○詹夢(mèng)皎 詹正華

（江南大學(xué) 江蘇 無錫 214122）

地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要是指地方政府無法依靠正常渠道按時(shí)足額償還的可能性，或者說出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的可能性。地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心。截至2011年8月15日，在八省份公布的地方政府性債務(wù)賬單中，海南省的政府債務(wù)率最高，負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占綜合財(cái)力的93.18%，接近100%的國(guó)際警戒線。重慶、吉林和海南下轄部分區(qū)縣，政府的債務(wù)率均超過100%。而審計(jì)署2011年6月27日公布的審計(jì)結(jié)果表明，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。

近年來，巴西、俄羅斯等國(guó)由于地方債務(wù)過度膨脹而引發(fā)的財(cái)政不穩(wěn)定現(xiàn)象，激化了市場(chǎng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)本國(guó)金融危機(jī)以及宏觀經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩產(chǎn)生了直接或間接的影響，讓人們對(duì)債務(wù)膨脹的嚴(yán)重后果有了更為深刻的認(rèn)識(shí)。不論是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家還是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都在積極尋找方法正確認(rèn)識(shí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，從多角度的視角考察我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，有針對(duì)性地作出相應(yīng)的制度安排，對(duì)防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

表1 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)

一、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀評(píng)估

1、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的指標(biāo)選擇

無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，衡量地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接指標(biāo)一般都包括負(fù)債率、債務(wù)率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、償債率、債務(wù)直接償還率等?？紤]到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅與債務(wù)本身的多少有關(guān)，事實(shí)上也與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政狀況相關(guān)。根據(jù)“金融粒子理論”，我們認(rèn)為，為全面反映地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有必要從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)選取。外部指標(biāo)主要在于體現(xiàn)區(qū)域整體外部經(jīng)濟(jì)水平和政府本身運(yùn)行情況進(jìn)行概括性判斷；而內(nèi)部指標(biāo)主要表現(xiàn)地方債務(wù)本身所存在的實(shí)際狀態(tài)。根據(jù)指標(biāo)的適用性、精確性、綜合性、靈敏性、聯(lián)系性和可獲得性，從債務(wù)的內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)方面我們選取了7個(gè)指標(biāo)來考察地方政府債務(wù)的總體狀況，分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，以期建立起“內(nèi)外兼修”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。

風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)確定后，根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的具體狀況，確定該指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，確定方法主要基于以下幾方面原則：第一，根據(jù)歷史上經(jīng)濟(jì)變動(dòng)或經(jīng)濟(jì)循環(huán)的情形，各變量在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用與性質(zhì)，以及各個(gè)時(shí)期政府所采取的宏觀調(diào)控政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等情況來綜合考慮；第二，參考國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際和有關(guān)研究文獻(xiàn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)上升趨勢(shì)將指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間分為三個(gè)區(qū)間：無風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)。其中，無風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行處于安全狀態(tài)；中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行已存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但還沒有超越一定的警戒線；高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)財(cái)政危機(jī)。據(jù)此，各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間設(shè)定如表2所示。

根據(jù)地方政府債務(wù)的內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)方面在評(píng)估系統(tǒng)中的重要程度，由“德爾菲法”賦予其相應(yīng)權(quán)重；根據(jù)7個(gè)指標(biāo)相應(yīng)警度區(qū)間和對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)界限值，并通過公式計(jì)算出各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)得分；可將各指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)得分乘以其對(duì)應(yīng)權(quán)重求出各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，進(jìn)而求出地方政府債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

由德爾菲法，得出各環(huán)節(jié)及其內(nèi)部指標(biāo)的權(quán)重如下：

外部指標(biāo) Ai=（0.27，0.23，0.2，0.3）（i=1，2，3，4）；

內(nèi)部指標(biāo) Bj=（0.3，0.35，0.35）（j=1，2，3）；

外、內(nèi)部指標(biāo)權(quán)重 Ce=（0.4，0.6）（e=1，2）。

根據(jù)總結(jié)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究結(jié)論，結(jié)合統(tǒng)計(jì)學(xué)知識(shí)，將各指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)得分的計(jì)算方法進(jìn)行如下設(shè)計(jì)。

（1）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間無上限，且某指標(biāo)是越小越好，那么采用以下方式處理：

某指標(biāo)值指數(shù)=指標(biāo)實(shí)際值/（相鄰風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間下限-相鄰風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間上限）*100%

某指標(biāo)值得分=某指數(shù)指標(biāo)*（該指標(biāo)對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間下限-對(duì)應(yīng)上限）+對(duì)應(yīng)上限

（2）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間無上限，且某指標(biāo)是越大越好，那么采用以下方式處理：

某指標(biāo)值指數(shù)=（指標(biāo)實(shí)際值-該指標(biāo)值所處風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的下限）*（相鄰風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的上限-相鄰風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的下限）*100%

某指標(biāo)值得分=某指數(shù)指標(biāo)*（該指標(biāo)對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間下限-對(duì)應(yīng)上限）+對(duì)應(yīng)上限

最后總結(jié)可得，地方政府的債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)得分（即風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估模型公式）為：

表2 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)各風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間

表3 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間劃分

表4 債務(wù)指標(biāo)驗(yàn)證分析

其中，F(xiàn)i與Nj是指標(biāo)體系中在各部分的指標(biāo)數(shù)值經(jīng)過轉(zhuǎn)換得到的風(fēng)險(xiǎn)賦值。

2、實(shí)證檢驗(yàn)分析

根據(jù)國(guó)家審計(jì)局以及各地政府對(duì)地方性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，本文選取部分省市的數(shù)據(jù)代入上述體系，對(duì)建立的體系進(jìn)行驗(yàn)證。

經(jīng)過表中的驗(yàn)證，就綜合指標(biāo)來看，在進(jìn)行測(cè)算的13個(gè)省市中，除重慶、山東省位于中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間外，其余省市均位于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。通過觀察高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間省市的指標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、財(cái)政支出增長(zhǎng)率均未進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間；而赤字率（遼寧除外）、債務(wù)與GDP比、債務(wù)直接償還率都不同程度落入中、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)（北京赤字率指標(biāo)除外）。

三、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是多重因素共同作用的結(jié)果，既有制度層面的因素，也有管理層面的因素。

1、制度層面的分析

（1）財(cái)政體制方面的原因。目前政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇和政府償債意識(shí)淡薄的重要原因之一是政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不明晰和事權(quán)錯(cuò)位的普遍存在?，F(xiàn)行財(cái)政管理體制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期按照財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致性原則構(gòu)建的。近20年來，政府間事權(quán)的調(diào)整頻繁，而財(cái)權(quán)的調(diào)整則顯得嚴(yán)重滯后。支出的分散化程度較高，但收入的集中度卻日趨提高，地方政府收入（不含中央政府轉(zhuǎn)移支付）在國(guó)家財(cái)政收入中所占比重已不足50%，長(zhǎng)期的收支不平衡導(dǎo)致地方債規(guī)模不斷攀升。

（2）地方政府融資制度方面的原因。由于受我國(guó)預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算不得列赤字，我國(guó)公債法也尚未立法，地方政府融資目前尚無法大規(guī)模通過透明度較高的地方公債來實(shí)現(xiàn)，而地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的錦標(biāo)賽的現(xiàn)實(shí)又迫使地方政府不得不通過大量的地方政府融資平臺(tái)來籌資。特別是近幾年來，由于國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，地方政府為了配合中央政府實(shí)施4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和各自利益的考量，短期內(nèi)籌集資金巨大。由于4萬億投資中的大部分資金都投入到了生產(chǎn)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)利益見效慢的基礎(chǔ)行業(yè)，如機(jī)場(chǎng)、鐵路等，因此依靠投資所得到的收益不能償還短時(shí)間內(nèi)地方政府融資得到的資金，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中負(fù)債部分因此大量積累。

（3）經(jīng)濟(jì)體制方面的原因。地方經(jīng)濟(jì)體制改革存在很多的不足。由于政府職能轉(zhuǎn)變落后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干涉較多，產(chǎn)權(quán)不明，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束的能力。而市場(chǎng)化程度低、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，分散、化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以真正形成。由于地方政府大都承擔(dān)著大部分改革成本，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府勢(shì)必造成政府債務(wù)的高企。

2、管理層面的分析

（1）政府管理層面。從政府管理的角度看，政府與社會(huì)的關(guān)系是一種多層委托代理關(guān)系。公民是委托方，政府是受托方。政府的活動(dòng)受公民委托，并接受公民監(jiān)督與考核。但我國(guó)下級(jí)政府則主要受上級(jí)政府的委派與考核。這種政府間的考核機(jī)制極易產(chǎn)生地方政府間經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè)的互相攀比。同時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)的僵化與人員臃腫、管理松弛等，也進(jìn)一步促使行政成本居高不下。

（2）債務(wù)管理層面。債務(wù)管理的效率不高是因?yàn)槲覈?guó)地方債務(wù)管理落后。地方政府不但缺少對(duì)舉借債務(wù)的科學(xué)論斷和總體規(guī)劃，而且債務(wù)管理體制條塊分割、各自為政，這也在一定程度上制約了其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的量化管理。中央政府和地方政府均缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，缺乏一套科學(xué)規(guī)范的信息披露和監(jiān)督機(jī)制，缺少相應(yīng)的償還機(jī)制和決策失誤的責(zé)任追究機(jī)制，由此加速了地方干部扭曲的負(fù)債觀。

四、防范與化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

1、制度層面

（1）完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)的范圍。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，盡快在科學(xué)界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照公共物品或勞務(wù)的層次性理論正確劃分中央與地方的事權(quán)，并按照財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致性原則進(jìn)行財(cái)權(quán)的劃分，進(jìn)而建立起規(guī)范合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。

（2）創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制。中央政府應(yīng)該盡快組建相關(guān)的地方政府融資、用資的管理監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)地方政府通過各種途徑得到的融資進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估和審批，與此同時(shí)要對(duì)地方政府融資后資金的使用實(shí)行有效的監(jiān)控。盡快修改預(yù)算法，設(shè)立公債法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)的依法籌措和依法管理，并接受人民的全面監(jiān)督。

（3）加快經(jīng)濟(jì)體制改革，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府經(jīng)濟(jì)的行為必須規(guī)范合理，應(yīng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目前已進(jìn)入深水區(qū)，改革難度巨大，但進(jìn)一步深化改革，以解放生產(chǎn)力時(shí)不我待。各級(jí)政府要有所為有所不為，應(yīng)通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高保障能力，減少地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2、管理層面

（1）完善地方政府管理體系。鑒于公民與政府的關(guān)系是多層次委托代理的關(guān)系，這種代理關(guān)系很易產(chǎn)生代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。故完善政府治理結(jié)構(gòu)，地方政府官員的考核制度和任免制度，設(shè)立合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，提高公民和社會(huì)輿論的監(jiān)督，是完善地方政府管理體系的首要任務(wù)。同時(shí)要積極加快推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，不斷精簡(jiǎn)地方行政結(jié)構(gòu)數(shù)量，壓縮地方財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量和比例，減少地方財(cái)政支出壓力和地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的壓力。

（2）完善地方政府債務(wù)管理制度。首先要推進(jìn)地方政府債務(wù)的公開化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，這是促進(jìn)地方財(cái)政穩(wěn)定的有效措施。債務(wù)信息的公開化是建立有效的債務(wù)融資監(jiān)控制度的重要前提，可以幫助政府決策者最大可能的避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。債務(wù)信息不僅應(yīng)包括地方政府的直接債務(wù)和顯性債務(wù)，還應(yīng)包括或有債務(wù)和隱形債務(wù)。要盡快將地方政府債務(wù)納入地方財(cái)政預(yù)算管理。其次，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資責(zé)任制及健全債務(wù)償還機(jī)制。建立嚴(yán)格債務(wù)投資責(zé)任制即要通過規(guī)范的形式明確責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的償債和管理責(zé)任。對(duì)利用政府資金的項(xiàng)目在論證、評(píng)估和設(shè)計(jì)方面加強(qiáng)評(píng)審，使項(xiàng)目決策更加科學(xué)化。另外，還要健全政府債務(wù)償還機(jī)制。要通過大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，拓寬收入渠道，加快建設(shè)步伐，壯大地方財(cái)力，從而增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這也是確保財(cái)政安全的根本出路。同時(shí)，為了緩解償債壓力，還應(yīng)該按照政府債務(wù)余額的一定比例提取還款準(zhǔn)備金等。

（注：本論文為江南大學(xué)2011年大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃的階段性成果，項(xiàng)目組成員：管伊峰、徐靜、許賢、李娜。）

[1]中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布于防范[J].金融論壇，2011（1）.

[2]裴育、歐陽華生：地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警程序與指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2006（3）.

[3]考燕鳴、王淑梅、王磊：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建立及實(shí)證分析[J].生產(chǎn)力研究，2009（16）.

[4]牛富榮、寧振華：構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系的設(shè)想[J].生產(chǎn)力研究，2008（12）.