化貫軍

（華中師范大學(xué) 中國近代史研究所，湖北 武漢430079）

考試系國家選拔人才的正途，為中外有識(shí)之士所公認(rèn)。中國舉行考試，淵源甚早，漢代就有皇帝用策問的形式來甄拔人才，這是后世綿延歷代科舉制度的濫觴。隋時(shí)公開競爭的科舉制度正式誕生，歷代相沿，迄至清末，考試典章，粲然完備。近代以降，變更科舉，引進(jìn)西方的文官考試制度，打破官場的覬覦奔競之風(fēng)。孫中山考察中外典章，創(chuàng)立五權(quán)憲法，將考試權(quán)與行政權(quán)分離。國民政府奠基南京，根據(jù)孫中山的治國理念，通過考試來甄拔官吏，縣長考試便是其中之一。有關(guān)南京國民政府縣長考試制度的運(yùn)作情形，目前學(xué)界關(guān)注度不高。本文以1927年至1937年的湖北省縣長考試為例，結(jié)合檔案及相關(guān)史料，采用實(shí)證分析方法，考察南京國民政府縣長考試制度運(yùn)作情形及其失敗原因。

一、考試及格：縣長任職的標(biāo)準(zhǔn)之一

資格即標(biāo)準(zhǔn)，量資授官，循資升降，乃公務(wù)員進(jìn)退的一般途徑?！捌埛怯衅娌女惸埽痼@儕俗之望，寧循循焉守資格而不變，既可免壅滯沉淪之嘆，亦足息覬覦奔競之私”[1]。入民國后，軍閥割據(jù)，中央權(quán)威衰微，各省競相自放縣長，導(dǎo)致縣長任用漫無限制，縣缺成為大小軍閥用來獎(jiǎng)賞下屬或送人的禮品。國民黨執(zhí)政后，對(duì)縣長的選任漸加注意，幾度頒布縣長任用法規(guī)，確定縣長資格，力圖將縣長任用納入國家正軌。

1930年，湖北省政府制定《湖北省縣長任用暫行規(guī)程》，列舉合格縣長人選資格為下列之一：曾在國民政府統(tǒng)治下縣長考試及格者；現(xiàn)任或曾在國民政府統(tǒng)治下薦任文官二年以上，經(jīng)甄別審查合格得有證書者；現(xiàn)任或曾在國民政府統(tǒng)治下最高級(jí)委任文官三年以上，經(jīng)甄別審查合格得有證書者；對(duì)黨國有勛勞或致力于革命七年以上，經(jīng)中央執(zhí)監(jiān)委員二人以上證明，并曾任薦任文職一年以上者；在教育部認(rèn)可之國內(nèi)外大學(xué)法律政治經(jīng)濟(jì)各系畢業(yè)，且有專門之研究，并曾任薦任文職一年以上者[2]。這與訓(xùn)政時(shí)期公務(wù)員任用規(guī)定是相近的。由于所謂“剿匪”的需要，1932年6月，湖北和河南、安徽、江西、福建有所謂“匪區(qū)”縣長任用標(biāo)準(zhǔn)，以年滿三十歲、具有下列兩項(xiàng)資格之一者為合格：曾任薦任文官二年以上，且富有軍事知識(shí)經(jīng)驗(yàn)者；或“剿匪”確有勞績，并辦理行政事務(wù)，具有成績，經(jīng)直接長官證明確實(shí)者[3]。這種注重軍事知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的縣長人選，是特殊環(huán)境下的措施，與一般省份自有不同。

1931年11月，湖北省政府民政廳將全省各縣分為安全區(qū)或較安全區(qū)、“半匪”區(qū)、“全匪”區(qū)、鄰縣比鄰區(qū)四種，以加強(qiáng)所謂“剿匪”。嗣后，湖北省對(duì)于縣長任用作出如下規(guī)定：“匪區(qū)”縣長任用有軍事知識(shí)，或“剿匪”有功理政有績者；安全區(qū)縣長遵照國民政府頒布之《縣長任用法》任用[4]。隨著所謂“剿匪”形勢的發(fā)展，1933年1月，豫鄂皖三省“剿匪”總司令部頒布《剿匪區(qū)內(nèi)縣長任用限制暫行辦法》，規(guī)定如有縣長缺出，應(yīng)就考試預(yù)保兩項(xiàng)人員中遴選任用[5]。3月，總部訓(xùn)令湖北省政府，對(duì)除考試及格以外的預(yù)保人員的資格，規(guī)定如下：得有教育部認(rèn)可之國內(nèi)外大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院或?qū)ｉT學(xué)校，研究政治法律經(jīng)濟(jì)社會(huì)各學(xué)科三年以上，得有證書，并曾任薦任職三年以上者；曾任縣長二年以上，確著政績、有公文書足資證明者；曾任薦任職五年以上，卓著成績有公文書足資證明者；現(xiàn)任最高級(jí)委任職，有異常勞績，受有升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)者；曾任委任職七年以上，成績優(yōu)異，于縣政確有研究，有公文書足資證明者[6]。以上限制辦法和訓(xùn)令，具有一定的可操作性，被湖北省政府遵行，據(jù)當(dāng)時(shí)報(bào)告，截至1934年3月中旬，除湖北西部之鶴峰、五峰、咸豐、來鳳、宜恩、利川等邊區(qū)“巖邑”，縣長暫不具規(guī)定資格外，余均遵循暫行辦法，先后任免縣長48人[7]。

盡管在文字上看，縣長資格的限定前后寬嚴(yán)不一，但通過縣長考試及格是任職資格之一。因此，各省1928年以后，根據(jù)中央法令和本省實(shí)際，相繼舉行縣長考試，以使縣長資格合乎規(guī)定。

二、縣長考試情形

1928年間，北伐結(jié)束，訓(xùn)政伊始，蘇、浙、贛、湘、鄂等省，為謀刷新政治、用人公開起見，曾先后舉行縣長考試，其所擬章則，殊不劃一。10月，內(nèi)政部公布《縣長考試暫行條例》，規(guī)定國民在二十五歲以上，在國內(nèi)外大學(xué)至少三年、或黨務(wù)學(xué)校至少一年以上畢業(yè)者；或中等學(xué)校畢業(yè)而有三年行政經(jīng)驗(yàn)者；或經(jīng)文官、法官考試及格，都有資格應(yīng)縣長考試[8]，督促各省分別依法舉行考試。

1929年8月，國民政府公布《考試法》；1930年1月，考試院正式成立，內(nèi)政部即將縣長考試等事項(xiàng)移交考試院辦理。爾后，遂由國民政府頒布明令、內(nèi)政部所頒之《縣長考試暫行條例》于是年3月底廢止。1933年2月，公布《修正考試法》，規(guī)定任命人員考試分為高等考試、普通考試和特種考試。高等考試主要是為甄拔專科以上學(xué)校畢業(yè)生，以薦任職資格分發(fā)任用之考試；普通考試是為甄拔中等以上學(xué)校畢業(yè)者，以委任職資格分發(fā)任用之考試。依《修正考試法》第四條規(guī)定：遇有特殊情形，得分別依實(shí)際需要舉行各該類特種考試以資適應(yīng)[9]。縣長是親民之官，除了教育程度以外還須重視其行政經(jīng)驗(yàn)，其應(yīng)試資格比高等及普通考試之純憑教育程度者為高，因而縣長考試屬于特種考試。

在《縣長考試暫行條例》廢止后，直到1935年9月，國民政府才公布《縣長考試條例》，規(guī)定縣長考試每三年舉行一次，分省舉行，如有特殊情況，得聯(lián)合兩省舉行，設(shè)典試委員會(huì)及試務(wù)處處理考試事宜。主要內(nèi)容有：年齡在三十歲以上，有下列各款資格之一者，得應(yīng)縣長考試：①高等考試行政人員考試及格者；②曾經(jīng)各省薦任職考試及格并由考試院復(fù)核及格者；③曾任縣長一年以上有證明文件者；④有考試法第七條第一款或第二款資格，并曾任薦任職或與薦任職相當(dāng)職務(wù)一年以上或委任職二年以上，有證明文件者；⑤曾任薦任職有證明文件者；⑥曾任薦任職二年以上有證明文件者；⑦曾任最高級(jí)委任職四年以上，有證明文件者?？h長考試分為一、二、三試，第一試注重學(xué)理之應(yīng)用，第二試注重本省實(shí)際問題及建設(shè)方案，一、二試為筆試；第三試注重應(yīng)考人之經(jīng)驗(yàn)及才識(shí)。同時(shí)規(guī)定了三試考試科目，第一試科目為：①黨義（建國方略、建國大綱、三民主義及中國國民黨第一次全國代表大會(huì)宣言）；②國文（論文及公牘）；③憲法（憲法未公布前，考中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法）；④行政法規(guī)；⑤民法及刑法；⑥經(jīng)濟(jì)學(xué)及財(cái)政學(xué)。第二試科目為：①地方自治及地方行政；②地方財(cái)政；③本省實(shí)業(yè)；④本省教育。考試分?jǐn)?shù)的計(jì)算：第一試平均分占50%，第二試平均分占30%，第三試平均分占20%，合計(jì)滿60分者為合格[10]。鑒于各省合格縣長人才不敷遴用，亟須儲(chǔ)備優(yōu)秀人才，以應(yīng)實(shí)際需要。內(nèi)政部會(huì)同考選委員會(huì)督促各省按照中央規(guī)定，分別籌備舉行縣長考試。1936年5月，考試院確定分省舉行縣長考試并排定了順序，湖北省被安排在1937年舉行縣長考試。

那么，具體縣長考試的實(shí)施情況及結(jié)果如何呢？就湖北而言，從1927年至1937年間主要舉行了兩次考試?，F(xiàn)以第一次考試為例給予說明。1928年3月24日，兩湖善后會(huì)議召開，28日第三次議事會(huì)通過兩個(gè)審查案：一是兩湖文官須以考試敘用，考試條例及考試機(jī)關(guān)交兩省政府舉辦；二是軍事長官不得擅自委用行政官吏，不得干涉或妨害省政府之用人行政[11－12]。湖北省政府于4月18日召開常會(huì)，議決通過《湖北省縣長考試條例》及《湖北省佐治員考試條例》，10月舉行縣長考試，典試正副委員長由武漢政治分會(huì)派定張知本、謝遠(yuǎn)涵，監(jiān)試正副委員長為胡宗鐸、張華輔。與試者千余人，分三試進(jìn)行，第一試為黨義、論文；第二試為中國歷代政治大要、世界政治經(jīng)濟(jì)大要、國民黨政綱及法令、湖北省興革問題；第三試以口試行之，標(biāo)準(zhǔn)分姓名、體格、儀表、言語、性情、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)七種[13－14]?？荚囶H為嚴(yán)格，學(xué)生對(duì)號(hào)入座，試卷密封，監(jiān)試人員隨時(shí)查巡。典試委員有辦公場所，隨時(shí)處理突發(fā)事件?？忌荚嚱Y(jié)束，閱卷在規(guī)定場所，計(jì)分完畢，批閱人員方可離開。經(jīng)過初試、復(fù)試、口試，最后錄取40人。然該次考試是按同年4月18日湖北省政府常會(huì)議決通過的《湖北省縣長考試條例》辦理的，取錄人員應(yīng)俟中央復(fù)核，后來經(jīng)復(fù)核一律準(zhǔn)予合格[15]。

湖北省縣長考試及格者，其出路并不甚佳。1928年考取縣長40人，五年后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除3人亡故外，15人賦閑，9人離省，5人轉(zhuǎn)就他業(yè)，1人判刑，只有7人在任[16]。1935年10月，在任縣長70人，湖北省縣長考試及格者4人，1930年考取縣長者5人，預(yù)保核準(zhǔn)者38人，專員兼任者11人，其余人不詳[17]。1936年5月，在任縣長70人，1928年考試及格者2人，高等考試及格呈準(zhǔn)以縣長任用者1人，中央黨部從政工作考試及格分發(fā)湖北省以縣長任用者1人，1930年考試訓(xùn)練及格者5人，預(yù)保核準(zhǔn)者40人，行政督察專員兼任者11人，湖北省地方政務(wù)研究會(huì)會(huì)員以縣長任用者1人[18]。實(shí)際錄用人數(shù)如此之少，說明訓(xùn)政時(shí)期的縣長考試遠(yuǎn)非出任縣長的惟一途徑。

總之，湖北省縣長考試法規(guī)完備，實(shí)施嚴(yán)厲，然大多應(yīng)試者縱使考試及格仍舊無法任用，不能不說是巨大的財(cái)力人力浪費(fèi)，更是公務(wù)員制度無法有效正常運(yùn)行的寫照。

三、縣長考試意義與存在問題

為了維護(hù)自身的統(tǒng)治，湖北省政府在推行現(xiàn)代公務(wù)員考試制度改革方面，做出了許多努力，在一定時(shí)間和范圍內(nèi)取得了初步成效，一定程度上糾正了長期以來地方文官管理混亂、無章可循的局面，其歷史進(jìn)步意義是極為明顯的。第一，促進(jìn)了用人的制度化。清末科舉制度廢除后，特別是民國初期，文官管理倒退，其時(shí)各省軍閥割據(jù)，中央權(quán)威衰弱，各省競相自放縣長，縣缺成了大小軍閥用來獎(jiǎng)賞下屬或送人的禮品。南京國民政府成立后，湖北省政府實(shí)施包括考試、訓(xùn)練、獎(jiǎng)懲等方面的人事舉措，來規(guī)范縣長的任職資格和程序，對(duì)官吏管理的法制化、制度化具有重要意義。第二，有利于形成一支職業(yè)化的縣級(jí)行政長官。通過對(duì)官吏進(jìn)行考選的程序化運(yùn)作，可在一定程度上防止夤緣奔競之風(fēng)，提高基層行政人員的素質(zhì)，湖北各縣縣長“雖勵(lì)精圖治卓著成績者，不易多得，而太橫暴太貪污”之流，“則亦未見矣”[19]。

政府舉行多次考試，但是考取之人并不等于做官，大量的公務(wù)員是通過非考試渠道進(jìn)入政府各部門的，從而為公務(wù)員隊(duì)伍乃至政府的腐敗提供了土壤。當(dāng)時(shí)縣長考試存在的問題主要有以下三個(gè)方面。

（1）所謂的“考小不考大”問題。1930年11月6日，國民政府下令：“嗣后任用官吏，凡簡任官應(yīng)有國民政府任命，薦任官應(yīng)由主管機(jī)關(guān)薦請(qǐng)國民政府任命，委任官應(yīng)由主管機(jī)關(guān)委任?！盵20]對(duì)簡任以上官吏則“以考試院之審查代替考試”。若以“薦任官以下官吏，不設(shè)例外，概以考試為唯一登庸之法”兩相對(duì)照，“考下不考上，考小不考大”，至為顯然[21]！國民政府時(shí)期，公務(wù)員分為特任、簡任、薦任、委任四等，省政府主席、廳長、委員及縣長屬于簡任官[22－23]。比照相關(guān)規(guī)定，上述官員均無須考試。其實(shí)，當(dāng)時(shí)戴季陶是認(rèn)識(shí)到這一弊端的，考試院成立不久，戴曾說：“考試銓敘制度的推行，要到怎樣才算徹底呢？要做到考試院長有權(quán)可以撤換阻礙這種制度的部長或省主席才算理想，不然便不能說已經(jīng)徹底分權(quán)?！笨墒侵钡皆谡f這番話以后20年離開考試院，他的理想始終未曾實(shí)現(xiàn)[24]。

（2）就當(dāng)時(shí)政治軍事環(huán)境看，在所謂“剿共”時(shí)期，省府選用縣政人員，重在軍事知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，于是直接靠考試獲登庸的縣長，自然不會(huì)多。且縣長考試科目繁多，范圍相當(dāng)廣泛，內(nèi)容也注意到對(duì)本省本地的認(rèn)識(shí)，不過，擔(dān)任縣長者，固須具備相當(dāng)學(xué)識(shí)，然理論能否落到實(shí)際，還得看經(jīng)驗(yàn)，縣政府“麻雀雖小”，卻“五臟俱全”，錯(cuò)綜復(fù)雜的縣政，倘若缺乏實(shí)際歷練，實(shí)難以因應(yīng)。湖北省對(duì)縣長的委用，分“酌委”、“輪委”兩項(xiàng)，“酌委”不拘泥于合格人員當(dāng)中，隨時(shí)遴選委任；“輪委”以考試、預(yù)保兩項(xiàng)合格人員各列一輪，依次相間委用。這樣一來，獲得考試資格的人選，被任用的幾率大為降低。

（3）中央對(duì)縣長任用缺乏明確和有效的制度保障，除考試外更多的縣長出自保薦。按國民政府有關(guān)規(guī)定，各省任用縣長，先由民政廳長提出合格人選二至三名，再依法定手續(xù)轉(zhuǎn)請(qǐng)任命。這實(shí)際上將縣長的初選權(quán)委諸民政廳長之手，民政廳長大權(quán)在握，難免濫用職權(quán)。如1937年6月，湖北省舉行縣長檢定，一般具有縣長資格者，共200多人報(bào)名參加，其中曾任縣長者，居大多數(shù)，經(jīng)過體格檢驗(yàn)、筆試、口試，結(jié)果取錄31名，榜示揭曉，輿論嘩然，50余名參加者聯(lián)名呈控民政廳長孟廣澎考試舞弊、違法瀆職之罪于監(jiān)察院、內(nèi)政部，請(qǐng)求查辦，一面向武昌地方法院起訴。原告所據(jù)理由：①筆試不公，有四人筆試不過30至35分，竟被暗改分?jǐn)?shù)，混入及格之列，而真及格者反被摒棄。②口試不公，有二人一言不發(fā)，竟名列前茅，而“言論暢滿”者，反不錄取。③不以在任政績?yōu)楦鶕?jù)，如盧式谷，前任?？悼h長，省政府考核成績，稱為“全省能吏第一”，明令嘉獎(jiǎng)；王嗣昌以所謂“剿匪”得力，曾由蔣委員長以“忠勇沉毅”電令嘉獎(jiǎng)，然此二人，此次僅因三分鐘之口試落選，是主事者純以“關(guān)說者”勢力之大小而定去取[25]。

總之，制度與運(yùn)作之間是存在差距的，這既有制度本身的問題，又與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境（政治結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念等）有關(guān)。制度可以通過修訂以應(yīng)時(shí)事，但社會(huì)環(huán)境的變動(dòng)是有一定慣性的。南京國民政府前期湖北省的公務(wù)員考試制度作為一個(gè)案例，當(dāng)然有它的特殊政治情況，但就縣政發(fā)展而論，即使與一些沿海省份相較，也有其共同的一面。以湖北縣長的若干分析，或許也可以看出訓(xùn)政時(shí)期各省地方人事及吏治的一些共同面貌。今天，中央與地方均積極推行人事制度改革，南京政府初期湖北省的情形有一定的參考價(jià)值。

[1] 沈兼士.改進(jìn)中國吏治芻議[J].行政效率，1935，3（4）：385.

[2] 湖北省縣長任用暫行規(guī)程[G]//湖北省政府民政廳.湖北省民政報(bào)告書，1930：4－5.

[3] “剿匪”聲中五省行政改革[N].申報(bào)，1932－06－24.

[4] 夏斗寅出席省府會(huì)議[N].申報(bào)，1932－10－19.

[5] 剿匪區(qū)內(nèi)縣長任用暫行辦法[J].政務(wù)周刊，1933（2）：1.

[6] 訓(xùn)令豫鄂皖三省政府限制預(yù)保其他合格人員為縣長[J].政務(wù)周刊，1933（10）：2.

[7] 湖北省民政廳長孟廣澎工作報(bào)告摘要[G]//國民政府軍事委員會(huì)委員長南昌行營第二廳編輯室.各省高級(jí)行政人員奉召南昌集會(huì)記錄，1934：1.

[8] 楊學(xué)為，朱仇美，張海鵬.中國考試制度史料選編[M].合肥：黃山書社，1992：810.

[9] 中國第二歷史檔案館.國民黨政府政治制度檔案史料選編：上冊(cè)[M].合肥：安徽教育出版社，1994：336.

[10] 縣長考試條例[J].立法院公報(bào)，1935（73）：47－49.

[11] 兩湖善后會(huì)議之第一日[N].申報(bào)，1928－04－03.

[12] 兩湖善后會(huì)議之第三日[N].申報(bào)，1928－04－05.

[13] 鄂縣長舉行初試[N].申報(bào)，1928－10－22.

[14] 鄂省舉行縣長考試[N].申報(bào)，1928－10－27.

[15] 內(nèi)政部年鑒編纂委員會(huì).內(nèi)政年鑒：總述·民政篇[M].上海：商務(wù)印書館，1934：304.

[16] 考試院復(fù)核合格湖北省考試縣長名冊(cè)[B].湖北省檔案館，案卷號(hào)：LS67－1－159.

[17] 湖北省各縣現(xiàn)任縣長一覽表[B].湖北省檔案館，案卷號(hào)：LS1－1－432.

[18] 湖北省各縣縣長調(diào)查表[B]，湖北省檔案館，案卷號(hào)：LS1－1－622.

[19] 周利生.視察湖北報(bào)告[B].湖北省檔案館，案卷號(hào)：LS1－1－2237.

[20] 民國二十年至民國二十二年銓敘年鑒：續(xù)編[M].南京：大陸印書館，1934：214.

[21] 錢端升，薩師炯.民國政制史：上冊(cè)[M].上海：商務(wù)印書館，1945：254.

[22] 國府公布文官官等官俸[N].申報(bào)，1933－09－27.

[23] 湖北省文官敘俸等級(jí)表[B].湖北省檔案館，案卷號(hào)：LS3－2－2595.

[24] 徐矛.戴季陶與考試院——國民政府五院制度掇要之一[J].民國春秋，1993（6）：11.

[25] 鄂省檢定縣長糾紛[N].申報(bào)，1937－06－19.