趙小菲

?

對地方“土地財政”收入模式轉變的探討

趙小菲

（漳州職業(yè)技術學院 經濟管理系，福建 漳州 363000）

在過去十多年里，“土地財政”給我國的經濟發(fā)展提供了大量的資金支持，城市建設突飛猛進，人民生活質量得到了提高。因此“土地財政”的正面效應不容否定，但“土地財政”的弊端也日益凸顯且難以持續(xù)。因此，地方財政收入模式急待轉型。建立新的可持續(xù)的財政收入模式需要轉變經濟增長方式，發(fā)展實體經濟，變土地財政為稅收財政；完善分稅制改革，改革現(xiàn)有地方稅種；建立科學的政府績效考核評價體系和進行土地管理制度改革。

土地財政；土地出讓；收入模式

國內學術界通常把地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此做為財政收入的重要補充來源，地方稅費又高度依賴房地產業(yè)的財政收入模式，稱為“土地財政”。按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，國務院代表全體人民行使城鎮(zhèn)土地所有權。但事實是，中央將存量建設用地收益全部留歸地方，新增建設用地部分按平均土地純收益與地方進行三七分成。所以，國有土地出讓金基本上由地方政府掌握和支配。[1]近十年來，地方政府為發(fā)展經濟通過大量出讓國有土地籌措資金，形成了高度依賴土地資產收益的財政收入模式。

一、“土地財政”的成因分析

（一）分稅制改革后地方財政自給能力大幅下降

1994年分稅制改革后，一方面金額大、易征管的稅種劃歸中央政府，收入向上集中的趨勢非常明顯。另一方面是事權下放現(xiàn)象較為普遍。處于強勢地位的中央政府經常憑借其擁有的對下體制制定權，將一些事權隨意下放到下一級政府進行管理，卻沒有相應地調整財力。所以地方政府在財力縮小的同時事權卻在擴大，不僅要承擔本地區(qū)的基本建設投資支出、行政性支出，還要承擔各種價格補貼等。地方財政收入比重在下降的同時地方財政支出比重卻在上升，這就導致了地方政府財政自給能力下降的問題。

表1 地方財政的自給能力系數

財政自給能力系數=本級財政收入÷本級財政支出

根據表1可得出結論：在1994年分稅制改革之前，地方財政自給能力系數維持在1.00上下，說明地方財政基本上能做到自給自足，但推行分稅制改革后，地方財政自給能力系數十多年來一直在0.6左右徘徊，收不抵支。[2]雖然中央建立了轉移支付制度，但大多為專項撥款，而且在下?lián)艿倪^程中又可能被層層截留，因此地方政府普遍出現(xiàn)財政困難。當地方經濟建設依賴于地方可支配財力，而地方財政收支缺口日益擴大但又缺乏地方發(fā)債權的情況下，土地做為地方政府可以自由支配的經濟資源，就成了地方政府財政支出的重要保障。目前，在我國許多地區(qū)，土地出讓金已成為地方政府極其重要的收入來源，是地方基礎設施建設最主要的資金來源。

表2 2004-2011年國有建設用地出讓成交款與地方財政收入的比例關系

數據來源：根據2004-2011年《國土資源公報》和中國統(tǒng)計局網站相關數據整理計算

（二）以經濟發(fā)展為主要指標的政府績效評估和官員政績考核評價體系刺激地方政府高價賣地的短期行為。

1980年1月16日鄧小平同志在中央召集的干部會議上指出：要把經濟建設當作中心。這一指導思想作為基本國策被執(zhí)行了30余年，為中國的發(fā)展作出了偉大的貢獻。其實當初鄧小平同志也提出了“一手抓物質文明建設，一手抓精神文民建設”的政策，但是相對于經濟發(fā)展而言，精神文明建設被所有人集體忽略了。經濟發(fā)展成了唯一的工作重點，其他所有工作都圍繞著經濟建設進行，反映在政府績效評估和官員政績考核評價體系上，就是把經濟發(fā)展水平作為評估一個地方政府績效和衡量官員政績水平的唯一指標或者重要指標，而“土地財政”可以在短期內快速地滿足地方政府（官員）的政績需要。[3]根據《中華人民共和國房地產管理法》第八條的規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償轉讓”，所以地方政府實際上壟斷了土地使用權轉讓的一級市場。地方政府一方面采用“協(xié)議出讓”的方式免費或低價把工業(yè)用地提供給投資方，直接或間接地吸引資本進入，加快本地經濟發(fā)展；另一方面將土地從農民手中低價征購，再以“招、拍、掛”的形式做為商業(yè)用地出讓。由于“招、拍、掛”的核心是“價高者得”，地方政府迅速集聚了一筆巨額的可支配財力用于大規(guī)模的城市基建投資，而且房地產業(yè)的快速發(fā)展也帶動了建筑業(yè)、運輸業(yè)等相關產業(yè)的發(fā)展，在短期內創(chuàng)造了巨額的GDP。

表3 2004-2011年國有建設用地“招、拍、掛”出讓面積和價款

數據來源：根據2004-2011年《國土資源公報》相關數據整理計算

二、“土地財政“弊端日益顯現(xiàn)且難以持續(xù)

“土地財政”給我國的經濟發(fā)展提供了大量的資金支持，城市建設突飛猛進，城市面貌和基礎設施在短短幾年內有了很大的改善，人民生活質量得到了提高。因此“土地財政”的正面效應不容否定，但土地財政的弊端也日益凸顯且難以持續(xù)。

（一）土地價格上升過快，房地產過熱導致房價過高，影響民生。

以“招、掛、拍”出讓為標志的高價商業(yè)用地供應在為地方政府籌集了大量建設資金的同時也推高了地價，各地“地王”頻頻出現(xiàn)。2009年，當全球因金融危機而哀鴻遍野的時侯，中國的房地產卻屢創(chuàng)新高。大龍地產以50.5億元奪得北京順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開發(fā)區(qū)22號住宅用地，樓面地價每平方米29859元；綠地集團以72.45億元拿下上海龍華地塊刷新上?！暗赝酢奔o錄，樓面地價達每平方米27231元；恒興置業(yè)以10.47億元奪得廈門“地王”，樓面地價超過3萬大關。高地價對高房價形成支持作用，“買房難”成了最近幾年社會熱點問題。據國家統(tǒng)計局發(fā)布數據，2009年全國商品房（住宅）銷售面積為86184.89萬平方米，銷售額為38432.90億元，平均每平方米價格為4459.35元，而當年城鎮(zhèn)居民平均每人全部年收入僅為18858.09元（中國統(tǒng)計年鑒2011），測算一下，一年收入只夠買4.23平方米左右的房子。一個擁有孩子的三口之家如果想購買一套80平方米的房子，考慮到家庭支出、教育費用、房屋裝修和銀行貸款利息等，至少需要為這套房子奮斗20年。大量的收入投入到住房消費必然會擠占居民其它方面的消費，不利于提高居民生活質量。并且在地方政府征地、拆遷過程中，各種糾紛頻繁發(fā)生，加劇了社會矛盾。

（二）財政風險與金融風險加大。

在大搞經濟建設的過程中，地方政府為了籌措更多的資金，常常把土地抵押給銀行進行融資。截止到2011年，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地為30.08公頃，抵押貸款4.80萬億，抵押面積和抵押貸款同比分別增長16.5%和36.3%。全年抵押土地面積凈增長4.19萬公頃，抵押貸款凈增1.27萬億，同比分別增長12.1%和37.6%。土地抵押融資獲得的資金有相當一部分被浪費在一些低效率或重復建設的項目上，其中還存在著腐敗問題。而作為償債來源的土地出讓收入又是建立在未來土地價格會持續(xù)走高的假設前提之下。如果遇上房地產市場轉冷，一級市場的土地需求和土地價格就會出現(xiàn)較大幅度下降，地方財政和金融系統(tǒng)的風險顯而易見。[3]

（三）土地財政具有不可持續(xù)性。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規(guī)定：“地方各級人民政府每屆任期五年?！彼栽S多地方政府領導在決策時一般只考慮5年，連任情況下最多考慮10年。通過多出讓土地，地方政府領導可以增加地方財力，集中辦一些大事，在任期內多出政績，為以后升遷鋪平道路。但土地出讓是一次性將50-70年的土地使用權轉讓出去，而土地資源終究是有限的，當前任地方政府終于將土地售完賣光，未來的地方財政靠什么維持？地方經濟發(fā)展又該怎么辦？并且土地出讓收入受政府經濟調節(jié)政策影響大，房地產市場的大起大落會給土地財政帶來的沖擊。2009底，為了抑制房價過快上升，保障民生，中央出臺了一系列樓市調控政策，使用了包括提高銀行存款準備金、提高利率、“限購”和“限貸”等多種經濟和行政手段。隨著樓市調控持續(xù)深化，房地產企業(yè)普遍表現(xiàn)謹慎，購地意愿較低，2011年的土地市場就逐漸呈現(xiàn)出低迷態(tài)勢，一度頻現(xiàn)土地流拍。

三、轉變地方財政收入模式的政策建議

土地財政是一種透支未來的收入模式，是不可持續(xù)的。地方政府必須擺脫對土地財政的依賴，探索新的財政收入增長點，建立科學持續(xù)的財政收入模式。

（一）轉變經濟增長方式，發(fā)展實體經濟，變“土地財政”為“稅收財政”。

經過多輪的樓市調控，房價過快上漲的趨勢已得到有效抑制，但各地的土地出讓金收入也普遍縮水，這給地方財政帶來了壓力，土地財政轉型已成大勢所趨。許多城市紛紛進行土地財政轉型的探索，尋找新的財源。這些年來地方政府過度依賴土地財政，對實業(yè)發(fā)展重視不夠。目前正是一個改變經濟發(fā)展方式的契機，地方政府應響應中央“轉變經濟增長方式”的號召，發(fā)展實體經濟。各地可從當地實際出發(fā)，根據資源稟賦特點，培育新興產業(yè)，擴大財源，變“土地財政”為“稅收財政”。[4]深圳為土地財政成功轉型提供了寶貴的經驗。深圳是“土地財政”的發(fā)源地。上世紀80年代末，為建設經濟特區(qū)籌集資金，深圳在全國率先進行了土地使用制度改革試點，變土地的無償使用為有償使用，把從農民手中低價征來土地，通過招拍掛轉手賣出高價，開了“土地財政”的先河。但經過這么多年開發(fā)，深圳早已無地可賣，為了保證財政收入的增加和保持經濟的持續(xù)快速增長，當地經濟被迫轉型，發(fā)展以高新技術和貿易為主的實體產業(yè)。目前，高新技術等產業(yè)已開始成為深圳市的主體稅源。2010年，深圳地方稅收收入超千億，居全國第三位。但同期土地出讓收入只有115億元，約為地方稅收收入的十分之一。

（二）完善分稅制改革，改革現(xiàn)有地方稅種

分稅制雖然已經推行了18年，但改革并未完成。政府間事權劃分還不夠清晰、不夠合理，政府間財權劃分也不規(guī)范，尤其是基層政府分享的收入與支出責任極不匹配。 轉移支付項目效益不佳，監(jiān)管力度有待加強。中共十七大提出要變“經濟建設型”政府為“社會服務型”政府，政府的職能也要由“投資型”向“服務型”轉變。完善分稅制改革要以政府職能為基礎，明確各級政府的事權范圍，據此進一步界定各級政府的支出責任，并通過立法加以規(guī)范。財權與事權應有較大程度的匹配，改革現(xiàn)有的地方稅種，以收入穩(wěn)定的財產稅做為地方政府的主要收入來源，并給予適度的稅收管理權。嚴格轉移支付的審批程序和效益評估，提高一般轉移支付的比重，重點支持地方提高公共服務供給的能力。

（三）建立科學的政府績效考核評價體系

科學的政府績效考核評價體系有利于我國經濟持續(xù)健康發(fā)展。如今，我國經濟發(fā)展正向全面的小康社會推進，政府績效考核評價體系也應當與時俱進。我國原有的把GDP做為第一評價標準的政府績效考核體系與目前建立“服務型”政府的目標不相適應。在新時期，需要地方政府更多的關注環(huán)境保護、社會公平、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等民生問題，提高人民群眾的生活質量，分享經濟發(fā)展的成果。因此，需要建立一個新的綜合考核評價體系，把民生改善、環(huán)境保護和公共服務等多項指標包括進來，引導地方政府改變執(zhí)政理念，不再盲目追求GDP的高速增長，忽視國民幸福。

（四）土地管理制度變革

土地在未來仍是地方政府可以利用的經濟資源，但要改變地方政府竭澤而漁的賣地行為，并且對土地出讓金嚴格管理和規(guī)范使用。可仿照香港的模式，土地管理和土地經營分屬兩個不同部門，把土地收益統(tǒng)一納入基金管理，明確政府動用土地收益的依據、程序和限額，并將土地收益主要用于解決住房問題。通過從體制上將土地的管理與經營分開，降低地方政府對“土地財政”的依賴程度。[5]

[1] 陳志勇,陳莉莉. “土地財政”：困局的破解[J].財政監(jiān)督,2012(5):12-15.

[2] 徐濤,雷良海.分稅制下地方政府財政收支不平衡的實證分析——基于地方政府財政支出結構的分析[J].經濟視角,2011(10):16-17.

[3] 趙合云. “土地財政”的不良影響及其形成機制[J].統(tǒng)計與決策,2012(5)-172-174.

[4] 鄧子基,唐文倩.“土地財政”與我國地方財政收入的平穩(wěn)轉型[J].福建論壇·人文社會科學版,2012(4):4-9.

[5] 鄧子基.關于土地財政的幾個問題[J].學術評論,2012(1):4-9.

Discussing the Change of “Land Finance” Income Mode

ZHAO Xiao-fei

（Zhangzhou City University,Zhangzhou,Fujian,363000,China）

In the past decade, “Land finance” has provided financial support for the development of economy of china, which makes the city construction grown by leaps and bounds, as well as people’s life improved greatly. Therefore, the positie effect of “Land finance” can not be denied, but the disadvantages of it is obvious.. Therefore, the local finance income mode need to be transfer urgently. To establish new sustainable revence models, the government should change the mode of economic growth, develop entity economy, change “Land finance” to “Tax finance”, improve the tax system, reform the existing local taxes, establish a scientific evaluation system of government performance and reform the land management system.

financial land; land transfer; income mode

F127

A

1673-1417（2012）03-0065-05

2012－06－27

趙小菲（1978—），女，福建漳州人，講師，碩士，研究方向：財政金融。

（責任編輯：馬圳煒）