本刊記者 李秋香

“小產(chǎn)權(quán)房”往何處去？

本刊記者 李秋香

近期，國土資源部召開發(fā)布會稱，今年將選擇“小產(chǎn)權(quán)房”問題相對突出的城市，開展試點清理，根據(jù)國土資源部初步的清理思路，將采取分類、分步驟推進。其中，侵占耕地等違法違規(guī)、尚未銷售以及新建、續(xù)建的小產(chǎn)權(quán)房，有望列入清理范圍。

4月18日，國土資源部公布5起國土資源領(lǐng)域違法違規(guī)案件的查處結(jié)果，其中包括北京市延慶縣張山鎮(zhèn)上郝莊村委會違法占地案，延慶“小產(chǎn)權(quán)房”被沒收。小產(chǎn)權(quán)房問題，又一次成為社會各界關(guān)注的焦點。

66 億平方米小產(chǎn)權(quán)房

據(jù)國土資源部不完全統(tǒng)計，截至2007年上半年，全國小產(chǎn)權(quán)房面積已經(jīng)達到66億平方米。中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長陳國強稱，目前北京地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房面積已經(jīng)占所有住房面積的20%，而且從全國來看，北京和其他城市的小產(chǎn)權(quán)房并無很大的區(qū)別，粗略預(yù)算，目前小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模已經(jīng)占去四成。而且近年來小產(chǎn)權(quán)房存量仍在逐年增加。

從現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析來看，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在大中城市城鄉(xiāng)接合部、城中村、旅游景區(qū)和休閑度假區(qū)等郊區(qū)，種類繁多，情況復(fù)雜。由于沒有土地出讓金、契稅和各種稅費，小產(chǎn)權(quán)房在購買的時候既方便又便宜，而且這種“方便”還包括不受對購買人群條件的限制。

目前小產(chǎn)權(quán)房的流通轉(zhuǎn)讓存在很多的限制，因為小產(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，并不具法律性質(zhì)，所以，法律法規(guī)對商品房的相關(guān)規(guī)定和制度對小產(chǎn)權(quán)房無效，法院也不能適用商品房買賣的法律規(guī)定及司法解釋處理涉及小產(chǎn)權(quán)房的案件，購房人的權(quán)益很難得到維護。而這種隱患的存在直接影響關(guān)系著小產(chǎn)權(quán)房的清理。

國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云接受采訪時表示，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為社會的矛盾，必須要有解決這個問題的政策方向，否則只會越來越難解決。

鄒曉云介紹，目前國土資源部所說的小產(chǎn)權(quán)房包括兩種類別，一類是土地違法，總體規(guī)劃雖然是建設(shè)用地，但是沒有辦理正規(guī)的土地出讓手續(xù)，不過，土地上的建筑沒有違反規(guī)劃。

第二類是土地不違法但是規(guī)劃和地上建筑違法。所謂土地不違法即農(nóng)地流轉(zhuǎn)符合指標(biāo)，變?yōu)榧w建設(shè)用地，但是根據(jù)我國目前的規(guī)定，集體建設(shè)用地不得建商品房更不許出售；或者沒有申請建設(shè)許可自行蓋房子。

在對小產(chǎn)權(quán)房的處理方式上，鄒曉云提出，除了拆遷外，對于那些符合規(guī)劃，但是居住條件差、拆遷成本不高的地區(qū)可以進行改造?！邦愃铺萍?guī)X的模式”。小產(chǎn)權(quán)房反映出來的是人們的住房問題，在處理小權(quán)產(chǎn)房的過程中，不僅僅是土地問題，更要看到深層次的矛盾所在。

全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會理事陳寶存稱，雖然國土資源部門已經(jīng)發(fā)文清理，目前來看，清理的方式應(yīng)該多樣化，對已經(jīng)成型的，大規(guī)模高端住宅來說，拆除的可能性很小，大規(guī)模拆除帶來的村民安置將影響社會穩(wěn)定。陳寶存坦言，國土資源部門的試點清理工作并不能解決市場上小產(chǎn)權(quán)房的種種弊端，讓其補交土地出讓金，逐漸向保障房靠攏或許將是其身份“合法化”的一條出路。然而，對于建筑標(biāo)準(zhǔn)和保障房完全不同的小產(chǎn)權(quán)房建筑模式，其“轉(zhuǎn)正”之路又絕非補交出讓金那么簡單。同時也存在不贊同把小產(chǎn)權(quán)房引向保障房的觀點，因為小產(chǎn)權(quán)房的建房標(biāo)準(zhǔn)和配套標(biāo)準(zhǔn)都沒有達到保障房的要求，后期可能存在很多質(zhì)量問題。

北京市國土資源局局長魏成林認為，要研究小產(chǎn)權(quán)房問題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發(fā)”。他建議“去問問普通的、真正的農(nóng)民對小產(chǎn)權(quán)房問題的看法，而不是出賣了農(nóng)民利益的個別村領(lǐng)導(dǎo)”。

集體土地建租賃房試點方案

此前，早在2010年底，北京市政府就已經(jīng)批準(zhǔn)了在集體土地建租賃房的試點方案，已有5個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請建設(shè)租賃住房1萬多套。按照北京市的試點要求，集體土地上建設(shè)租賃住房試點，必須符合土地利用總體規(guī)劃等，對建設(shè)主體、用地性質(zhì)、用地方式都將嚴(yán)格界定，必須依法辦理審批手續(xù)。

2012年1月7日至8日召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長徐紹史正式披露，允許地方試點集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，其中北京、上海已獲批準(zhǔn)。與“小產(chǎn)權(quán)房”不同，集體建設(shè)用地上建設(shè)的公租房，規(guī)定不能出售給個人，產(chǎn)權(quán)仍然為農(nóng)村集體組織所有。

國土資源部“松口”同意集體土地建租賃住房的試點，引發(fā)社會關(guān)注。中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，這樣做突破了現(xiàn)有法律限制，其實是對符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”開了口子。這不僅能解決政府建保障性住房的資金和土地難題，還能提高農(nóng)民收入。

國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗表示，集體建設(shè)用地建租賃房的試點有嚴(yán)格的限定條件，僅限于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，由省級政府審核同意試點方案并報國土資源部批準(zhǔn)后，可以開展試點工作。

國土資源部對于集體建設(shè)用地建租賃房提出了4點要求，“嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”。國土資源部一位相關(guān)人士認為，所謂局部試點、封閉運行，就是各地的試點僅限于國土資源部批準(zhǔn)的具體項目，只能在該項目進行試點，而不能擴大化。

深圳試點將“農(nóng)民房”納入保障房供應(yīng)

今年3月底，深圳公布的《住房建設(shè)規(guī)劃2012年度實施計劃》（以下簡稱《計劃》），第一次明確寫入 “并試點以整體租賃的方式將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房納入保障性住房有效供應(yīng)渠道”。這意味著深圳嘗試著給“小產(chǎn)權(quán)房”一個合法的身份。

《計劃》明確了2012年深圳將新增安排籌集建設(shè)保障性住房4萬套，建筑面積262萬平方米，并將以租售方式供應(yīng)保障性住房2萬套，同時加大貨幣補貼實施力度，向符合條件的戶籍低收入居民和人才100%發(fā)放貨幣補貼。

《計劃》提出，“積極推進原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房統(tǒng)一納入保障性安居工程工作。結(jié)合住房建設(shè)規(guī)劃計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在確保住房質(zhì)量、消防安全的前提下，試點以整體租賃方式將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房納入保障性住房有效供應(yīng)渠道，就近提供給符合條件的住房困難家庭和人才?！?/p>

“和國內(nèi)其他大城市不同，深圳的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量很少，大多已被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，大量集體用地的存在與經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀不符?！眹临Y源部有關(guān)負責(zé)人表示，在農(nóng)村城市化過程中涉及的土地政策方面，深圳也會體現(xiàn)出特區(qū)的特色。

背景資料

小產(chǎn)權(quán)房政策路線圖

2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出風(fēng)險提示，提醒購房者，以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定。

2007年12月，國務(wù)院常務(wù)辦公會明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。

2008年1月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。

2008年7月15日，國土資源部下發(fā)通知，要求盡快落實農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明。

2009年6月，國土資源部要求各地嚴(yán)查“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為。

2009年9月1日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房。

2010年2月，國土資源部相關(guān)負責(zé)人表示，爭取年內(nèi)出臺解決小產(chǎn)權(quán)房方案。

2010年5月，國土資源部等14個部委已經(jīng)聯(lián)合成立小產(chǎn)權(quán)房整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制訂小產(chǎn)權(quán)房處理政策方案。

2011年1月，國土資源部部長徐紹史表示，國土資源系統(tǒng)堅決推進“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作。

2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》政策發(fā)布，明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。

2012年2月，國土資源部發(fā)言人表示將于2012年試點清理小產(chǎn)權(quán)房；3月，國土資源部部長徐紹史表示，2012年開始試點的治理小產(chǎn)權(quán)房，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備；4月，國土資源部召開發(fā)布會稱，今年將選擇“小產(chǎn)權(quán)房”問題相對突出的城市，開展試點清理。