□李世平 馬文博 [西北農(nóng)林科技大學 楊凌 712100]

□陳 昱 [華中農(nóng)業(yè)大學 武漢 430070]

耕地保護關乎國家的糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定，是中國土地管理工作的重中之重，但現(xiàn)行以行政和法律手段為主的耕地保護制度被諸多學者證明是低效的[1～3]，究其原因，是由于制度設計忽視了耕地資源的總價值及其合理分配，導致耕地與非農(nóng)用地之間的比較效益差別，使耕地保護主體缺乏激勵和動力。因此，強調(diào)經(jīng)濟手段的耕地保護制度創(chuàng)新——耕地保護經(jīng)濟補償機制日益受到社會各界的廣泛關注，并成為耕地保護研究及社會實踐亟待解決的問題之一。早在2005年，國土資源部《關于進一步做好基本農(nóng)田保護有關工作的意見》就明確提出要盡快建立耕地保護補償機制；2011年8月23日，中共中央政治局第三十一次集體學習，胡錦濤強調(diào)，當前和今后一個時期，要“切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”，“健全耕地保護補償機制”。近年來，我國耕地保護經(jīng)濟補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`逐步展開，相比之下，西方國家的相關理論研究和實踐積累了較為豐富的經(jīng)驗。梳理國內(nèi)外在耕地保護經(jīng)濟補償理論研究和實踐方面的已有成果，取其精華，去其糟粕，是實現(xiàn)我國耕地保護制度創(chuàng)新、建立和完善耕地保護經(jīng)濟補償機制、切實有效保護耕地的必然要求。

一、國外耕地保護經(jīng)濟補償?shù)睦碚撗芯?/h2>

國外耕地保護經(jīng)濟補償?shù)南嚓P理論研究主要體現(xiàn)為對耕地保護的外部性及其內(nèi)部化、耕地保護的外部效益評估方面的研究。

（一）耕地保護的外部性

外部性的存在由劍橋?qū)W派的奠基者、英國經(jīng)濟學家西奇威克在其《政治經(jīng)濟學原理》中首次認識到，而外部性的具體概念由劍橋?qū)W派的創(chuàng)始人、英國新古典經(jīng)濟學派代表馬歇爾在其1890年發(fā)表的《經(jīng)濟學原理》中提出，隨后，“福利經(jīng)濟學之父”庇古進一步完善了外部性問題，在其1920年的《福利經(jīng)濟學》中提出了“外部不經(jīng)濟”的概念與內(nèi)容，并指出市場機制自身無法消除外部性，應該實行政府干預促使外部性內(nèi)部化，“可能采取的鼓勵與限制的最顯著的形式是津貼與稅收”[4～5]。庇古津貼與稅收的實質(zhì)是通過“國家行為改善‘自然’趨勢”[6]，從而促使私人收益（成本）與社會收益（成本）相一致，實現(xiàn)資源配置的帕累托改進。外部性理論、庇古津貼與稅收成為國外耕地保護經(jīng)濟補償機制的理論淵源。

國外對耕地保護外部性的研究大多涵蓋于農(nóng)地環(huán)境和生態(tài)、農(nóng)地保護的相關研究中，可以追溯到20世紀80年代，那時的學者已經(jīng)認識到耕地的外部效益包括空氣與水凈化、開敞空間、景觀、野生動物棲息、保存鄉(xiāng)村生活方式等[7]。隨后，眾多學者開展了耕地外部效益的研究[8～10]，由于研究側(cè)重點的不同，他們強調(diào)的耕地外部效益也不盡相同，但這些研究使人們對耕地外部效益的認識不斷全面和深入，大多數(shù)學者都認為耕地重要的非市場效益即為外部效益[11]，耕地的外部效益大體可歸納為環(huán)境效益、發(fā)展效益和社會效益[12]，其中環(huán)境效益有土壤保存、開敞空間、水保護、地下水凈化、洪水控制、野生動物棲息、生物多樣性、娛樂、風景、緩解擁擠；發(fā)展效益有鄉(xiāng)村社區(qū)、鄉(xiāng)村就業(yè)、多樣化的經(jīng)濟發(fā)展；社會效益包括食物安全、小農(nóng)場結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活、文化遺產(chǎn)等。

（二）耕地保護外部性的內(nèi)部化

耕地保護外部性內(nèi)部化方面的研究，Luther Tweeten認為由于農(nóng)地外部性的存在，單純依靠私人市場難以有效控制農(nóng)地流失，應將農(nóng)地外部性以貨幣顯化[13]。Larry Libby和Elena G.Irwin建立模型考察了土地資源優(yōu)化配置與耕地外部效益的關系，結(jié)果表明，當凈外部效益為正，同時缺乏政策干預時，耕地將供給不足，這種市場失靈只有借助政策來糾正，而政策的制定需要以外部效益的類別與大小為依據(jù)[14]。Werner Hediger和Bernard Lehmann認為，應按照社會邊際外部效益補償農(nóng)用地和林地的經(jīng)營者，以使兩類用地產(chǎn)生的外部效益內(nèi)部化，這種情況下，盡管城市用地的地租可能仍高于農(nóng)地產(chǎn)出品的地租，但農(nóng)地經(jīng)營是有利可圖的，可以達到土地資源最優(yōu)配置，否則，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地不可避免，農(nóng)地外部效益的供給也將低于社會最優(yōu)水平[13]。Aliza Fleischer and Yacov Tsur認為農(nóng)地環(huán)境效益在農(nóng)地與城市用地的競爭配置中起著至關重要的作用，如果農(nóng)地環(huán)境效益在土地市場中被忽視，將導致農(nóng)地供給不足，這可能與隨著人口和家庭收入增長而增長的農(nóng)地需求相矛盾[15]。Jeffrey H.Dorfman和Barry J.Barnett的研究認為應在調(diào)查分析市民和農(nóng)民耕地保護需求的基礎上，依據(jù)耕地非市場價值，補償耕地利用和保護的行為[16]?？梢?，國外學者不僅對耕地外部效益的存在達成了共識，而且對耕地外部效益的具體內(nèi)容進行了深入研究，同時很多學者認識到耕地外部效益不容忽視，否則將導致土地市場失靈和耕地外部效益供給不足[17]，這成為耕地保護和經(jīng)濟補償?shù)闹匾罁?jù)。

（三）耕地保護的外部效益評估

國外對耕地保護外部效益評估的研究較多包含于農(nóng)地生態(tài)和環(huán)境效益評估的相關研究中，運用較多的評估方法包括條件價值評估法（CVM）、特征價值法（HPM）等。1947年，CVM的基本思想在哈佛大學博士生Ciriacy-Wanturp的論文中首次提出，認為抵御土壤侵蝕在某種程度上具有公共物品屬性，這種公共物品價值的計算可以通過對受訪者支付意愿的直接詢問。1963年，美國經(jīng)濟學家Robert K.Davis初次將CVM思想應用于狩獵娛樂價值測算的實踐。之后，學術界在CVM理論與應用方面的研究開始大量出現(xiàn)[18]。目前，CVM是西方國家評估環(huán)境品或公共品非市場價值的主流方法。Bowker、Diychuck采用CVM評估了加拿大New Brunswick地區(qū)的農(nóng)地非市場效益，假想市場為保護農(nóng)地以避免轉(zhuǎn)為城市用地，結(jié)果顯示，分別保存23750英畝、47500英畝、71250英畝、95000英畝農(nóng)地，平均每戶每年的支付意愿分別是49.07元、67.64元、78.49元、86.20元[19]。Pruckner運用CVM測算了奧地利的農(nóng)地環(huán)境效益，得出的支付意愿為每人每天9.20奧地利先令[20]。Aurelia Bengochea-Morancho等人指出了意愿調(diào)查法的實質(zhì)，并比較了采用若干參數(shù)和非參數(shù)分析法計算的自然空間存在價值，認為WTP是極為敏感的經(jīng)驗模型[21]。特征價值法在評估農(nóng)地對附近住房價值的邊際貢獻方面應用較多，這些研究將農(nóng)地開敞空間視為對住房具有外部性的環(huán)境品[22]。Brent L.Mahan運用HPM評估濕地價值，結(jié)果表明，濕地面積每擴大1hm2，周邊居住價值相應提高約12.5美元/m2，距離濕地每接近305m，居住價值相應提高約90.8美元/m2[23]。Irwin采用HPM評估馬里蘭州的耕地、牧草地和保留地等開敞空間對周圍住房的外部影響，結(jié)果表明，如果將1英畝的耕地或牧草地分別轉(zhuǎn)化為商業(yè)或工業(yè)用地、低密度的居住區(qū)，周邊的住房價格將分別平均下降4450美元、1530美元[24]。1997年，Costanza等在《全球生態(tài)系統(tǒng)服務與自然資本的價值》中綜合運用各種直接和間接評估技術，核算了每類生態(tài)系統(tǒng)的各項生態(tài)服務價值，使生態(tài)系統(tǒng)價值測算達到了一個新水平，得出的全球生態(tài)服務價值總量為33萬億美元[25]。還有一些研究通過估算提供耕地非市場效益的成本來確定耕地資源非市場價值[26]?？茖W評估耕地保護的外部效益，形成完整的耕地資源價值核算體系，是合理確定耕地保護經(jīng)濟補償標準的依據(jù)，也是構(gòu)建補償機制的關鍵環(huán)節(jié)。以上研究為耕地保護外部效益評估提供了理論基礎和思路。

二、國外耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膶嵺`

國外耕地保護經(jīng)濟補償?shù)南嚓P實踐主要包括以下五種形式：

第一，土地發(fā)展權的購買（PDR）或轉(zhuǎn)移（TDR）。PDR是從耕地“產(chǎn)權束”中分離出土地非農(nóng)化發(fā)展權，并由政府購買，耕地擁有者得到相應補償，必須保持耕地農(nóng)用，并可交易除土地發(fā)展權外的其他土地權屬，非農(nóng)化只有在耕地擁有者購回發(fā)展權時才能夠發(fā)生，但有極其嚴格的購回條件[27]。美國通過PDR保護了約200萬英畝耕地，但政府為此支付了高達15億美元的費用[28]，高昂的成本催生出了另一種做法，即TDR。TDR與PDR的不同之處在于，由開發(fā)商在農(nóng)地保護區(qū)購買土地發(fā)展權，并獲得在土地開發(fā)區(qū)建設更高或更密建筑的許可，政府基本不干涉按照市場機制進行的土地發(fā)展權交易過程[29]。英國、法國和加拿大等國家也通過設立土地發(fā)展權，補償農(nóng)地保護者的土地開發(fā)機會成本。

第二，稅收優(yōu)惠或減免。美國的農(nóng)地減稅方法包括，農(nóng)地的“特惠估稅值”，即不附帶條件的純粹減稅；區(qū)別征稅，即依據(jù)農(nóng)地開發(fā)時間征收不同比例的稅金；限制性協(xié)議，即農(nóng)地持有者同意在規(guī)定的期限內(nèi)保持農(nóng)地農(nóng)用，以獲得稅收減免，否則將歸還減免的稅金[30]。加拿大對農(nóng)戶之間保持農(nóng)用的耕地交易征收較低的資產(chǎn)稅。英國、澳大利亞、德國、瑞典和荷蘭免除耕地的一切財產(chǎn)稅，英國的涉農(nóng)建設也免稅[31]。

第三，農(nóng)業(yè)補貼。一類是針對農(nóng)地質(zhì)量提高和農(nóng)業(yè)環(huán)境改善的直接補貼。例如，美國的耕土地保護計劃，政府對有益于環(huán)保的農(nóng)地保護和利用行為提供獎勵補貼或成本分擔[32]；歐盟的環(huán)境敏感地區(qū)項目（ESA），以每個會員國確定的本國最低良好耕作實踐水平為基準[33]，進行第一階段的政府補貼，包括價格支持和農(nóng)業(yè)補貼，若農(nóng)民通過不懈努力超過基準水平，則相應獲得更多補貼[34]。另一類是通過農(nóng)地開發(fā)、基礎設施建設、為農(nóng)民提供技術或信息服務等的公共投資，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和增強競爭力的間接補貼。美國、加拿大、英國、韓國等國家都有此類做法。

第四，生態(tài)補償。美國20世紀30年代起就開始關注土壤保護，鼓勵農(nóng)民休耕或退耕，并給予農(nóng)民相應的經(jīng)濟補償，50年代末出臺的“土地銀行政策”就屬于此類。隨著時間的推移，美國生態(tài)補償?shù)念I域從最初的土壤生產(chǎn)力和土壤侵蝕，擴寬到后來的農(nóng)業(yè)用水污染、野生動物棲息地保護和濕地保護等，都對相應群體提供經(jīng)濟補償。歐盟也有類似的休耕項目，每年每英畝的補償額高達650美元[35]。德國、日本等國家也有將對耕地保護的經(jīng)濟補償融入生態(tài)補償?shù)恼摺?/p>

第五，為農(nóng)地的景觀游憩價值付費的鄉(xiāng)村旅游。在以色列和歐洲的一些國家，如德國、奧地利、意大利（南部） 和瑞士（北方）等，城市居民到鄉(xiāng)村度假，需要為其享用的農(nóng)地景觀效益付費，是對農(nóng)民提供農(nóng)地外部效益一定程度上的補償[36]。

三、國內(nèi)耕地保護經(jīng)濟補償?shù)睦碚撗芯?/h2>

國內(nèi)有關耕地保護經(jīng)濟補償?shù)难芯孔钤珞w現(xiàn)為對耕地資源價值的研究，隨后是對耕地保護外部性和耕地保護區(qū)域補償?shù)难芯?，近年來才擴展到對耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究。

（一）耕地資源價值研究

起步階段：20世紀80年代末90年代初，由于我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和土地有償使用制度改革的開展，學術界對耕地（農(nóng)地）資源價值和價格的研究應運而生，早期的研究側(cè)重于價值理論和價格評估理論。學者們對耕地（農(nóng)地）資源價值理論的探討可謂百家爭鳴，主要包括勞動價值論、效用價值論、使用價值決定論、多元價值論等[37]，其中，馬克思的勞動價值論逐漸成為國內(nèi)主流的價值理論。耕地（農(nóng)地）價格評估理論方面，王萬茂和黃賢金提出了農(nóng)地估價的技術路線和程序等[38～39]。對耕地資源價值的核算僅限于市場價值，采用的方法主要是收益還原法[40～41]。

深入階段：隨著改革開放的深入和工業(yè)化、城市化進程的加快，到了90年代中后期，大量農(nóng)地非農(nóng)化、征地補償費偏低等問題日益凸顯，迫切需要重新審視耕地資源價值，為我國建立科學的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格體系、改革和完善土地征用制度提供理論支撐[42]。該時期的研究側(cè)重于對耕地資源價值內(nèi)涵的挖掘，及其在征地補償標準確定中的應用。學者們逐漸認識到耕地資源不僅具有經(jīng)濟價值，而且具有社會價值、生態(tài)價值等外部性價值，應在征地補償中顯化以上外部性價值。

根據(jù)所采用的耕地資源外部性價值評估方法，可將已有研究歸為兩類，一類研究多運用替代法、成本法等。郝晉珉，任浩在核算2000年耕地資源價值的基礎上，認為現(xiàn)行征地補償只顯化了平均占耕地資源總價值16%的經(jīng)濟價值，耕地的社會保障價值和生態(tài)服務價值均未體現(xiàn)[43]。陳思源，曲福田等認為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價格包括三部分，即農(nóng)用地質(zhì)量價格、農(nóng)用地社會價值量、地面附著物及青苗補償費，并結(jié)合我國的社會保障體系，創(chuàng)新了農(nóng)用地社會價值量的評估方法，公式為：農(nóng)民人均年農(nóng)業(yè)純收入/農(nóng)民人均年純收入=農(nóng)用地社會價值量/社會價值量[44]。邊學芳，吳群等以江都市為例，采用假設開發(fā)法、替代法、成本法分別測算了耕地所有權價格、耕地社會保障價格和糧食安全價格、耕地生態(tài)安全價格，并依此確定耕地的征收價格[45]。王仕菊，黃賢金等依據(jù)耕地總價值測算出2007年全國征地補償標準為49萬元/hm2，是現(xiàn)行征地補償標準的2.51倍[46]。

另一類研究則運用CVM等資源環(huán)境價值評估法測算耕地資源的外部性價值。蔡銀鶯，李曉云，張安錄運用CVM的調(diào)查和研究表明，武漢居民每年保護耕地的支付意愿價值為9.67×109元，由此測算出耕地的非市場價值為5917l元/ hm2[47]。高魏，閔捷，張安錄運用CVM測算出江漢平原耕地非市場價值每年的支付意愿為5.31×108元～6.46×108元，并對支付意愿的影響因素進行了回歸分析和環(huán)境經(jīng)濟學解釋[48]。張鵬運用CVM評估農(nóng)地價值，并將該理論數(shù)據(jù)同實際征收補償數(shù)額比較，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行土地征收補償政策嚴重侵害了農(nóng)民的利益[49]。王湃，凌雪冰，張安錄采用CVM估算出武漢市和平農(nóng)莊休閑農(nóng)地的存在價值為3.368416667×107元，應在估算農(nóng)地總價值及農(nóng)地保護決策中引起重視[50]。聶鑫，汪晗，張安錄基于對四座城市失地農(nóng)民以及相關主體的調(diào)查，運用收益還原法、替代法和 CVM 法分別測算了農(nóng)地的經(jīng)濟價值、社會保障價值和外部效應，結(jié)果顯示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的總福利補償價值分別為 3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和 5.1589725×106元/hm2[51]。

（二）耕地保護外部性的研究

耕地保護外部性的研究是構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償機制的理論基礎之一，隨著對耕地資源價值研究的深入，學者們逐漸認識到耕地保護的外部性，并展開了深入探討，研究內(nèi)容主要包括耕地保護外部性產(chǎn)生的原因、具體表現(xiàn)、負面影響及外部性內(nèi)部化的方法等。

首先，對耕地保護外部性產(chǎn)生原因的探討，范少冉認為是由于我國各地區(qū)承擔著不同的耕地保護責任，某地區(qū)耕地過度非農(nóng)化導致其他地區(qū)保護耕地的機會成本增加[52]。邵建英、陳美球認為是由于耕地不僅給農(nóng)民帶來經(jīng)濟收益，更重要的是為全社會的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來巨大的效益[53]。牛海鵬，張安錄認為耕地的生態(tài)效益和社會效益導致了耕地利用和保護的區(qū)內(nèi)外部性問題和區(qū)際外部性問題[54]。

其次，耕地保護外部性的具體表現(xiàn)，牛海鵬，張安錄認為主要包括具有公共物品屬性的生態(tài)效益和社會效益，其中生態(tài)效益具體有涵養(yǎng)水源、水土保持、改善小氣候、改善大氣質(zhì)量、生物多樣性和土壤凈化效益，社會效益具體有糧食安全、社會保障、開敞空間及景觀、科學文化效益[55]。

再次，耕地保護外部性的負面影響，范少冉認為，一方面耕地保有量多的地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)，犧牲了自身的多元化發(fā)展機會；另一方面極易造成地方政府與中央政府間耕地保護行為和目標的沖突，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展[52]。孫海兵，張安錄認為不能在市場中經(jīng)濟體現(xiàn)的農(nóng)地外部效益的存在，導致農(nóng)地比較效益低下，土地資源配置個體決策往往傾向于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)地供給不足，給整個社會帶來不利或損失[56]。牛海鵬，張安錄認為耕地保護外部性問題是耕地非農(nóng)化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農(nóng)化驅(qū)動機制的作用過程，決定著耕地非農(nóng)化驅(qū)動力的大小和方向[54]。

最后，耕地保護外部性的內(nèi)部化，錢忠好認為可采取政府直接管制、市場經(jīng)濟激勵、自愿協(xié)商、社會準則或良心效應等四種方法[57]。范少冉認為應建立耕地保護的評價體系和激勵機制，獎勵或激勵包括制定農(nóng)用地的政府補貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼與保護政策等[52]。邵建英、陳美球提出應科學評估耕地價值，建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制，重構(gòu)耕地保護的利益分享機制[53]。孫海兵，張安錄的構(gòu)想是增設農(nóng)地外部效益財產(chǎn)權賦予農(nóng)民，國家籌資組織購買以實現(xiàn)經(jīng)濟激勵和補償[58]。蔡銀鶯，張安錄運用CVM估算出江漢平原農(nóng)地保護的外部效益為4.8658×104元/hm2，具有不容忽視的重要地位，應在經(jīng)濟上實現(xiàn)[59]。牛海鵬，張安錄主張將耕地保護機制和經(jīng)濟補償機制有機結(jié)合起來，建立耕地保護基金，落實對農(nóng)戶保護耕地的直接補貼[55]。

（三）耕地保護區(qū)域補償?shù)难芯?/h3>

耕地保護區(qū)域補償是經(jīng)濟補償機制的重要組成部分，近年來一些學者圍繞補償原因和補償機制架構(gòu)展開了對耕地保護區(qū)域補償問題的探討。對區(qū)域補償原因的探討，吳澤斌，劉衛(wèi)東通過對我國31個省級行政區(qū)（不含港、澳、臺地區(qū)）耕地保護政策執(zhí)行力的測度和評析，認為在耕地保護過程中，應充分考慮區(qū)域的差異性，把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配結(jié)合起來，通過建立區(qū)域間的利益補償機制，矯正耕地保護政策執(zhí)行較好區(qū)域的外部經(jīng)濟損失問題[60]。方斌等在大量調(diào)研的基礎上，從耕地保護易地補充的客觀實際需求出發(fā)，結(jié)合已形成的易地補充的雛形市場，探討了耕地保護區(qū)域經(jīng)濟補償?shù)目尚行訹51]。紀昌品，歐名豪從經(jīng)濟發(fā)展帶來的耕地面積減少、區(qū)域間耕地保護壓力與機會成本差異、區(qū)域間耕地保護責任與義務不對等方面闡述了耕地保護區(qū)域協(xié)調(diào)的客觀性與必要性[52]。

對區(qū)域補償機制的架構(gòu)的研究，根據(jù)視角的不同可分為兩類。一類主張建立以耕地資源價值為核心的區(qū)域補償機制。張效軍、歐名豪等[53～64]提出建立耕地保護區(qū)域補償機制的思路：確定補償?shù)膬r值標準；測算各區(qū)域最低耕地保有量，計算耕地赤字或盈余；確定面積標準，折算標準面積；建立耕地保護補償基金。其中價值標準的確定依據(jù)耕地資源價值，但并非完全補償，其研究表明，我國耕地的價值為112.68萬元/hm2，經(jīng)核算，耕地保護區(qū)域補償價值標準的全國平均水平為107.03萬元/hm2。紀昌品，歐名豪提出了政府主導型-公共財政轉(zhuǎn)移支付或市場主導型-區(qū)域之間協(xié)作的區(qū)域補償途徑[62]。苑全治，郝晉珉等以經(jīng)濟外部性理論為依據(jù)，建立了區(qū)域耕地保護補償機制的理論模型和經(jīng)驗模型，理論模型重點模擬區(qū)域耕地保護外部性的影響及對策，而經(jīng)驗模型則探討了補償?shù)闹黧w、補償標準的計算、補償方式、制度保障和機構(gòu)設置[65]。

另一類研究主張建立以農(nóng)地發(fā)展權為核心的耕地保護區(qū)域補償機制。臧俊梅等認為農(nóng)地發(fā)展權是國家糧食安全和生態(tài)安全的載體，應以農(nóng)地發(fā)展權為基礎構(gòu)建耕地總量動態(tài)平衡下的區(qū)域耕地保護補償機制，通過產(chǎn)權手段解決“異地指標調(diào)劑”的跨區(qū)域耕地保護問題[66]。任艷勝構(gòu)建了基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權補償機制，即由開發(fā)型區(qū)域（優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)）對保護型區(qū)域（限制、禁止開發(fā)區(qū)）因農(nóng)地保護行為而引發(fā)的農(nóng)地發(fā)展權損失進行的補償，補償標準對應于功能分區(qū)所造成的受管制農(nóng)地發(fā)展權價值，而農(nóng)地發(fā)展權價值通過農(nóng)地最高回報價值與農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途價值之差衡量，補償資金分配模式有政府主導性補償與市場補償兩種[67]。

（四）耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究

目前，國內(nèi)學術界對耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究尚處于探索階段，主要集中于從宏觀層面上探討機制的整體框架問題。首先，建立耕地保護經(jīng)濟補償機制的原因、依據(jù)和基本思路。朱新華，曲福田將耕地保護的外部性補償界定為糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟補償，分析表明糧食主銷區(qū)的土地產(chǎn)出效率高于糧食主產(chǎn)區(qū)，具有對主產(chǎn)區(qū)進行經(jīng)濟補償?shù)默F(xiàn)實條件和愿望，并提出了機會成本稅、GDP增長提成、基于市場貿(mào)易的產(chǎn)銷區(qū)購銷協(xié)作三類補償途徑[68]。姜廣輝，孔祥斌，張鳳榮等認為耕地多功能外溢引發(fā)的耕地利用低收益和耕地非農(nóng)化的低成本，以及耕地保護的巨大機會成本是耕地轉(zhuǎn)用的根本所在，由此應建立由兩大部分構(gòu)成的耕地保護經(jīng)濟補償機制，即基于耕地利用多功能外溢效應補貼的農(nóng)戶補償機制和基于發(fā)展機會成本補償?shù)母乇Ｗo區(qū)域平衡機制[69]。周小平，柴鐸，盧艷霞等認為耕地資源配置中的市場失靈和政府失靈是建立經(jīng)濟補償機制的原因，耕地保護經(jīng)濟補償是通過重新調(diào)整耕地價值分配、使耕地價值的外部性內(nèi)部化的過程，其基本思路是“公平優(yōu)先、效率跟進”[70]。

其次，耕地保護經(jīng)濟補償?shù)木唧w運行機制。原光，任德成認為利益平衡是構(gòu)建耕地保護經(jīng)濟補償運行機制的基本原則，補償方式包括資金補償、實物與科技補償、保障補償?shù)?，補償標準的確定應以耕地的綜合價值為依據(jù)[71]。陳會廣，吳沅箐，歐名豪認為耕地保護補償?shù)睦碚撘罁?jù)包括外部性理論、公共物品理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)服務功能理論，提出了以政府為主導的公共財政轉(zhuǎn)移支付與代際補償和以市場為主導的土地開發(fā)（發(fā)展）權轉(zhuǎn)移與交易兩種模式并存的補償機制構(gòu)建思路，以及加強法律政策、基金運作、土地規(guī)劃、標準評估、市場交易等配套體系建設的建議[72]。牛海鵬將耕地保護外部性界定為耕地的生態(tài)社會效益，并認為耕地保護總體外部性=耕地保護區(qū)內(nèi)外部性+耕地保護區(qū)際外部性，相應的耕地保護經(jīng)濟補償機制由區(qū)內(nèi)和區(qū)際經(jīng)濟補償機制構(gòu)成。以河南省焦作市為例，分別運用綜合方法（當量因子法、替代/恢復成本法的集成綜合）和條件價值法測算了耕地保護最高和最低經(jīng)濟補償標準，表現(xiàn)為彈性區(qū)間，并可進行動態(tài)修正[32]。周小平，柴鐸，盧艷霞等依據(jù)福利經(jīng)濟學的邊際生產(chǎn)率分配論以及外部性內(nèi)部化的基本原理得到了耕地保護補償?shù)娜蠡緱l件，指出確定補償提供者和接受者的依據(jù)是外部性的提供或接受情況，補償額的上限和下限分別為耕地為其他社會成員提供的正外部性價值和耕地保護主體的機會成本損失，并應根據(jù)各地的占地壓力實際進行梯度化補償[70]。雍新琴提出以耕地保護的機會成本損失為依據(jù)確定經(jīng)濟補償標準，地方政府耕地保護的直接機會成本損失等于土地出讓金純收入，農(nóng)戶耕地保護的機會成本損失等于耕地作為建設用地與用于糧食生產(chǎn)用地的收益差額。補償機制通過建立耕地保護臺賬、簽訂耕地保護合同和設立各級耕地保護補償基金委員會得以運行[73]。

四、國內(nèi)耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膶嵺`

1999年～2003年連續(xù)5年糧食產(chǎn)量的下滑，催生出了以2004年～2009年連續(xù)6年中央1號文件為標志，包括農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合直補、最低收購價等一系列扶持糧食生產(chǎn)和促進耕地保護的惠農(nóng)支農(nóng)政策，以上政策可視為國家對耕地保護的微觀主體——農(nóng)民在經(jīng)濟上一定的補償。實踐證明這些旨在調(diào)節(jié)利益分配的補償政策是有效的也是可行的，2004年～2008年糧食產(chǎn)量和糧食種植面積均實現(xiàn)了穩(wěn)步增長，2008年糧食產(chǎn)量刷新歷史最高水平，達到52850萬噸，一定程度上扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)下滑和耕地保護乏力的態(tài)勢?，F(xiàn)有耕地保護經(jīng)濟補償政策有許多可取之處，例如農(nóng)業(yè)稅的減免切實減輕了農(nóng)民的負擔，糧食直補的直接到賬方式廣受農(nóng)民們好評等。但也存在一系列問題，諸如補償標準太低，單純的政策性補貼導致農(nóng)民和地方政府對其長期性的預期不穩(wěn)定，資金來源及運作方式成本較高等。因此，創(chuàng)新現(xiàn)行耕地保護制度，建立長效的耕地保護經(jīng)濟補償機制無論在理論層面還是實踐層面都顯得迫切而重要。

近年來，國內(nèi)一些省、市也開始試行耕地保護經(jīng)濟補償政策[74]?！斗鹕绞谢巨r(nóng)田保護補貼實施辦法》規(guī)定對土地利用總體規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田進行補償，標準為800元/畝·年，每5年調(diào)整一次。東莞市從2008年1月1日起，對屬于村集體超額分攤的基本農(nóng)田保護區(qū)和非經(jīng)濟林地統(tǒng)一實施財政補助，標準為500元/畝·年。成都市設立了耕地保護基金，建立起耕地保護經(jīng)濟補償和契約式管理機制，通過財政轉(zhuǎn)移支付，耕地保護基金主要用于農(nóng)業(yè)保險補貼、耕地流轉(zhuǎn)擔保、耕地保護責任農(nóng)戶養(yǎng)老保險補貼和耕地保護責任集體經(jīng)濟組織現(xiàn)金補貼，標準為一類耕地400元/畝·年、二類耕地300元/畝·年。以上實踐為我國耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究和建立提供了借鑒。

五、研究評述及展望

關于耕地保護經(jīng)濟補償?shù)难芯亢蛯嵺`，耕地保護經(jīng)濟補償是國內(nèi)外學術界關注的熱點和前沿之一。國外對耕地保護外部性的研究由來已久，且注重數(shù)學模型和調(diào)查研究方法的應用，為耕地保護經(jīng)濟補償機制的建立提供了理論支撐；國外成熟的資源環(huán)境價值評估方法為我國尚且年輕的耕地資源價值研究提供了借鑒和技術手段；國外耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膶嵺`雖更注重對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護，而未將糧食安全放在首位，但其對耕地保護主體的經(jīng)濟激勵措施，尤其是土地發(fā)展權購買或轉(zhuǎn)移的做法為我國耕地保護經(jīng)濟補償機制的建立提供了新思路。

目前，國內(nèi)學術界對耕地資源具有外部性價值基本達成了共識，采用較多的耕地資源外部性價值評估方法包括替代法、成本法和條件價值評估法等。國內(nèi)對耕地保護外部性的研究注重理論分析，對其引發(fā)市場失靈和政府失靈的問題從多層次、多角度展開了論述，一些學者還指出耕地保護具有區(qū)內(nèi)外部性和區(qū)際外部性。以上無疑是耕地保護經(jīng)濟補償機制研究和構(gòu)建的理論基礎。國內(nèi)已有對耕地保護區(qū)域補償機制和經(jīng)濟補償機制的研究整體上尚處于起步和設想探討階段，但其在補償原因、補償原則、補償主體、補償對象、補償標準、資金來源、補償方式、運作形式等方面的研究，為未來耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究提供了參考，使研究可以站在巨人的肩膀之上，視野更為開闊，思路更加清晰。同時，國內(nèi)相關實踐的經(jīng)驗和暴露的不足，對創(chuàng)新耕地保護制度的研究具有一定的指導意義。

已有研究雖提出耕地保護經(jīng)濟補償機制的建立是重構(gòu)耕地保護利益調(diào)節(jié)機制的過程，但卻鮮有運用博弈論，通過構(gòu)建耕地保護的參與主體農(nóng)戶、農(nóng)村集體、地方政府和中央政府的利益博弈模型理清他們之間的利益關系，并為合理確定耕地保護經(jīng)濟補償標準提供支撐的研究。同時，農(nóng)民是耕地保護的微觀主體，耕地保護經(jīng)濟補償機制的設計應切實考慮農(nóng)民的利益訴求和意愿，但已有研究對此卻較少關注。另外，現(xiàn)有研究較注重通過財政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建以政府為主導的耕地保護經(jīng)濟補償機制，雖然也有一些學者提出了通過設置土地發(fā)展權，構(gòu)建以市場為主導的經(jīng)濟補償機制的設想，但并未對其進行深入探討，也未提出如何使二者結(jié)合的綜合的、可行的架構(gòu)方案。以上三個方面均為未來耕地保護經(jīng)濟補償機制的研究指明了方向。

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