唐要家,袁 巧

(1.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院,浙江 杭州 310018;2.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易學(xué)院,浙江 杭州 310018)

2012年4月21日,由浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院舉辦的 “首屆政府管制論壇”在杭州舉行,與會(huì)專家圍繞中國管制體制改革深化和制度重構(gòu)問題進(jìn)行了深入的學(xué)術(shù)交流和探討,提出了很多新的理論觀點(diǎn)。

一、管制體制改革與制度重構(gòu)

政府管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的一項(xiàng)重要的基本職能。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院王俊豪教授指出,“管制”、“規(guī)制”和 “監(jiān)管”從概念上來說是相同的,但政府管制不同于行政管理,更不是政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù),它是政府為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈而主動(dòng)采取的政策選擇。政府管制分為經(jīng)濟(jì)性管制、社會(huì)性管制和反壟斷管制。從世界各國管制體制改革的趨勢(shì)來看,放松經(jīng)濟(jì)性管制和強(qiáng)化社會(huì)性管制是基本趨勢(shì),競(jìng)爭(zhēng)和民營化是放松經(jīng)濟(jì)性管制的主要內(nèi)容。有效的政府管制不僅需要科學(xué)的政策設(shè)計(jì),還需要建立有效運(yùn)行的管制行政體制。

在中國市場(chǎng)化改革和管制體制重建的過程中,如何處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系一直是一個(gè)沒有很好解決的問題。在改革過程中,不該市場(chǎng)化的領(lǐng)域出現(xiàn)了過度市場(chǎng)化,該市場(chǎng)化的領(lǐng)域則存在過度管制,市場(chǎng)化改革沒有與政府管制同步推進(jìn),結(jié)果在很多領(lǐng)域出現(xiàn)了管制 “錯(cuò)位”、“缺位”與 “越位”并存的局面。山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院張曉瑩博士指出,相對(duì)于美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家政府管制建立在市場(chǎng)機(jī)制較完備、法治較健全的環(huán)境下,中國的政府管制則處在市場(chǎng)機(jī)制尚處于發(fā)育階段、法治尚不健全以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍大量存在的環(huán)境下。中國管制體制改革需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和良好管制的基本原則,合理劃分市場(chǎng)與政府的邊界,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用,政府管制應(yīng)該僅限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,從而使政府管制真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)與作用,成為一種高質(zhì)量的政府調(diào)節(jié)工具。

管制改革是當(dāng)今世界各國最為重要的政府改革議題之一,成功的管制改革必須基于良好的治理原則與制度設(shè)計(jì)。因此,管制治理是實(shí)現(xiàn)良好管制的重要保障。山東財(cái)經(jīng)大學(xué)宋敏副教授指出,中國的管制改革實(shí)踐距離良好管制尚有一定距離,具體表現(xiàn)為可問責(zé)性嚴(yán)重缺乏、管制過程不透明、利益相關(guān)方參與缺位、政府管制法定性不足、政府承諾能力有限等。為實(shí)現(xiàn)政府管制的良好治理,中國的管制改革應(yīng)依據(jù)良好管制治理的基本原則,建構(gòu)多元主體共同參與的政府管制多中心治理框架,為管制改革的有效性提供基礎(chǔ)性的制度保障。政府管制的多中心治理是管制改革和發(fā)展的目標(biāo)與方向,其過程具有艱巨性和長期性,實(shí)現(xiàn)路徑包括：合理界定政府邊界,規(guī)范政府職能;完善相關(guān)管制立法,實(shí)現(xiàn)依法行政;加強(qiáng)立法和司法在管制過程中的地位和作用,實(shí)現(xiàn)有效的立法監(jiān)督和司法審查;改革政府管制機(jī)構(gòu),建立科學(xué)的管制機(jī)構(gòu)體制;培養(yǎng)成熟的企業(yè)和消費(fèi)者主體,構(gòu)建公民社會(huì)。

針對(duì)電力等壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢的問題,浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院唐要家教授指出,推進(jìn)壟斷行業(yè)管制體制改革必須有效化解利益集團(tuán)對(duì)改革動(dòng)力的耗散。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中,與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的市場(chǎng)化改革不同,壟斷行業(yè)體制改革無法通過誘致性制度變遷來實(shí)現(xiàn)。由于它更多的是對(duì)既得利益的消除,由此造成改革的動(dòng)力相對(duì)不足,改革的阻力則會(huì)較大。為維持原有的利益和分割更多的新利益,既得利益集團(tuán)會(huì)通過各種方式應(yīng)該改革方案的制定和改革政策實(shí)施。與西方國家 “立法先行”的憲政治理下的壟斷行業(yè)改革模式不同,中國壟斷行業(yè)體制改革是典型的行政主導(dǎo)體制。概括來說,中國改革政策的實(shí)施實(shí)際上是一個(gè)層級(jí)制的行政主導(dǎo)結(jié)構(gòu),主要涉及三個(gè)基本的主體——制度企業(yè)家 (決策者)、政策實(shí)施部門 (執(zhí)行者)和壟斷企業(yè) (被改革者)。它是一個(gè)不同主體的動(dòng)態(tài)博弈過程,由于這三個(gè)基本主體各自的利益偏好存在差異,不同利益集團(tuán)的政治博弈耗散了改革的動(dòng)力。為確保提高社會(huì)總福利的改革政策得到有效推進(jìn),必須形成一個(gè)有效激勵(lì)制度企業(yè)家與政策實(shí)施部門的組織實(shí)施體制和有效制約壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)政治影響活動(dòng)的政治和行政運(yùn)行規(guī)則,實(shí)現(xiàn)由外生型強(qiáng)制性制度變遷向內(nèi)生型強(qiáng)制性制度變遷的轉(zhuǎn)化,凝聚改革共識(shí),形成改革合力。

二、電信行業(yè)管制與反壟斷政策

20世紀(jì)90年代以來,世界范圍內(nèi)興起了一場(chǎng)三網(wǎng)融合的發(fā)展浪潮,網(wǎng)絡(luò)融合成為網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。雖然我國三網(wǎng)融合的進(jìn)程取得了一定的成績,但與發(fā)達(dá)國家相比還是明顯滯后且受到多種因素的共同制約。東南大學(xué)胡漢輝教授認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)融合的推進(jìn)需要一個(gè) “融合”的政策環(huán)境,網(wǎng)絡(luò)功能的整合要求政府職能進(jìn)行整合,建立跨產(chǎn)業(yè)的橫向融合的管制機(jī)構(gòu)。電信業(yè)是一個(gè)技術(shù)快速進(jìn)步的領(lǐng)域,對(duì)電信業(yè)的政府管制和反壟斷政策必須考慮電信產(chǎn)業(yè)獨(dú)特的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。西安郵電大學(xué)陸偉剛教授認(rèn)為,傳統(tǒng)的電信產(chǎn)業(yè)管制之所以失靈,是因?yàn)樵陔p邊市場(chǎng)中運(yùn)用了單邊市場(chǎng)的邏輯。由于技術(shù)與市場(chǎng)的變動(dòng),電信產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈已不再是單向線性的價(jià)值鏈,而是具有雙邊市場(chǎng)特征的產(chǎn)業(yè)。在雙邊市場(chǎng)條件下,原先認(rèn)為要加以管制的企業(yè)行為實(shí)質(zhì)是雙邊市場(chǎng)的固有特性。傳統(tǒng)的基于單邊市場(chǎng)的管制加劇了企業(yè)市場(chǎng)行為的扭曲,帶來了管制失靈。因此,需要對(duì)傳統(tǒng)的管制體制進(jìn)行一系列創(chuàng)新,建立新的管制體制。

針對(duì)中國電信、中國聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)接入價(jià)格歧視壟斷案,復(fù)旦大學(xué)白讓讓教授指出,壟斷者具有通過接入價(jià)格設(shè)定來實(shí)施縱向市場(chǎng)圈定的激勵(lì)。該問題的產(chǎn)生與產(chǎn)業(yè)重組和管制模式之間有著直接的關(guān)系,由于缺乏對(duì) “全業(yè)務(wù)、不對(duì)稱”結(jié)構(gòu)下主壟斷運(yùn)營商行為的制約,電信結(jié)構(gòu)重組沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。政府管制不僅沒有有效制約在位壟斷者的濫用行為,反而為企業(yè)行為扭曲提供了支持。因此,中國電信業(yè)的管制重建滯后于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化,這是制約競(jìng)爭(zhēng)有效性的關(guān)鍵因素。在中國電信、中國聯(lián)通反壟斷案中,如何獲取確鑿的證據(jù)成為反壟斷執(zhí)法能否成功的關(guān)鍵。對(duì)此,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心吳緒亮副研究員認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)證據(jù)是反壟斷執(zhí)法中最重要、最關(guān)鍵的證據(jù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)證據(jù),可以通過臨界性損失和模擬分析等方法來獲得。

由于在電信等行業(yè)反壟斷政策和管制政策并存,那么該如何處理二者之間的關(guān)系呢?江西財(cái)經(jīng)大學(xué)王自立教授認(rèn)為,反壟斷法與管制政策協(xié)調(diào)的模式更適合中國的現(xiàn)實(shí)需要。在中國的反壟斷改革中,必須確保反壟斷法對(duì)管制行業(yè)在內(nèi)的一切市場(chǎng)主體的限制競(jìng)爭(zhēng)行為擁有審查權(quán),明確反壟斷法對(duì)反競(jìng)爭(zhēng)行為的優(yōu)先執(zhí)法權(quán)。同時(shí),以司法指南的形式將反壟斷豁免制度清晰化,這樣既便于管制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)的溝通,也有利于提升整個(gè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。

三、電力行業(yè)體制改革與管制政策

電力行業(yè)是重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),市場(chǎng)化取向的電力體制改革是確保電力穩(wěn)定供應(yīng)和持續(xù)高效發(fā)展的重要基礎(chǔ)。2002年國家發(fā)布了 《電力體制改革方案》,明確提出了以 “打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”為核心的市場(chǎng)化導(dǎo)向的電力體制改革目標(biāo)。至今,電力體制改革已進(jìn)行了10年,其成效如何?電力體制改革和管制政策的走向是什么?這些都成為有待研究的問題。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院唐要家教授指出,2002年以來的電力體制改革離市場(chǎng)化改革的目標(biāo)和電力體制改革方案確定的階段性目標(biāo)仍有很大的距離,行業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制沒有得到根本改變,階段性改革任務(wù)并沒有得到很好的貫徹實(shí)施,甚至個(gè)別的改革領(lǐng)域進(jìn)展緩慢、停滯乃至倒退。目前,電力行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的電力短缺、煤電矛盾和發(fā)電企業(yè)虧損等問題都是電力體制改革嚴(yán)重滯后下各種體制沖突的必然體現(xiàn),中國電力行業(yè)缺的不是電力供應(yīng),而是實(shí)現(xiàn)電力穩(wěn)定高效供應(yīng)的制度基礎(chǔ)。因此,繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化取向的電力體制改革是化解電力行業(yè)各種矛盾的基礎(chǔ)。

價(jià)格機(jī)制是實(shí)現(xiàn)電力供需平衡和促進(jìn)電力行業(yè)持續(xù)高效發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。電價(jià)改革是整個(gè)電力體制改革的核心和難點(diǎn),市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制是解決近年來煤電矛盾和區(qū)域性 “電荒”蔓延的主要政策選擇。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心姜春海副研究員指出,2004年以來雖然政府不斷上調(diào)上網(wǎng)電價(jià),但遠(yuǎn)抵不上電煤價(jià)格的上漲。上網(wǎng)電價(jià)是影響火電發(fā)電量的最重要因素,季度上網(wǎng)電價(jià)提高1分/千瓦時(shí),火電季度發(fā)電量就提高大約2400億千瓦時(shí)。據(jù)此,他提出應(yīng)小幅、快頻上調(diào)上網(wǎng)電價(jià),并盡快完善電煤交易市場(chǎng)和加快組建煤電一體化的能源集團(tuán)。

國家電監(jiān)會(huì)是中國設(shè)立的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu),但由于傳統(tǒng)的行政多頭管理體制導(dǎo)致 “政監(jiān)不分”、“職能交叉”等諸多問題,致使其無法有效發(fā)揮作用。電力行業(yè)多頭管理不僅存在管制決策時(shí)效差、管制效率低等弊端,而且還存在相關(guān)主管部門被產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)俘獲的問題,妨礙了管制決策的公正和獨(dú)立。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院朱曉艷副教授指出,電力行業(yè)管制機(jī)構(gòu)改革的方向是基于大部制改革使其成為未來能源部下屬的行業(yè)管制機(jī)構(gòu)。為保證電力管制的科學(xué)有效,除要求管制活動(dòng)的公正、透明、講求誠信外,還必須通過立法建立相關(guān)的制度,加強(qiáng)對(duì)管制者的監(jiān)督制衡,以保證管制者不濫用權(quán)力。

四、城市公用事業(yè)管制理論與政策

城市公用事業(yè)是由為城市生產(chǎn)生活提供必需的產(chǎn)品和服務(wù)的具體行業(yè)組成的,主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。20世紀(jì)90年代以來,我國先后在城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛艘源龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入為核心內(nèi)容的市場(chǎng)化改革。隨著城市公用事業(yè)市場(chǎng)化的不斷深入,大力加強(qiáng)政府管制的必要性日益突出,迫切需要建立與我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代管制體制。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院高偉娜副教授在對(duì)公用事業(yè)歷史上的三種不同管制模式和改革動(dòng)因分析基礎(chǔ)上提出,加快公用事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性,體制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)既能激勵(lì)公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率、增加總供給,又能確保弱勢(shì)群體可以分享到這種增長的好處。

建立合理的水價(jià)形成機(jī)制,成為城市供水管制的核心問題。南開大學(xué)馬云澤副教授以天津市城市供水行業(yè)為樣本,基于充分的調(diào)研數(shù)據(jù)分析指出,目前天津城市供水行業(yè)價(jià)格管理還存在水價(jià)偏高、水價(jià)差異明顯、水價(jià)中政府代收項(xiàng)目過多、水價(jià)形成機(jī)制不完善、缺乏規(guī)范、合理、統(tǒng)一的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大和標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理、城市供水管制體制存在 “多龍治水”和 “分級(jí)管理”等諸多問題。據(jù)此,他提出了轉(zhuǎn)變政府干預(yù)市場(chǎng)方式,建立健全公共財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,建立統(tǒng)一的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系,切實(shí)推進(jìn)城市供水市場(chǎng)化進(jìn)程的政策建議。

在公用事業(yè)改革過程中,確保所有的社會(huì)成員都能夠以合理的價(jià)格來平等地享受城市公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù),既是城市公用事業(yè)改革的重要內(nèi)容,也是城市公用事業(yè)改革的目標(biāo)要求。傳統(tǒng)上,中國城市公用事業(yè)的普遍服務(wù)主要是以政府的財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要包括交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)基金等,普遍服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制主要包括特許經(jīng)營拍賣、普遍服務(wù)的成本計(jì)算、普遍服務(wù)的定價(jià)等。北京工商大學(xué)馮中越教授重點(diǎn)分析了供水普遍服務(wù)中的價(jià)格——收入補(bǔ)償機(jī)制問題,具體設(shè)計(jì)了一個(gè)帶收入補(bǔ)償?shù)碾A梯水價(jià)方案,并提出了供水普遍服務(wù)中價(jià)格-收入補(bǔ)償機(jī)制的政府管制政策。井岡山大學(xué)彭樹宏講師基于內(nèi)生市場(chǎng)結(jié)構(gòu)拍賣理論設(shè)計(jì)了普遍服務(wù)分配機(jī)制,為普遍服務(wù)機(jī)制設(shè)計(jì)提供了新的思路。

五、社會(huì)性管制理論與政策

社會(huì)性管制是指為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生、保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體各種特定行為依法進(jìn)行政府管制。目前,我國政府社會(huì)性管制明顯滯后,社會(huì)性管制領(lǐng)域存在突出的管制不足、管制失靈的問題。日益加劇的環(huán)境污染問題,頻發(fā)的煤礦礦難問題,層出不窮的假酒、假藥和有毒食品等問題,這些都反映了我國政府社會(huì)性管制職能的缺失和社會(huì)性管制能力的不足。因此,加強(qiáng)社會(huì)性管制、提高社會(huì)性管制有效性成為一個(gè)迫切的要求。對(duì)于處在轉(zhuǎn)軌期的中國而言,強(qiáng)化社會(huì)性管制的關(guān)鍵在于改善管制質(zhì)量,提高管制效率。對(duì)社會(huì)性管制績效進(jìn)行測(cè)度與追蹤,是減少管制失靈、提高管制效率必不可少的環(huán)節(jié)。山東財(cái)經(jīng)大學(xué)李真講師設(shè)計(jì)了我國社會(huì)性管制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并對(duì)近年來我國社會(huì)性管制的績效及其影響因素進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析。研究表明中國社會(huì)性管制的效率較低,總體質(zhì)量不高,存在著社會(huì)性管制失靈問題。這一方面是因?yàn)槲覈幍慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段,另一方面與我國社會(huì)性管制體制不完善有關(guān),社會(huì)性管制發(fā)揮作用缺乏有效的體制基礎(chǔ)。

社會(huì)性管制是影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要問題,建立有效的社會(huì)性管制體制要求革新理念、創(chuàng)新制度和完善手段。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院郭劍鳴教授認(rèn)為,我國社會(huì)性管制要以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為視域,厘清社會(huì)管理新風(fēng)險(xiǎn);以生活政治為理念,建構(gòu)社會(huì)管理新機(jī)制;以強(qiáng)化社會(huì)性管制為抓手,創(chuàng)新社會(huì)管理職能。浙江工商大學(xué)周曉梅教授討論了食品安全治理制度設(shè)計(jì)問題,認(rèn)為僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制、法律和政府管制三者當(dāng)中的單個(gè)機(jī)制是無法有效解決問題的,需要構(gòu)建三者有機(jī)結(jié)合的食品安全治理架構(gòu)。在短期內(nèi),我們應(yīng)通過完善法律和管制制度對(duì)提供不安全食品的企業(yè)形成約束;從長期來看,隨著我國食品市場(chǎng)不斷成熟,市場(chǎng)內(nèi)生演化形成的市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制對(duì)食品企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)安全的食品產(chǎn)生較強(qiáng)的激勵(lì)約束,此時(shí)市場(chǎng)機(jī)制將成為主要的機(jī)制,政府管制的作用將逐步下降。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府制定科學(xué)的激勵(lì)性減排政策,同時(shí)這些政策能否取得成效還必須符合每個(gè)微觀主體的行為激勵(lì)。浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院的王建明副教授對(duì)削減家庭消費(fèi)型碳排放的管制政策問題進(jìn)行了研究,指出特定管制政策的有效性都是有一定的前提條件的,將多種管制政策組合使用往往會(huì)更有效。

中國礦業(yè)大學(xué)的錢永坤教授討論了國有重點(diǎn)煤礦安全生產(chǎn)的問題,他收集了建國以來國有重點(diǎn)煤礦百萬噸生產(chǎn)死亡率的數(shù)據(jù),指出1978年以后國有重點(diǎn)煤礦對(duì)安全的重視程度是不斷加強(qiáng)的,國有重點(diǎn)煤礦對(duì)安全的重視程度超過追求產(chǎn)量增加,這否定了國有重點(diǎn)煤礦只重視經(jīng)濟(jì)效益、忽視安全生產(chǎn)的主流看法,安全生產(chǎn)責(zé)任追究制度是導(dǎo)致1978年百萬噸死亡率逐年下降的關(guān)鍵因素。因此,進(jìn)一步完善安全責(zé)任追究制度是降低煤礦安全事故的重要政策。