趙 方

(中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070)

我國是草原大國，擁有各類天然草地近4億hm2。廣袤的草原既是牧民的基本生產(chǎn)資料，又是生態(tài)安全的屏障。因此，保護(hù)和合理利用草原對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展均具有十分重要的戰(zhàn)略意義。然而，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，超載過牧、濫墾濫樵等行為導(dǎo)致草原退化十分嚴(yán)重，并派生出一系列的生態(tài)和環(huán)境問題。導(dǎo)致草地退化的因素眾多，但對破壞草原的違法行為處罰力度不夠是其中一個主要因素[1]?！恫菰ā肥潜Ｗo(hù)草原的最后防線。因此，回顧我國關(guān)于草原的相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況，明晰目前存在的問題，提出針對性的改進(jìn)策略，對我國草原可持續(xù)利用，促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 我國草原刑事保護(hù)的現(xiàn)狀

我國政府歷來重視草原保護(hù)管理工作，制訂了一系列的政策、法律和法規(guī)，這些法律和法規(guī)從刑事保護(hù)的角度有力地威懾了草原違法犯罪。

1.1制定了較為系統(tǒng)的法律保護(hù)規(guī)范 我國草原保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)源于1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，其中有專門涉及草原保護(hù)的法律規(guī)范。1982年頒布的《憲法》中首次規(guī)定了“國家保障自然資源的合理利用”，基于憲法的基礎(chǔ)，1985 年我國正式頒布了專門用于草原保護(hù)的《草原法》。隨著實施過程中新情況和新問題的出現(xiàn)，2002年全國人民代表大會常務(wù)委員會重新修訂了《草原法》，修訂過程中增加了6條草原犯罪[2]，極大強(qiáng)化了對草原違法犯罪行為的懲處力度。目前，已形成了以憲法為最高效力，以《草原法》為核心內(nèi)容，以其他部門法的相關(guān)規(guī)范和一系列相關(guān)的法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的草原法律體系，處罰方式從主要依賴行政處罰向行政處罰與刑事處罰并重的方式轉(zhuǎn)變。

1.2草原保護(hù)中加大了刑事保護(hù)力度 我國對草原保護(hù)的刑事立法方式采取了附屬刑法的立法形式[3]。草原附屬刑法集中體現(xiàn)在現(xiàn)行《草原法》第八章法律責(zé)任，其中第61條至第66條對草原犯罪確定了法律規(guī)范，分別是草原監(jiān)管失職的行為，截留、挪用草原建設(shè)資金的行為，違法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為，非法買賣、轉(zhuǎn)讓草原的行為，非法使用草原的行為和非法開墾草原的行為[4]。這6個條文全面覆蓋了現(xiàn)實中嚴(yán)重危害草原的行為，在犯罪主體上不僅包括草原行政主管部門等國家機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括其他單位和個人；在行為上不僅包括國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職、貪賄等腐敗行為，也包括侵害草原或者草原相關(guān)物權(quán)的行為；在刑罰上不僅包括監(jiān)禁刑，也包括罰金等，為懲處嚴(yán)重危害草原的行為提供了充分的刑事法律規(guī)范。

1.3草原保護(hù)的執(zhí)法力量不斷強(qiáng)大 2002年修訂的《草原法》新增加了“監(jiān)督檢查”一章，要求國務(wù)院草原行政主管部門和草原面積較大的省、自治區(qū)的縣級以上地方人民政府的草原行政主管部門設(shè)立草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并賦予其草原監(jiān)督檢查權(quán)[5]。自新《草原法》實施以來，我國草原監(jiān)督管理體系逐步完善，執(zhí)法隊伍和執(zhí)法水平有了很大提高。2008年，全國已有縣級以上草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)799個，其中國家級1個、省級24個、地級116個、縣級658個，草原監(jiān)督管理人員7 500多人。這支草原執(zhí)法隊伍可以依據(jù)《草原法》，及時有效地處置諸多違法行為。2006-2010年全國各級草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)共向司法機(jī)關(guān)移送草原犯罪案件458件，其中2006年31件，2007年51件，2008年159件，2009年139件，2010年75件，移交司法機(jī)關(guān)的草原違法行為整體趨于上升，說明我國草原執(zhí)法力度逐漸加強(qiáng)，有效保護(hù)了草原[6]。

2 草原刑事保護(hù)存在的問題

雖然新修訂的《草原法》極大的威懾了草原違法行為，但目前《草原法》在實施過程中，仍然突顯出很多不足，弱化了草原執(zhí)法和保護(hù)力度。

2.1《草原法》與刑法典不能有效銜接 《草原法》從立法方式上屬于附屬刑法，是非刑事法律中的刑法規(guī)范。附屬刑法是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會所通過的非刑事的基本法律和法規(guī)中所包含的有關(guān)犯罪與刑罰的條款[7]。附屬刑法又分為依附性附屬刑法和獨立性附屬刑法兩種[8]。《草原法》所規(guī)定的草原犯罪就屬于依附性附屬刑法。正如以上6個條文的共同表述方式均為：“……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的……”。因此，草原附屬刑法不能獨立定罪科刑，對草原犯罪科以刑罰，需要將《草原法》與刑法典相結(jié)合。然而，目前《草原法》與刑法典不能有效銜接。如《草原法》第64條、第65條和第63條可以與《刑法》第228條、第342條和第410條實現(xiàn)間接銜接?！恫菰ā返?4 條可以與《刑法》第228條相銜接，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第228條非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪定罪處罰；《草原法》第65條可以與《刑法》第342條相銜接，非法使用草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第342條非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰；《草原法》第63條能夠和《刑法》第410條實現(xiàn)間接銜接，違法批準(zhǔn)征用、使用草原構(gòu)成犯罪的，依《刑法》第410條非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪量刑。根據(jù)《刑法》立法精神，《草原法》第61條、第62條可以依據(jù)《刑法》第397條、第382條、第384條和第273條定罪量刑。雖然《草原法》和《刑法》的相關(guān)條文從法理上具有銜接的特征，但在司法實踐中的可操作性不強(qiáng)，這是因為司法機(jī)關(guān)定罪量刑一般都是以刑法典為依據(jù)，對于立法解釋，特別是通過立法解釋將附屬《刑法》與刑法典銜接起來間接確定罪責(zé)的情形并不多見[9]。

另一種情況是在實際操作中有些條文并不能對某些破壞草原的違法犯罪行為進(jìn)行規(guī)制，例如《草原法》第66條不能獨立定罪量刑，即使與刑法典結(jié)合也不能對其進(jìn)行制裁，條文的制訂就等于形同虛設(shè)。

2.2草原刑事保護(hù)存在漏洞 由于傳統(tǒng)的刑事立法理念往往更加關(guān)注對財產(chǎn)和人身的現(xiàn)實損失，《草原法》第61條至第66條關(guān)于刑事責(zé)任的設(shè)定以“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”作為定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)，又加之草原犯罪因果關(guān)系的復(fù)雜性，使得一些嚴(yán)重危害草原的行為，如草原污染等，因其對人和環(huán)境的影響慢，而很難受到《刑法》的規(guī)制。

《草原法》對草原保護(hù)的刑事法律規(guī)范的設(shè)置既不科學(xué)又不全面，缺乏對某些嚴(yán)重危害草原行為法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，尤其缺乏對危害性大的破壞環(huán)境與資源行為入罪化的規(guī)定，如破壞草原罪，破壞自然保護(hù)區(qū)罪，非法引進(jìn)境外生物導(dǎo)致生態(tài)破壞罪，非法從事開發(fā)建設(shè)活動導(dǎo)致水土流失、土地沙化或者地面下沉罪等，這類情形還沒有相應(yīng)的《刑法》規(guī)制條款[10]。

2.3成罪標(biāo)準(zhǔn)模糊 大多數(shù)草原犯罪的構(gòu)成都以“造成嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”等為標(biāo)準(zhǔn)，但又沒有對“嚴(yán)重后果”或“情節(jié)嚴(yán)重”做出具體詳盡的明確規(guī)定[11]，這就導(dǎo)致在司法實踐中對這些模糊規(guī)定的考量缺乏有效統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得某些嚴(yán)重危害草原的行為游離于法律之外。如《草原法》第66條規(guī)定：“禁止開墾草原。非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！蓖瑫r對還夠不上刑事處罰的也做了相應(yīng)的規(guī)定。但是，在實際開墾草原問題的操作性上卻存在著很大困難，究竟開墾多大面積、什么等級、多少數(shù)量的草原構(gòu)成犯罪，我國《刑法》對此還沒有明確的界定。

2.4草原行政執(zhí)法與草原刑事司法銜接不順暢 草原犯罪具有隱蔽性和復(fù)雜性等特點，導(dǎo)致草原犯罪案件發(fā)現(xiàn)難、懲處難。所以，國家高度重視行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制的建設(shè)，出臺了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等4部規(guī)范性文件[12]，確立了我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本框架。然而，由于這些文件都不是立法機(jī)關(guān)制定的，只是規(guī)范性文件，效力位階低，約束性差，更缺乏司法屬性，而且文件內(nèi)容務(wù)虛性規(guī)定多于實務(wù)性規(guī)定，操作性差，行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制效果不好。根據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心每年發(fā)布的全國草原違法案件統(tǒng)計分析報告的數(shù)據(jù)顯示，2006年至2010年全國各級草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)向司法機(jī)關(guān)移送草原犯罪案件數(shù)量占草原違法案件立案數(shù)的比例不超過1%[13]。

3 強(qiáng)化草原刑事保護(hù)的對策

3.1頒布《刑法》修正案時，應(yīng)在立法層面實現(xiàn)《刑法》能夠有效地保護(hù)草原 任何國家和地區(qū)，其立法總是滯后于社會需求，這種現(xiàn)實往往會產(chǎn)生一定時期的《刑法》真空期，僅憑《刑法》解釋，可能無法處罰部分嚴(yán)重危害社會的行為；同時，一些原本被界定為犯罪的行為，因逐步失去法益侵害性，已不再屬于實質(zhì)犯罪范疇。因此，立法機(jī)關(guān)需要及時修改、補(bǔ)充、刪減或者明確《刑法》。

《刑法》的立法方式有法典型、散在型、修正型、解釋型和編纂型5種[14]。草原刑事保護(hù)在立法層面上，不適用法典型和解釋型立法方式，而法規(guī)編纂型立法方式在我國尚未使用。目前，散在型立法方式雖然不是最佳方式，但可以適用于《草原法》的立法。

修正型立法方式生成的《刑法》是單行《刑法》和《刑法》修正案[15]。單行《刑法》在形式上是獨立于刑法典的，經(jīng)常被冠以“決定、條例”等名稱，在司法實踐中可以單獨作為文本被引用，所以，有可能導(dǎo)致援引上的混亂[16]。因此，適用《刑法》修正案頒布草原犯罪較適用單行《刑法》具有兩個優(yōu)點，一方面從形式上將草原保護(hù)納入刑法典，對草原保護(hù)形成更權(quán)威的指引和規(guī)范，另一方面可以避免司法適用援引法條帶來的弊端[17]。

3.2頒布草原司法解釋是目前司法層面實現(xiàn)《刑法》有效保護(hù)草原的應(yīng)急策略 法律即使再完備，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總會出現(xiàn)新問題和新情況，從而在一定時期內(nèi)出現(xiàn)“法律漏洞”。因此，及時頒布司法解釋是填補(bǔ)法律階段性漏洞的重要途徑。針對我國草原生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)利用的現(xiàn)實，需要盡快頒發(fā)草原司法解釋，重點細(xì)化明確草原違法犯罪行為的具體定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，如明確開墾和非法使用草原“入罪”的具體量刑標(biāo)準(zhǔn)。比如，破壞了什么等級的多少公頃草原是違反了《草原法》，并應(yīng)當(dāng)受到行政處罰或者是觸犯了《刑法》而應(yīng)當(dāng)獲罪。明確“非法占用草原”和“改變草原用途”的法律內(nèi)涵[18]。譬如，未經(jīng)批準(zhǔn)將國有草原非法開墾后變成耕地的行為能否按照《草原法》、《土地管理法》的規(guī)定，確認(rèn)為改變土地用途非法占用草原性質(zhì)。草原司法解釋中要明確草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在查處草原違法犯罪行為中，對違法行為、違法性質(zhì)、違法程度等出具鑒定材料或者認(rèn)定書的法律性質(zhì)[19]，對草原遭受破壞的面積、性質(zhì)、損害程度等所做的認(rèn)定的法律性質(zhì)。

3.3暢通草原行政執(zhí)法與草原刑事司法渠道，促進(jìn)司法層面實現(xiàn)刑法有效保護(hù)草原 行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上的同一性和社會危害性等方面的相互銜接，進(jìn)一步?jīng)Q定了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在一致性和相互銜接的切實可能性[20]。草原行政執(zhí)法與草原刑事司法必然具有相銜接的內(nèi)在可能性，因此制定專門的“行政執(zhí)法與刑事司法銜接法”[21]顯得尤為迫切。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重于涉罪行政案件移送司法機(jī)關(guān)的程序，突出強(qiáng)調(diào)“移案”和“受案”兩個方面，明確涉罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、受移送機(jī)關(guān)、不依法移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等內(nèi)容，從整體上脫離現(xiàn)在僅為規(guī)范性文件的“身份”，消除目前務(wù)虛多、原則性強(qiáng)、不具可操作性的桎梏，促進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法兩種法律的銜接。草原行政執(zhí)法與草原刑事司法相銜接的問題可以以“行政執(zhí)法與刑事司法銜接法”為基本規(guī)范。

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