陳 志，李 麗

（1.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶400031；2.中國人民銀行 南寧中心支行，廣西 南寧530028）

構(gòu)造農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度的法律思考＊
——以土地股份企業(yè)的運(yùn)行為視角

陳 志1，李 麗2

（1.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶400031；2.中國人民銀行 南寧中心支行，廣西 南寧530028）

針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營這一農(nóng)村土地制度改革中的熱點(diǎn)問題，以土地股份企業(yè)的運(yùn)行為視角，考察了土地股份企業(yè)的設(shè)立、運(yùn)作、土地股份變動及注銷狀態(tài)，藉此探析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度的構(gòu)造。

土地承包經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；土地股份制

我國土地承包經(jīng)營責(zé)任制實(shí)施近30年來，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長，農(nóng)民收入增加起到了重要的促進(jìn)作用。但在市場化程度越來越高的今天，若繼續(xù)將土地要素封閉在家庭經(jīng)營的狹小范圍內(nèi)，這將阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，其小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局也難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，因此建立有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制在土地制度改革中顯得尤為重要。

從各地的實(shí)踐情況來看，新興的土地股份制運(yùn)動①對促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民收入和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程起到了積極的作用，同時，也遇到了業(yè)界一些質(zhì)疑的聲音，擔(dān)心“土地入股”可能帶來不良后果：可能會出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城后“務(wù)農(nóng)無田，就業(yè)無崗，社保無份”；可能會改變土地用途，沖擊18億畝耕地紅線；普通農(nóng)民只是小股東，很難進(jìn)入企業(yè)行使民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，可能會傷害農(nóng)民權(quán)益等［1］?，F(xiàn)階段，農(nóng)民和土地的關(guān)系處于一種十分微妙的狀態(tài)。在第二、第三產(chǎn)業(yè)興起和城鄉(xiāng)一體化的趨勢下，農(nóng)民已不再像過去那樣生活完全依賴于土地，他們有掙脫土地進(jìn)城謀求發(fā)展的愿望。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就要求土地資源集約化經(jīng)營，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這已是毋庸置疑的，但土地資源的集中又可能導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地，生活失去保障。因此，土地股份制真正需要解決的也就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)民生活保障之間的沖突問題，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度的構(gòu)建必須要權(quán)衡好效率與公平的關(guān)系，必須在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的提高。

實(shí)踐中，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立的企業(yè)形態(tài)各異，本文把以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立的各種形態(tài)的企業(yè)統(tǒng)稱為“土地股份企業(yè)”，通過討論其運(yùn)行狀態(tài)，來探討土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度的構(gòu)造。

一、土地股份企業(yè)設(shè)立狀態(tài)

農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制的“效率”價值功能，但在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時，也必須清醒地認(rèn)識到土地作為入股資本的特殊性——它承載著國家糧食安全，無論是現(xiàn)在還是將來都無法取代。盡管農(nóng)民對土地的生存依賴不如從前，但在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)仍不能完全消滅。土地流轉(zhuǎn)僅僅是實(shí)現(xiàn)“效率”的手段，它不是目的，流轉(zhuǎn)制度也不必然帶來農(nóng)業(yè)土地利用效率。因此，在以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立企業(yè)時，除遵守設(shè)立企業(yè)的一般規(guī)則外，還要遵循一些特殊的規(guī)則。

（一）具備實(shí)行土地股份制改革的外部條件

土地入股發(fā)端于廣東南海，目前取得較好成效的試點(diǎn)也主要存在于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)。這是因?yàn)檫@些地區(qū)實(shí)行土地股份制改革具備共同的外部條件。首先，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，大量農(nóng)業(yè)勞動力已轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)中，土地經(jīng)營收益在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收益中所占比重較低，農(nóng)戶在客觀上有改變按人均承包土地的意愿。其次，這些地區(qū)具有一定的資金力量和技術(shù)力量，有引進(jìn)龍頭企業(yè)或創(chuàng)設(shè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)力，能使入股農(nóng)民得到比自己經(jīng)營土地更多的收益。再次，這些地區(qū)的決策者和農(nóng)民素質(zhì)較好，有較高的經(jīng)營管理水平，較強(qiáng)的市場意識和民主管理意識。若不具備這些外部條件，盲目推進(jìn)土地股份制搞集中經(jīng)營，則可能像“大躍進(jìn)”一樣造成“揠苗助長”的反效果。

（二）不可強(qiáng)制農(nóng)民入股

地方政府、基層組織和企業(yè)推行“土地入股”的積極性很高。對某些地方政府而言，土地流轉(zhuǎn)面積就是政績，有必要通過企業(yè)的參與加快土地流轉(zhuǎn)速度；對一些基層組織而言，在企業(yè)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行整理后，它們能夠憑借整理所增加的土地獲得免費(fèi)的股權(quán)及其分紅；對企業(yè)而言，它們能夠進(jìn)入新的經(jīng)營流域，培育新的利潤增長點(diǎn)［1］。由于這三方都具有積極性，就很有可能出現(xiàn)通過各種手段強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為，是生產(chǎn)要素的合理配置。土地是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，都應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，由農(nóng)民自己做主，任何組織和個人都不得強(qiáng)迫或者阻礙流轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)民在將土地入股后，必須進(jìn)城務(wù)工或到企業(yè)務(wù)工，如果不切實(shí)際地強(qiáng)迫農(nóng)民入股，則可能在短時間內(nèi)造成眾多農(nóng)民失業(yè)。這些后果都將影響社會的穩(wěn)定。

（三）經(jīng)營中不得改變土地用途

中國并不是一個耕地充裕的國家，實(shí)行土地股份制的根本目的是為了將有限的耕地加以有效配置和利用。在城市用地緊張的今天，企業(yè)有強(qiáng)烈的動機(jī)將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，如改作工業(yè)用地，開發(fā)商業(yè)項(xiàng)目，甚至進(jìn)行商品房開發(fā)等。這種做法可能會提高企業(yè)效益從而使農(nóng)民短期內(nèi)受益，但卻會破壞耕地，影響國家的糧食生產(chǎn)安全。在企業(yè)注銷后，農(nóng)民的土地?zé)o法回轉(zhuǎn)，實(shí)際上大大損害了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。這與實(shí)行土地股份制的初衷是相違背的。因此，企業(yè)必須嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》中“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”的要求。在設(shè)立之初時，企業(yè)的經(jīng)營范圍就應(yīng)限于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的項(xiàng)目，在經(jīng)營過程中也不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

二、土地股份企業(yè)運(yùn)作狀態(tài)

（一）經(jīng)營管理

為保障農(nóng)民的土地利益，則需要保障農(nóng)民入股后對企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，特別是加強(qiáng)其在經(jīng)營活動中的知情權(quán)和話語權(quán)，使農(nóng)民股東能夠隨時掌握和監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)的使用情況，參與公司章程制定以及公司合并、分立、組織形式變更等重大事項(xiàng)。從農(nóng)村土地股份制改革發(fā)展較快的浙江地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，所有股份合作社都建立了董事會、監(jiān)事會和股東代表大會制度，董事會根據(jù)合作社章程從事經(jīng)營管理活動，股東代表大會定期討論和決定重大事項(xiàng)［2］。

在入股企業(yè)中，集體資產(chǎn)折價入股后作為集體經(jīng)濟(jì)組織所持有的股份被稱為集體股，此類股份所占份額較大，一般由村委會管理。若股份企業(yè)單純采用公司法上的資本表決機(jī)制，則容易出現(xiàn)村干部一票通過或否決股東會的決議，入股農(nóng)民的表決權(quán)將成為空中樓閣。為了與《憲法》對村民自治原則的規(guī)定相一致，企業(yè)應(yīng)以基層群眾自治原則為指導(dǎo)，明確股東會的表決機(jī)制為“一人一票制”。但是，企業(yè)又具有合資的性質(zhì)，也必須體現(xiàn)各類資本的要求。因此，為了能更好平衡農(nóng)民對公平、民主的要求與資本效率的關(guān)系，筆者認(rèn)為，可以采用“人頭表決制”和“資本表決制”相結(jié)合的方法。例如，股東會大會對重大決議的表決，既要求人數(shù)過半（或者2/3）又要求資本過半（或者2/3）通過［3］217－218。再例如，在實(shí)行一人一票制的基礎(chǔ)上，出資額較大的股東，按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)，為了不影響一人一票制，這種附加表決權(quán)的總票數(shù)不得超過股東基本表決權(quán)總票數(shù)的一定比例。

（二）收益分配

合理的分配制度是企業(yè)增強(qiáng)凝聚力和向心力的核心，也是保證入股農(nóng)民利益的關(guān)鍵。分配方式可以江蘇揚(yáng)州市淥洋湖土地股份合作社為例：“年終贏利和積累歸社員共同所有，按下列順序進(jìn)行分配：（1）彌補(bǔ)虧損；（2）提取公積金，一般按稅后利潤10%左右提??；（3）提取公益金，一般不超過公積金額，用于公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；（4）入股農(nóng)民分配?！保?］

在對入股農(nóng)民進(jìn)行分配時，為了使農(nóng)民責(zé)任承包地的股份收入有所保障，保證農(nóng)民獲得相當(dāng)于自營農(nóng)地收益的口糧或現(xiàn)金收入，可以采取股份保底紅利制。在此基礎(chǔ)上視企業(yè)的經(jīng)營狀況，可以再向入股農(nóng)民分配部分收益，有利于調(diào)動大家的積極性。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，不再被束縛于自己的土地上，可以進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工，也可以進(jìn)入土地股份企業(yè)務(wù)工，這又是一條增收途徑。重慶市涪陵區(qū)清風(fēng)村的土地股份合作社就是以此種分配方式創(chuàng)造了入股農(nóng)民穩(wěn)定的“三金”收入，即：土地流轉(zhuǎn)租金每年每畝保底收入900斤稻谷；每畝地作價300元入股，農(nóng)戶還可以分得合作社每年兩成的盈利；農(nóng)戶進(jìn)入園區(qū)成為農(nóng)業(yè)工人，獲得穩(wěn)定的務(wù)工收入［5］。

三、企業(yè)土地股份變動狀態(tài)

（一）股份轉(zhuǎn)讓

鑒于農(nóng)村土地是集體所有的特殊性，土地股份的轉(zhuǎn)讓常常會受到很多約束。從理論上講，土地股份不能流動，不符合市場經(jīng)濟(jì)下土地要素優(yōu)化配置的要求，不利于土地產(chǎn)出效率的提高；將土地股份束縛在部分沒有參與經(jīng)營意愿的農(nóng)民身上，不利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移；限制了企業(yè)的資本規(guī)模，不利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展［6］215。但在現(xiàn)實(shí)國情下，土地入股設(shè)立的企業(yè)仍然承載部分保障農(nóng)民生活的責(zé)任，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益”［7］。

鑒于此，筆者作如下探討：農(nóng)民股東在全額置換其出資之前，不得向農(nóng)民以外的單位或者個人轉(zhuǎn)讓其土地股份。有特殊原因確需向農(nóng)民以外的人轉(zhuǎn)讓的，受讓人應(yīng)當(dāng)以貨幣、實(shí)物等符合法律法規(guī)規(guī)定的出資形式置換轉(zhuǎn)讓人出資的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。企業(yè)應(yīng)同步申請辦理股東、出資形式等事項(xiàng)的變更登記。登記時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交變更出資形式的驗(yàn)資證明。

（二）農(nóng)民退股

1.客觀原因退股。入股農(nóng)民因出嫁、離婚、死亡等客觀原因喪失本集體成員身份時，其土地承包經(jīng)營權(quán)面臨調(diào)整，將導(dǎo)致企業(yè)土地股份的變動。這部分股權(quán)可以由企業(yè)回購，回購價格一般為企業(yè)的每股凈資產(chǎn)。回購回來的股份可以設(shè)立為機(jī)動股，預(yù)留給未來新增人口。這種情形下，企業(yè)的總股本沒有減少，只是部分股份的所有者發(fā)生了轉(zhuǎn)移，其不會對企業(yè)的正常經(jīng)營活動產(chǎn)生重大影響［3］220。

2.主觀原因退股。在企業(yè)效益低下，難以維持農(nóng)民土地權(quán)益和基本生活保障時，農(nóng)民可能會主動要求退出土地股份。因此種情形涉及面廣，并關(guān)涉企業(yè)的命運(yùn)，有必要與客觀原因退股情形區(qū)別對待。

農(nóng)民股東能否退股，在實(shí)踐中各地的規(guī)定各異。有學(xué)者贊同農(nóng)民退股，認(rèn)為“現(xiàn)階段土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的生存保障，如果土地合作股份制不能提供退股機(jī)制，就可能因?yàn)橥恋貑栴}產(chǎn)生各種社會矛盾”［6］211。但是土地屬于不動產(chǎn)，價值大，這類退股會影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不利于企業(yè)債權(quán)人的保護(hù)。如果農(nóng)民股東既可以分得企業(yè)紅利，又可以隨意撤回出資，這就意味著他們只會從企業(yè)獲得收益，而不會承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，這種全面倒向農(nóng)民的政策必然與企業(yè)資本風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則相矛盾。況且，土地集中經(jīng)營后，部分土地股份想要中途退出單獨(dú)經(jīng)營，這在操作上是行不通的，退股的農(nóng)民也難以拿到屬于自己的那塊土地。

因此，筆者認(rèn)為，農(nóng)民因主觀原因要求退股的，不應(yīng)允許。但需要建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，專門對土地承包經(jīng)營權(quán)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)給予政策性保險(xiǎn)。或者取得當(dāng)?shù)卣闹С?，如通過引入財(cái)政擔(dān)保機(jī)制來化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等。在重慶試點(diǎn)的兩個公司，向開發(fā)銀行申請的貸款均有區(qū)縣政府專門設(shè)立的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行了擔(dān)保，在這種情況下，農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際非常有限［8］。

四、土地股份企業(yè)注銷狀態(tài)

企業(yè)總是存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的，一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至虧損，股東入股的財(cái)產(chǎn)就將被用于清償債務(wù)。由于農(nóng)村土地的法律特征是不能改變集體性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，土地承包經(jīng)營權(quán)對金融機(jī)構(gòu)和其他債權(quán)人就毫無價值或者價值不大，這將對債權(quán)人極為不利。另一方面，如果債權(quán)人在不改變農(nóng)地用途的前提下，能夠?qū)⑵渑缮嫌脠?，愿意接受土地承包?jīng)營權(quán)清償，但這又會導(dǎo)致農(nóng)民失去土地。在土地股份企業(yè)注銷的情況下，農(nóng)民失去了土地就失去了最終的生活保障。所以，在企業(yè)因解散或破產(chǎn)而注銷時，對土地股份的處理需要考慮債權(quán)人和入股農(nóng)民兩方面的利益保障。

我們可以借鑒我國傳統(tǒng)的典權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，即把“典權(quán)”的理念用于土地股份企業(yè)破產(chǎn)制度中。企業(yè)破產(chǎn)后，在約定或法定時間內(nèi)，出資人可以以一定的財(cái)產(chǎn)贖回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)出資人不愿意或無力收回該土地承包經(jīng)營權(quán)時，可由集體組織其他成員或集體經(jīng)濟(jì)組織出資贖買。這樣就既能使債權(quán)人獲得優(yōu)質(zhì)的清償財(cái)產(chǎn)，也能保證農(nóng)民不失去土地。

最后，與一般的企業(yè)相比，在土地股份企業(yè)的設(shè)立、運(yùn)行、終止的全過程中，政府應(yīng)承擔(dān)更多的監(jiān)管職責(zé)，以維持企業(yè)的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，確保農(nóng)民的土地不流失，從而保證參股農(nóng)民的權(quán)益。

五、結(jié) 語

土地股份制是農(nóng)民行使其土地承包經(jīng)營權(quán)的新模式，并非是對土地承包經(jīng)營權(quán)的否定，它在保留土地集體所有權(quán)和維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營權(quán)，是對土地經(jīng)營機(jī)制的重要變革。這一變革不僅沒有觸動農(nóng)民既有利益，相反，通過土地股份制實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，終將提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民收入水平，其在盤活農(nóng)村土地資源、縮小城鄉(xiāng)收入差距、增強(qiáng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性等方面，具有可觀的前景。

注釋：

① 土地股份制即指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股這種新制度、新模式。

［1］曹利群.“土地入股”需慎行［J］.中國黨政干部論壇，2009（7）：16－19.

［2］趙維清.浙江省農(nóng)村社區(qū)土地股份合作制改革基本情況及態(tài)勢分析［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2007（4）：58－60.

［3］蔚瓊瓊，胡 杰.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份化模式探析——以四川為視角［M］∥王 均，梁守勛，唐永進(jìn).回顧與前瞻：四川社科界紀(jì)念改革開放30周年論文擷英.成都：西南交通大學(xué)出版社，2008.

［4］季建業(yè).農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新舉措——對江蘇省揚(yáng)州市農(nóng)村土地股份合作的調(diào)查與思考［J］.中國合作經(jīng)濟(jì)，2008（8）：47－52.

［5］王小喬.沉睡的資本開始醒來重慶土地試驗(yàn)：從農(nóng)地入股到農(nóng)村土地交易所［N］.南方周末，2008－09－03.

［6］蔣 月.農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［7］中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［EB/OL］.［2011－09－06］http：∥www.gov.cn/jrzg/2008－10/19/content＿1125094.htm.

［8］重慶市工商局.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司政策解讀［EB/OL］.（2007－08－06）［2011－09－06］http：∥www.cq.gov.cn/zwgk/zcjd/78336.htm.

Legal Considerations on Constructing the System of Buying Stock with the Rural Land Contracting Operating Right——From the View of Land Stock Enterprises＇Operation

CHEN Zhi1，LI Li2
（1.School of Economic Law，Southwest University of Political Science ＆ Law，Chongqing400031，China；2.Nanning Central Branch of the People＇s Bank of China，Nanning530028，Guangxi，China）

The development of market oriented economy requests reasonable flow of land element.It is a hot topic in the countryside land system reform that land circulation is advanced and the large scale management is realized by buying stock with the rural land contracting operating right.Therefore，it is of a vital practical significance to explore the establishment，operation，changes in the land stock and cancellation of the land stock enterprise，as well as to construct the system of buying stock with the rural land contracting operating right by the land stock enterprise＇s movement.

the rural land contracting operating right；land circulation；land joint stock system

D922.29；D922.31

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.022

2011－07－25

陳 志（1960—），男，四川省樂山市人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，韓國東亞大學(xué)在讀博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事企業(yè)法、競爭法研究；李 麗（1986—），女，廣西壯族自治區(qū)桂林市人，中國人民銀行南寧中心支行職員，經(jīng)濟(jì)法碩士生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（08XFX008）

（責(zé)任編輯 江海波）