馬云澤

(南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300071)

一、引 言

城市供水業(yè)的發(fā)展與人民生活密切相關(guān),它是完善城市功能的一個(gè)重要組成部分。由于城市供水集資源稀缺性、自然壟斷性和公用事業(yè)性于一體,我國一直對城市供水實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格規(guī)制[1]。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,我國城市供水業(yè)規(guī)制已難以適應(yīng)新形勢的需要,許多問題急需通過改革加以解決。

天津市水資源嚴(yán)重缺乏,是全國水資源占有量最少的省市之一。近年來,天津市城市供水事業(yè)經(jīng)歷了由 “在發(fā)展中提高”向 “在提高中發(fā)展”的轉(zhuǎn)變過程,發(fā)展目標(biāo)從水量的增長轉(zhuǎn)向水質(zhì)的提高和供水的安全可靠;從滿足基本需求、保障供給轉(zhuǎn)向以人為本、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),城市供水事業(yè)邁上又好又快的可持續(xù)發(fā)展的軌道。然而,隨著天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展,在城市供水產(chǎn)業(yè)價(jià)格管理中還存在水價(jià)形成機(jī)制不完善、水價(jià)管理體制不合理等問題。本文擬結(jié)合對天津市城市供水產(chǎn)業(yè)的實(shí)際調(diào)查,對我國當(dāng)前水價(jià)規(guī)制中存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的政策建議。

二、天津市城市供水價(jià)格總體狀況

當(dāng)前,天津市共有10家城市供水企業(yè),天津市自來水集團(tuán)有限公司主要負(fù)責(zé)中心城區(qū)、新四區(qū) (北辰區(qū)、津南區(qū)、東麗區(qū)、西青區(qū))和靜海縣;濱海新區(qū)現(xiàn)有4家供水企業(yè),塘沽、大港、漢沽、開發(fā)區(qū)各有一家供水企業(yè),負(fù)責(zé)原有供水區(qū)域;寧河、寶坻、薊縣、武清均各有自己的供水企業(yè)。

總體來看,“十一五”期間天津市城市供水價(jià)格共分為三大類：居民用水價(jià)格、非居民用水價(jià)格①文中的“非居民水價(jià)”均指“工業(yè)、行政事業(yè)和經(jīng)營服務(wù)用水價(jià)格”。和特種行業(yè)用水價(jià)格 (見表1所示)。其中,居民水價(jià)包括地表水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)、引灤水質(zhì)保護(hù)基金、附加費(fèi)、增值稅和純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))共6項(xiàng);非居民水價(jià)和特行水價(jià)中除上述6項(xiàng)外還包括 “水費(fèi)建設(shè)基金”,只是不同區(qū)域的水價(jià)構(gòu)成略有不同。

表1 2011年天津市水價(jià)情況一覽表

三、天津市城市供水價(jià)格規(guī)制存在的問題

(一)水價(jià)形成機(jī)制不完善,缺乏規(guī)范、合理、統(tǒng)一的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.天津市水價(jià)的內(nèi)在構(gòu)成差異懸殊。從收集的資料來看,天津市自來水集團(tuán)公司的水價(jià)構(gòu)成最為復(fù)雜,包括的項(xiàng)目最多。其水價(jià)構(gòu)成分為三類：居民用水、非居民用水和特行用水。其中,居民水價(jià)包括水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)、引灤水質(zhì)保護(hù)基金、附加費(fèi)、增值稅和純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))②“純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))”是真正屬于各自來水企業(yè)的收入。共6項(xiàng);非居民水價(jià)和特行水價(jià)中除上述6項(xiàng)外還包括 “水費(fèi)建設(shè)基金”。其他區(qū)域的各類水價(jià)構(gòu)成數(shù)量均比自來水集團(tuán)公司少。比如,塘沽區(qū)的中法水務(wù)供水有限公司水價(jià)構(gòu)成分為居民水價(jià)、非居民水價(jià)和特行水價(jià),各類水價(jià)構(gòu)成均包括污水處理費(fèi)、附加費(fèi)、增值稅和純自來水價(jià)格(含源水費(fèi))等4項(xiàng)。

2.同一類水價(jià)構(gòu)成項(xiàng)目的價(jià)格差異懸殊。表2顯示,在各類水價(jià)的總價(jià)中,中心城區(qū)的價(jià)格均是最高的①天津市自來水集團(tuán)公司主要供水區(qū)域?yàn)橹行某菂^(qū)、新四區(qū)和靜海,文中均簡稱為 “中心城區(qū)”。,其中居民水價(jià)為4.4元,漢沽和大港為3.9元,塘沽為3.5元,開發(fā)區(qū)和薊縣為3.4元,寶坻和武清為2.5元,寧河為2.4元。中心城區(qū)與其他區(qū)域中最低的價(jià)格差為2元。在非居民水價(jià)構(gòu)成中,中心城區(qū)、漢沽和大港均為7.5元,塘沽和開發(fā)區(qū)為7.1元,薊縣為4.4元,寧河為4.2元,寶坻為2.9元,武清區(qū)為2.7元,最高價(jià)與最低價(jià)的差額為4.8元。在特行水價(jià)中,中心城區(qū)為21.9元,大港為21.1元,塘沽為21元,薊縣為9.3元,武清為5.1元,寶坻為4.8元,最高價(jià)與最低價(jià)相差17.1元。

表2 各類水價(jià)總價(jià)差異表

3.水價(jià)中政府代收項(xiàng)目過多。從各類水價(jià)構(gòu)成中可以看出,只有 “純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))”是各自來水公司的自身收入項(xiàng)目,其他的均為代收項(xiàng)目。由表3可知,“水資源費(fèi)”和 “引灤水質(zhì)保護(hù)基金”是為水務(wù)局代收的,“污水處理費(fèi)”為排水處代收的,“水費(fèi)建設(shè)基金”為市建委代收的,“附加費(fèi)”為財(cái)政局代收的,“增值稅”為稅務(wù)局代收的。表4顯示,負(fù)責(zé)中心城區(qū)供水的天津市自來水集團(tuán)公司承擔(dān)了絕大部分的政府代收項(xiàng)目 (代收6項(xiàng)),且代收比例均是最高的 (高達(dá)88%)。從代收金額比例來看,居民水價(jià)為4.40元,純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))為1.85元 (只占總水價(jià)的42%),而其他各項(xiàng)價(jià)格之和為2.55元 (占水價(jià)比例高達(dá)58%);非居民水價(jià)為7.5元,純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))為3.17元 (占42%),其他各項(xiàng)為4.33元 (占58%);特行水價(jià)為21.9元,純自來水價(jià)格 (含源水費(fèi))為15.52元 (占71%),其他各項(xiàng)為6.38元 (占29%)。

表3 水價(jià)構(gòu)成中代收項(xiàng)目清單

表4 中心城區(qū)水價(jià)代收項(xiàng)目一覽表

4.水價(jià)形成機(jī)制還不完善,價(jià)格形成與市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境還不相適應(yīng)。由于水價(jià)的形成沒有遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,水價(jià)的制定偏離完全成本的概念,造成水價(jià)形成機(jī)制不完善,再加上水價(jià)調(diào)整不到位,所以現(xiàn)行水價(jià)很難保證供水企業(yè)的效益。以天津市自來水集團(tuán)有限責(zé)任公司為例 (見表5所示),2006-2010年間的平均售水單價(jià)為 2446.87元、2432.99元、2383.71元、2433.82元和2521.82元,而對應(yīng)的單位成本則為2788.64元、2772.51元、3646.09元、3491.39元和3400.73元,二者的差額分別為-341.77元、-339.52元、-1262.38元、-1057.57元和-878.91元。

表5 2006-2010年天津市自來水集團(tuán)有限責(zé)任公司單位水價(jià)和單位成本比較

(二)城市供水規(guī)制體制存在 “多龍治水”和 “分級管理”等不合理問題

天津市城市供水產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)不是按照市場規(guī)則來設(shè)置和劃分職能的,而是按照傳統(tǒng)的規(guī)制體制和模式分散在各個(gè)政府職能管理部門,沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),呈現(xiàn) “多龍治水”的局面。天津市發(fā)改委負(fù)責(zé)城市供水價(jià)格政策制定和城市水務(wù)的國債項(xiàng)目管理,財(cái)政局負(fù)責(zé)管理國家財(cái)政資源、編制預(yù)算草案并組織實(shí)施,市建委負(fù)責(zé)擬訂城市建設(shè)和城市供水的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革措施和規(guī)章制度、指導(dǎo)城市供水和節(jié)水、指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè),水務(wù)局負(fù)責(zé)擬定水資源工作的方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃、負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一管理、指導(dǎo)節(jié)約用水工作,環(huán)保局負(fù)責(zé)組織制定各類環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范以及組織擬訂并監(jiān)督實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃和飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、制定水體等的污染防治管理制度并組織實(shí)施、會(huì)同水利部監(jiān)督管理飲用水水源地的環(huán)境保護(hù)工作[2]。同時(shí),天津市城市供水規(guī)制呈現(xiàn) “分級管理”的特點(diǎn)。根據(jù)天津市人民政府相關(guān)文件,市發(fā)改委直接負(fù)責(zé)中心城區(qū)、新四區(qū)、靜?？h的城市供水價(jià)格,而濱海新區(qū)及其他郊區(qū)縣的城市供水價(jià)格由各級政府發(fā)改局負(fù)責(zé)。當(dāng)各區(qū)縣實(shí)施供水價(jià)格調(diào)整時(shí),市發(fā)改委只是備案。“多龍治水”的管理現(xiàn)狀和 “分級管理”的規(guī)制特征造成了部門分割、城鄉(xiāng)分割的規(guī)制體制和規(guī)制職能的交叉重疊、責(zé)任不清。這些問題導(dǎo)致了天津市城市供水在管理上仍然存在許多管理角色錯(cuò)位、缺位和越位現(xiàn)象[3]。

(三)現(xiàn)行水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差距較大、結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前,天津市水資源費(fèi)通常只是對工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水等按水源類型 (地表水、地下水等)的不同以不同標(biāo)準(zhǔn)來收取,而沒有考慮到不同季節(jié)、不同地區(qū)和不同水質(zhì)的影響。完善的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的,隨用水時(shí)期、用水地區(qū)和用水指標(biāo)的變化而變化。同時(shí),對不同水質(zhì)、不同水域的用水,也應(yīng)考慮采用不同的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外,由于天津市水資源管理的非統(tǒng)一性,地下水資源和地表水資源沒有統(tǒng)籌布局,即便地表水資源也沒有達(dá)到全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃,致使部分城市供水區(qū)域內(nèi)地下水資源隨意開采問題較為嚴(yán)重,且數(shù)量在不斷增加。這不但影響了城市水資源的有效保護(hù),而且給城市供水管理帶來極大隱患。

四、天津市城市供水價(jià)格規(guī)制改革的政策建議

(一)轉(zhuǎn)變政府干預(yù)市場方式,克服市場監(jiān)管中的 “錯(cuò)位”與 “越位”現(xiàn)象。城市供水產(chǎn)業(yè)改革的方向是市場化,必須把城市供水企業(yè)真正改制為 “自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的法人主體和市場競爭主體,實(shí)現(xiàn)政企分開。但根據(jù)城市供水產(chǎn)業(yè)的特性,政府需對供給市場給予監(jiān)管,監(jiān)管內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管 (市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管和服務(wù)監(jiān)管)和社會(huì)性監(jiān)管 (環(huán)境保護(hù))[4]。加強(qiáng)市場監(jiān)管,明晰政府職能定位,加大市場監(jiān)管力度,克服經(jīng)濟(jì)生活中的錯(cuò)位與越位,是實(shí)現(xiàn)城市供水產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要制度條件。

(二)建立健全公共財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,克服政府在供水領(lǐng)域公共服務(wù)職能的 “缺位”。終端水價(jià)的確定須考慮居民的可接受能力,天津的居民終端水價(jià)高居全國第一位,控制水價(jià)上漲的壓力越來越大。為了保持水價(jià)穩(wěn)定,政府可通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式補(bǔ)償供水企業(yè),進(jìn)而尋求政府補(bǔ)貼與終端綜合水價(jià)之間的平衡[5]。供水價(jià)格的制定既要考慮覆蓋企業(yè)的全成本,以保證企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與可持續(xù)發(fā)展,又要規(guī)避企業(yè)依靠市場勢力制定高于成本的價(jià)格。為此,政府必須加強(qiáng)對企業(yè)的成本監(jiān)審,以控制水價(jià)的不合理提高,保證居民福利水平與投資環(huán)境以及企業(yè)競爭優(yōu)勢的綜合提升。

(三)建立統(tǒng)一的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系,逐步實(shí)現(xiàn)城市供水 “同城同質(zhì)同網(wǎng)同價(jià)”。當(dāng)前,天津市對水資源實(shí)行行政區(qū)域管理體制,水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)事實(shí)上為區(qū)縣政府所掌握。從促進(jìn)全市協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來說,應(yīng)建立區(qū)域性的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系,消除行政區(qū)域給水資源費(fèi)征收管理帶來的負(fù)面影響,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的公平與公正,逐步實(shí)現(xiàn)天津市城市供水 “同城同質(zhì)同網(wǎng)同價(jià)”的目標(biāo)。目前,濱海新區(qū)已開始著手水資源費(fèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收工作,這為完善天津市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)體系具有非常重要的借鑒意義。

(四)完善水價(jià)形成機(jī)制,切實(shí)推進(jìn)天津市城市供水市場化進(jìn)程。城市供水市場化和投融資體制改革是以市場化為導(dǎo)向、以一定的價(jià)格機(jī)制為支撐的。如果沒有一定的回報(bào)機(jī)制,就不可能吸引多元投資主體的參與。因此,必須打破傳統(tǒng)的定價(jià)模式,依據(jù)市場化改革的方向,按照 “成本+微利”的原則穩(wěn)步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革,通過適度有效的產(chǎn)業(yè)政策,逐步建立激勵(lì)社會(huì)投資的科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制和管理體制。市場化運(yùn)作必然產(chǎn)生市場化的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格,可借助 “影子”價(jià)格的機(jī)制,即政府與基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品提供商結(jié)算價(jià)格與實(shí)際執(zhí)行價(jià)格相分離。在價(jià)格改革不到位的情況下,應(yīng)有切實(shí)可行的財(cái)政補(bǔ)貼政策作為支持[6]。要切實(shí)解決成本補(bǔ)償問題,成本是價(jià)格的基礎(chǔ),運(yùn)用水價(jià)機(jī)制使成本得到補(bǔ)償并略有結(jié)余,貫徹圍繞提高水效益、減少環(huán)境污染、誰污染、誰治理的原則,實(shí)行差額定價(jià)。

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