可以發(fā)布強(qiáng)制令，強(qiáng)制其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一調(diào)整承包地；第二，如果出嫁女所在的集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被征收、征用，出嫁女未得到相應(yīng)的補(bǔ)償款，法院應(yīng)判決補(bǔ)償款的支付者或獲得者向出嫁女支付應(yīng)得的補(bǔ)償款；第三，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立土地補(bǔ)償基金，對(duì)因人口流動(dòng)失去土地，且不符合土地調(diào)整事由、也不符合獲得征地補(bǔ)償條件的出嫁女給予補(bǔ)償。

（三）促進(jìn)權(quán)利享有與權(quán)利行使相統(tǒng)一

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)主體應(yīng)是個(gè)人，而非農(nóng)戶。實(shí)際操作中，土地承包經(jīng)營(yíng)合同由戶主代表全體家庭成員簽字，僅記載家庭成員人數(shù)，而沒有明確記載家庭成員名字的做法模糊了權(quán)利享有主體和權(quán)利行使主體的界限，容易侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》在明確規(guī)定家庭承包是以戶為單位的承包和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的同時(shí)，還應(yīng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)合同和土地使用證應(yīng)明確記載戶主所代表的家庭成員的名字，以準(zhǔn)確確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。另外，《農(nóng)村土地承包法》還應(yīng)當(dāng)建立承包地內(nèi)部分配制度，當(dāng)承包戶的家庭成員發(fā)生變化、承包地家庭共有的基礎(chǔ)喪失時(shí)，出嫁女有權(quán)請(qǐng)求分割承包地。

［1］劉保平，萬蘭茹.河北省農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)狀況研究［J］.婦女研究論叢，2007（6）：26-28.

［2］林葦.婦女農(nóng)地權(quán)益保護(hù)的實(shí)證再反思［EB/OL］.（2009-03-12）［2012-04-11］.http://www.gzsfxh.com/show-Article.asp?id=9416.

［3］吳慶寶.最高人民法院專家法官闡釋民商制裁疑難問題［M］.北京：人民法院出版社，2008.

［4］王宗非.農(nóng)村土地承包法釋義與適用［M］.北京：人民法院出版社，2002.

［5］趙陽.共有與私用——中國(guó)農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［M］.臺(tái)北：三聯(lián)書店，2007.

［6］張紅宇.中國(guó)農(nóng)地調(diào)整與使用權(quán)流轉(zhuǎn)：幾點(diǎn)評(píng)論［J］.管理世界，2002（5）：32-35.